과징금부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1999. 11. 22.부터 2001. 6. 30.까지 수진자에게 실제 행한 진료내역과는 상이하게 진료기록부 등을 조작하여 국민건강보험공단 및 수진자로부터 총 81,930,340원을 부당하게 청구하여 지급받았다는 이유로 피청구인이 2002. 7. 9. 청구인에 대하여 업무정지 118일에 갈음하여 1억9,592만3,200원의 과징금을 부과(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 보험자 등에게 사위 기타 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하게 한 사실에 대하여는 이의가 없다. 나. 다만, 국민건강보험법 제85조의 규정에 의하면, 요양기관에 대하여 업무정지처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지처분이 당해 요양기관을 이용하는 자에게 심한 불편을 주거나 기타 특별한 사유가 있다고 인정되는 때에는 예외적으로 업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과․징수할 수 있다고 규정하고 있으나, 청구인에 대하여 업무정지처분을 하지 아니하고 과징금을 부과한 것은 다음의 이유로 부당하다. ① 청구인이 사위 기타 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 동기가 청구인의 병원에 내원환자가 적어 병원운영이 힘들고 적자가 났기 때문이고, 이러한 상황에서 막대한 금액의 과징금을 납부할 여력이 없는데도 이를 고려하지 아니하고 막연히 이 건 처분을 한 것은 행정청이 제재수단으로서 업무정지처분과 과징금부과처분 사이에 선택할 수 있는 재량이 있다 하더라도 그 재량권을 위법하게 행사한 것이거나 최소한 부당하게 행사한 것이다. ② 청구인의 병원이 의료서비스에 대한 접근이 어려운 지역에 위치하고 있지 아니하고, 청구인의 병원 인근에 다른 병원들이 있으므로 피청구인이 청구인에게 업무정지처분을 하여도 청구인의 병원을 이용하는 자들에게 심한 불편을 주거나 공익상 해를 끼친다고 할 수 없을 것이다. ③ 피청구인이 2002. 4. 24. 청구인에 대하여 이 건 처분의 사전통지를 함에 있어서 처분내용이 “요양기관의 업무정지 118일(또는 과징금 203,293,150원)”이라고 기재되어 있어 청구인으로서는 원칙적 처분인 업무정지처분이 내려질 것으로 생각하여 달리 의견제출도 하지 아니하였으나, 특별한 설명도 없이 처분사전통지서에 기재된 처분과는 다른 괄호안에 기재된 예외적 처분을 하는 것은 행정의 예측가능성에 대한 위반으로서 부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 처분을 함에 있어서 피청구인이 청구인에게 과징금부과처분을 한 이유는 청구인의 요양기관은 강원도 ○○시 ○○동에 소재하고 있는 의원인 바, 동 ○○동 소재지에는 의원급 요양기관이 청구인의 요양기관을 포함하여 2개소 밖에 없어서 만일 업무정지처분을 하게 될 경우, 청구인의 요양기관은 업무정지기간동안 국민건강보험법 제85조제3항에 따라 요양급여를 할 수 없게 되어 이를 이용하는 수진자들에게 심한 불편을 줄 수 있게 되기 때문이다. 나. 또한, 이 건 처분 당시에는 청구인이 진료비 편취혐의와 관련하여 구속된 상태로 ○○지방법원 ○○지원에서 형사재판을 진행하고 있어 요양기관을 운영할 수 없는 실정이었으며, 의료법 제51조제1항제8호 및 제51조제2항에는 의료인이 진료비를 허위청구하여 금고 이상의 형을 선고받게 될 경우는 의료기관의 개설허가를 취소하고 3년 이내에는 의료기관을 다시 개설할 수 없도록 규정되어 있고, 실제로도 청구인은 진료비 사기죄로 징역 1년6개월에 집행유예 2년의 선고를 받은 바 있어(○○지방법원 ○○지원 2002 고단 894, 2002. 7. 26. 