과징금부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 노선 위반 및 정차지 위반을 하였다는 이유로 피청구인은 청구인에 대하여 2001. 12. 8. 3,900만원의 과징금 부과처분을, 2001. 12. 13. 1,620만원의 과징금 부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 각각 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인 회사는 2001. 4. 14. 구 ○○버스 주식회사의 면허취소노선에 대해 여객자동차운송사업면허를 받은 바 있고, 구 ○○버스 주식회사가 수년동안 운행하여 왔던 경상남도 ○○시 소재 ○○(◇◇)로를 운행하여 왔다. 나. 피청구인이 2001. 7. 16. 경상남도 ○○시 소재 ○○(◇◇)로의 △△병원 및 구 ○○백화점 앞 정류소에 정차지 지정 개선명령을 한 것은 청구인 회사의 ○○(◇◇)로 경유 및 정차를 인정한 것인데도 청구인 회사와 경쟁관계에 있는 시내버스 업체인 ●●, □□교통의 집단적 민원에 의해 2001. 7. 23. 위 개선명령을 철회한 것은 부당하며, 2001. 10. 24. 건설교통부 질의회신문에 의하면 수개의 노선을 인․면허하는 경우 평면도에 세부적인 표시를 할 수 없어서 별지에 노선 또는 운행계통별로 기․종점의 지명, 거리, 주된 운행경로 등 노선도에 기재할 사항을 표시하였다면 이는 노선도로 인정 가능하다고 하였는 바, 청구인 회사의 ○○(◇◇)로 운행은 노선도에 따른 적법한 것인데도 피청구인이 ○○(◇◇)로를 노선위반으로 처분함은 부당하다. 다. 2001. 12. 5. 건설교통부 질의회신문에 의하면 같은 연도, 같은 날, 같은 업체에서 같은 위반내용이 연속적으로 발생할 경우 동일한 수 개의 위반행위를 포괄하여 1건으로 처리하라고 되어 있는데도 피청구인이 여객자동차운송사업법(이하 “법”이라 한다) 제79조 및 동법시행령 제34조상의 과징금 총액은 5,000만원을 초과할 수 없다라는 규정을 배제하기 위하여 2건으로 분할하여 이 건 처분을 한 것은 부당하며, 사업지역의 특수성과 청구인 회사의 사업규모의 영세성을 고려하여 경감조치를 하여야 함에도 오히려 2분의 1의 가중처분을 한 것은 재량을 일탈한 위법․부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2001. 7. 16. 청구인 회사 등에 대하여 정차지 지정 개선명령을 한 것은 사실이나 ○○시의 시내교통 개선계획과 상충되어 2001. 7. 23. 위 개선명령을 철회한 것이며, 청구인이 피청구인으로부터 면허를 받은 시외버스 운행계통중 기점인 ○○를 출발하여 창원 등 서부방면으로 운행하는 11개 노선의 예정노선에는 ○○시 중심시가지인 ○○로와 ◇◇로가 명기되어 있지 아니하고, 이러한 경우 시외버스는 최단거리를 운행하여야 함에도 운행방향과 반대방향인 ○○로와 ◇◇로를 우회운행하면서 시내버스 정류소에 정차하여 승객을 승․하차시킨 행위는 명백한 노선위반이다. 나. 청구인이 주장하는 같은 연도, 같은 날, 같은 업체에서 같은 위반내용이 연속적으로 발생할 경우 동일한 수 개의 위반행위를 포괄하여 1건으로 처리하라는 내용의 ‘건설교통부 질의회신문’은 존재하지 아니하고, 청구인의 계속되는 위반행위에 대하여 운행주의 촉구 공문을 보냈음에도 불구하고 청구인은 이를 무시하고 계속 위반행위를 자행하였으며, 위 위반행위에 대하여 원칙적으로는 각각의 위반 건별로 처분하여야 하나, 피청구인은 오히려 동일 날짜에 이루어진 수 건의 위반행위에 대하여 신고자가 1건의 문서로 신고한 경우 뿐만 아니라 날짜를 달리하여 신고한 경우에도 포괄하여 1건으로 감경처분을 하였다. 다. 청구인은 법 제79조 및 동법시행령 제34조에 규정된 과징금 총액은 5,000만원을 초과할 수 없다라는 조항을 배제하기 위하여 2차례에 걸쳐 행정처분을 하였다고 주장하나, 피청구인은 2001. 7. 24. 이후 2001. 11. 17.까지의 기간동안 청구인이 행한 45건의 위반행위에 대하여 행정절차법상 사전통지절차를 실시한 바 있으며, 2001. 12. 8. 당시 사전통지절차가 완료된 34건의 위반행위에 대하여 우선 1차 행정처분을 하고, 나머지 11건의 위반행위는 사전통지절차가 완료된 후 2001. 12. 13.자로 2차 행정처분을 하였던 것이므로 청구인의 주장과 같이 법규정을 의도적으로 회피하려는 의도는 없었다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 구 여객자동차운수사업법(2001. 