선고) 의료기관의 개설허가 취소사유에 해당되므로 청구인에 대한 업무정지처분은 무의미할 뿐만 아니라 아무런 실효성도 없으므로 이는 업무정지처분을 행할 수 없는 특별한 사유에 해당한다고 볼 수 있어 청구인의 경우는 어느모로 보나 과징금부과대상에 해당한다. 다. 청구인은 피청구인이 처분사전통지서에 기재된 원칙적인 업무정지처분을 행하지 아니하고 특별한 설명도 없이 과징금부과처분을 하는 것은 예측가능성에 대한 위반이라고 주장하나, 피청구인이 행정절차법에 따라 이 건 처분전에 처분사전통지서의 처분내용란에 “요양기관 업무정지처분 118일(또는 과징금 203,293,153원)”이라고 표기한 것은 청구인에게 과징금부과처분도 할 수 있음을 안내한 것이므로 청구인도 자신이 과징금부과처분을 받을 수 있음을 충분히 알 수 있었다 할 것이고, 처분사전통지를 하면서 의견이 있으면 제출하여 줄 것을 요청하여 청구인이 업무정지처분을 희망한다면 자신의 의견을 충분히 제시할 수 있는 기회를 부여받았음에도 어떠한 의견도 제출하지 않았으므로 특별한 설명없이 이미 예고한 처분과 그 내용을 달리하여 처분하였다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 국민건강보험법 제85조 의료법 제51조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 요양기관 일반현황, 확인서, 요양기관업무정지처분에 갈음한 과징금적용지침, 사건처분결과통지, 처분사전통지서, 공탁서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 강원도 ○○시 ○○동 445-1번지 소재 ○○의원 원장으로서 1998. 2. 8. 의료보험요양기관으로 지정받았다가 1999. 7. 15. 취소되었고, 이후 1999. 11. 22. 재지정받아 위 의원을 운영하고 있으며, 2001. 8. 27.부터 2001. 9. 1.까지 의료보험급여에 관한 현지조사를 받았다. (나) 2001. 8. 31. 청구인이 서명날인한 확인서에 의하면, 청구인이 1999. 11. 22.부터 2001. 6. 31.까지 환자들을 진료하고 건강보험(의료보험) 요양급여비용 및 의료보호진료비용을 청구함에 있어 진료비․방사선료․물리치료료․주사제원외처방료․주사료 등의 부당청구와 비급여 진료후 요양급여비용으로 부당청구한 사실이 있다고 기재되어 있다. (다) 2002. 4. 24.자 처분사전통지서에 첨부된 부당금액 및 행정처분산출내역에 의하면, 청구인은 진료비 허위청구, 물리치료료․방사선료 부당청구, 비급여진료비 청구 등으로 총 81,930,340원의 부당금액을 청구하였고(2001. 6. 30. 이전 73,699,480원, 2001. 7. 1. 이후 8,230,860원), 월평균 부당금액은 4,096,517원, 부당비율은 20.16으로서 업무정지기간은 118일, 과징금 산출액은 203,293,150원으로 기재되어 있다. (라) 위 2002. 4. 24.자 처분사전통지서에 의하면, 처분의 원인이 된 사실은 “①국민건강보험법(제39조, 제41조, 제42조 등) 및 요양급여기준에관한규칙과 건강보험요양급여행위 및 그 상대가치점수 등을 위반하여 요양급여비용을 부당하게 청구, ②의료보험법(제29조, 제35조 등) 및 국민의료보험법(제27조, 제39조 등)과 그 위임에 따라 제정된 의료보험요양급여기준, 의료보험진료수가기준을 위반하여 요양급여(분만급여)비용을 부당하게 청구”한 것이고, 처분하고자 하는 내용은 “가. 요양기관의 업무정지 118일(또는 과징금 203,293,150원), 나. 부당이득금의 징수 81,930,340원”으로 기재되어 있고, 이에 대하여 2002. 5. 11.까지 피청구인에게 의견제출을 할 수 있도록 안내하고 그 제출서식을 첨부하였다. (마) 피청구인은 2002. 7. 9. 사전처분통지서에 기재되어 있는 내용과 동일한 이유를 들어 처분내용은 “업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과”하는 것으로 하고, 과징금의 금액은 195,923,200원으로 하는 이 건 처분을 하였다. (바) 피청구인이 업무정지처분에 갈음하여 이 건 과징금 부과처분을 한 근거로 제시하고 있는 “요양기관 업무정지처분에 갈음한 과징금 적용지침(보건복지부 보관65718-1082호, 2001. 