12. 19. 법률 제6536호로 개정되기 이전의 것) 제3조, 제5조, 제11조, 제76조 및 제79조 구 여객자동차운수사업법시행령(2002. 6. 3. 대통령령 17622호로 개정되기 이전의 것) 제26조, 제34조제2항 별표 3 구 여객자동차운수사업법시행규칙(2002. 5. 24. 건설교통부령 316호로 개정되기 이전의 것) 제7조, 제10조 및 제30조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 여객자동차사업면허증, 청구인의 예정노선도, 주식회사 □□교통 및 ●● 주식회사의 노선위반차량에 대한 조치요청서, 이 건 행정처분서, 건설교통부의 질의회신문, 시외버스 운행주의 촉구 공문, 시외일반버스 정차지 지정 개선명령, 시외일반버스 정차지 지정 개선명령 철회문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2001. 4. 14. 피청구인으로부터 여객자동차운송사업(시외버스)면허(운행형태: 시외직행형 및 시외일반형)를 받았으며, 예정노선상 ○○시 ◇◇로를 경유하는 운행계통은 없고, ○○시 ○○로를 경유하는 운행계통은 시외직행형 4개 계통(계통번호 다 2-2-88, 다 2-2-126, 다 2-2-128, 다 2-2-192)이 있다. (나) 피청구인은 2001. 7. 16. 청구인에 대하여 병원을 찾는 주민과 셔틀버스 운행 중지에 따라 백화점을 찾는 주민의 불편이 많다는 이유로 경상남도 ○○시 ○○동 소재 △△병원(○○로), ○○백화점 앞 및 건너편에 중간정차하도록 개선명령(개선명령기간: 2001. 7. 18.부터 별도지시가 있을 때까지)을 하였다. (다) 피청구인은 2001. 7. 23. 청구인에 대하여 위 2001. 7. 16.자 개선명령이 ○○시의 시내교통행정 흐름 개선계획과 상충된다는 이유로 위 시외버스 일반정차지 개선명령을 철회하였다. (라) 피청구인은 2001. 9. 7. 청구인에 대하여 시외버스 정차지 개선명령이 철회되었음에도 불구하고 청구인이 ○○시 ○○로 및 ◇◇로 등에서 승․하차함으로써 민원이 야기되고 있으므로 운전자 및 종사원에게 철저한 자체교육을 실시하고, 지시사항을 위반하는 차량이 발생할 때에는 강력한 행정처분을 하겠다고 주의를 촉구하였다. (마) 청구외 주식회사 □□교통(26건) 및 ●● 주식회사(6건), ○○시장(2건)이 청구인 소속의 차량이 노선위반 및 정류소 위반을 하고 있다고 신고하자 피청구인은 2001. 12. 8. 청구인이 ◇◇로를 운행한 것은 노선위반으로, ○○로에서 승객을 승․하차시킨 행위는 정류소위반으로 과징금을 부과하되, 2001. 9. 7. 시외버스 운행주의 촉구 이후의 위반행위에 대하여는 과징금을 2분의 1을 가중하고, 건설교통부 질의회신문에 의거하여 동일 날짜에 이루어진 수 건의 위반행위에 대하여 신고자가 1건의 문서로 신고한 경우와 수 건으로 나누어 신고한 경우에도 포괄하여 1건으로 간주하여 과징금을 부과하며 동일 날짜에 행하여진 2회 이상 동종의 위반행위에 대하여는 과징금을 2분의 1을 가중한다라는 행정처분기준을 정하고 3,900만원의 과징금부과처분(위반일자: 2001. 7. 24. ～ 2001. 11. 8.)을 하였다. (바) 청구외 주식회사 □□교통(11건)이 청구인 소속의 차량이 노선위반을 하고 있다고 신고하자 피청구인은 2001. 12. 13. 청구인이 ◇◇로를 운행한 것은 노선위반이므로 과징금을 부과하되, 2001. 9. 7. 시외버스 운행주의 촉구 이후의 위반행위에 대하여는 과징금을 2분의 1을 가중하고, 건설교통부 질의회신문에 의거 동일 날짜에 이루어진 수 건의 위반행위에 대하여 신고자가 1건의 문서로 신고한 경우와 수 건으로 나누어 신고한 경우에도 포괄하여 1건으로 간주하여 과징금을 부과하며 동일 날짜에 행하여진 2회 이상 동종의 위반행위에 대하여는 과징금을 2분의 1을 가중한다라는 행정처분기준을 정하고 1,620만원의 과징금부과처분(위반일자: 2001. 10. 19. ～ 2001. 11. 17.)을 하였다. (사) 청구외 건설교통부장관의 2001. 12. 5.