10. 22)”에 의하면, 입원실 등을 갖추고 있거나, 동일 종별의 타 요양기관이 없는 지역인 경우 또는 요양급여를 거부한 기관 등 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없는 요양기관인 경우 등에 있어서는 업무정지처분에 갈음하여 과징금으로 부과․징수할 수 있다고 기재되어 있다. (사) 청구인의 진료비 부당청구에 대하여는 피청구인이 이 건 처분과 별도로 관할 ○○지방검찰청 ○○지청에 형사고발하여 청구인이 담당검사로부터 사기혐의로 기소되었고, ○○지방법원 ○○지원에서 2002. 7. 26. 청구인에 대하여 사기죄가 인정되어 징역 1년6개월, 집행유예 2년의 선고를 받았고(2002 고단 894), 이어서 2002. 10. 31. ○○지방법원 ○○지원의 항소심에서는 피청구인으로부터 2억여원의 과징금을 부과받은 점 등 양형의 조건들을 참작하여 징역 1년, 집행유예 2년으로 감형한다고 선고(2000 노 275)하였다. (2) 살피건대, 국민건강보험법 제85조제1항의 규정에 의하면, 사위 기타 부당한 방법으로 보험자․가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때 등의 경우에는 1년의 범위안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있도록 하고, 동조제2항의 규정에 의하면, 위 사유로 업무정지처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지처분이 당해 요양기관을 이용하는 자에게 심한 불편을 주거나 기타 특별한 사유가 있다고 인정되는 때에는 그 업무정지처분에 갈음하여 사위 기타 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과․징수할 수 있도록 하고 있으며, 동법시행령 별표 5에서 과징금의 부과는 업무정지기간이 50일을 초과하는 경우 총부당금액의 5배로 한다고 정하고 있는 바(2001. 6. 30. 개정전에는 업무정지기간이 10일을 초과할 때에는 10일마다 총부당금액의 10%를 가산하도록 규정하였음), 위 인정사실에 의하면, 청구인이 사위 기타 부당한 방법으로 보험자․가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 사실이 청구인의 확인서나 법원의 판결에 의하여 인정되었고, 이에 따라 피청구인이 자체지침인 “요양기관 업무정지처분에 갈음한 과징금 적용지침(보건복지부 보관65718-1082호, 2001. 10. 22)”에 의하여 청구인의 경우는 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없는 요양기관이라 판단하여 업무정지처분에 갈음하여 과징금으로 부과․징수한 것으로서 이는 위 국민건강보험법 제85조제2항의 규정에 의한 업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있는 특별한 사유에 해당된다고 할 수 있으므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 피청구인이 2002. 4. 24.자 사전처분통지서에서 처분내용을 “요양기관의 업무정지 118일(또는 과징금 203,293,150원)”이라고 기재하여 청구인으로서는 원칙적 처분인 업무정지처분이 내려질 것으로 생각하여 달리 의견제출도 하지 아니하였으나, 특별한 설명도 없이 처분사전통지서에 기재된 처분과는 다른 괄호안에 기재된 예외적 처분을 하는 것은 행정의 예측가능성에 대한 위반으로서 부당하다고 주장하나, 피청구인이 처분사전통지서의 처분내용란에 위와 같이 기재한 것은 업무정지처분을 하거나 이에 갈음하여 과징금부과처분도 할 수 있음을 안내한 것이라고 보아야 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.