자 질의회신문에 의하면, 동일 날짜에 5회의 노선위반을 1건으로 문서로 신고한 경우 위반행위를 인지한 시점을 기준으로 동종의 위반행위를 포괄하여 1건으로 처분할 수 있으며 과징금의 2분의 1을 가중하는 처분은 여객자동차운수사업법에서 정하는 가중 또는 경감요인 등을 감안하여 처분하여야 하고, 동일 날짜의 4회의 노선위반을 날짜를 달리하여 건별로 신고한 경우 이미 처분한 위반사항 이후 발생한 행위에 대하여는 별도처분은 가능할 것이나 위반행위의 정도, 횟수 등과 위반행위에 대한 과징금처분의 취지 등을 참작하여 처분하여야 한다고 회신하였다. (2) 이 건 처분이 적법․타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 법 제5조에 의하여 여객자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 건설교통부장관의 면허를 받아야 한다고 되어 있고, 법 제76조제1항제16호에 의하면 이 법 또는 이 법에 의한 명령 또는 처분을 위반하거나 이 법에 의한 면허․허가 또는 인가에 붙인 조건을 위반한 때에는 면허 등을 취소하거나 6월 이내의 영업정지를 명할 수 있다고 되어 있으며, 법 제79조에 의하면 영업정지처분의 대상이더라도 그 정지처분이 공익을 해할 우려가 있는 때에는 정지처분에 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과․징수할 수 있다고 되어 있고, 동법시행령 제34조 및 별표 3에 의하면 노선위반의 경우에는 180만원의, 기타 사업계획의 내용에 위반하였을 경우에는 10만원의 과징금 부과처분을 각각 할 수 있되, 여객자동차운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 참작하여 과징금 금액의 2분의 1의 범위 안에서 이를 가중 또는 경감할 수 있으나 가중하는 때에도 과징금의 총액은 5천만원을 초과할 수 없다라고 되어 있고, 법 제67조제1항 및 법시행령 제26조제1항에 의하면 건설교통부장관의 여객자동차운송사업 면허, 면허취소, 영업정지 및 과징금의 부과 등에 관한 권한은 시․도지사에게 위임되어 있는 바, 이 경우 위반행위의 양태에 따른 과징금의 기준금액은 1회의 위반행위에 대한 것이라 할 것이어서 수회의 위반행위를 한 경우에는 각 위반행위에 대하여 각각 그 기준에 따른 과징금을 병과할 수 있다고 보아야 할 것이고, 따라서 그와 같은 수 회의 위반행위에 대하여 1개의 부과처분이 행하여질 경우에는 각 위반행위별로 기준금액을 병과하여 산정하되 그 최고한도액은 금 5천만원인 것으로 해석함이 상당하다 할 것이다(대법원 1995.1.24. 선고 94누 6888 판결 참조). (나) 위 인정사실에 의하면, 청구인이 피청구인으로부터 여객자동차운송사업면허를 받을 당시 승인받은 예정노선과 달리, 청구인은 ○○시를 기점으로 하여 서부방면으로 운행하도록 되어 있는 11개 운행계통에 대하여 예정노선에 포함되어 있지 않은 ◇◇로를 무단으로 노선을 위반하여 시외버스를 운행하였으며, 부산광역시를 기점으로 ○○시내 ○○로를 경유하여 ○○시 외곽으로 운행하도록 되어 있는 4개 운행계통에 대하여는 ○○시내 ○○로 시내버스 정차지에서 무단으로 정차지를 위반하여 승객을 승․하차하였고, 또한 피청구인이 2001. 9. 7. 청구인에게 위반사항을 시정하라고 촉구하였음에도 불구하고 계속하여 위 노선위반 및 정차지 위반을 하였음이 분명하다고 할 것이므로 위 위반사실에 기초한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. (다) 한편, 청구인은 법 제79조 및 동법시행령 제34조에 규정된 과징금 총액은 5,000만원을 초과할 수 없다라는 규정을 배제하기 위하여 피청구인이 2차례에 걸쳐 행정처분을 하였으므로 위법․부당하다고 주장하나, 청구인이 무단으로 노선위반 및 정차지 위반을 하였으므로 피청구인은 원칙적으로 위반행위별로 각각 과징금을 부과하여 이를 병합하여 처분을 할 수 있음에도 불구하고, 청구인에게 유리하게 동일 날짜에 이루어진 수 건의 위반행위를 하나로 보아 과징금 처분을 하기로 하되 다만 2분의 1을 가중하기로 한 재량권을 행사한 것인데, 이에 별다른 하자가 있다고 볼 만한 자료도 없으므로 피청구인이 과징금을 2분의 1을 가중한 처분은 정당하다 할 것이며, 행정청이 2 이상의 위반행위에 대하여 위반행위별로 각각 과징금을 부과하느냐, 전체 위반행위를 대상으로 하나의 처분을 하느냐는 해당 행정청의 재량에 속하는 사항이라고 할 것어서(다만, 법 제79조 및 동법시행령 제34조의 해석상 복수의 위반행위에 대해 하나의 처분으로 과징금을 부과하는 경우에도 그 금액은 5천만원으로 제한된다고 할 것이다.) 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.