과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2019. 6. 14. 및 2019. 6. 20. 청구인이 운영하는 ○○물재생센터(이하 ‘이 사건 하수처리시설’이라 한다)를 점검한 결과 2019. 6. 14.부터 2019. 6. 20.까지 총 7일간 이 사건 하수처리시설에 할당된 할당오염부하량을 초과했다는 이유로 2019. 7. 24. 청구인에게 오염총량초과과징금 11억 3,072만 290원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 처분의 전제가 되는 일일 배출유량, 배출농도, 배출기간을 잘못 측정 또는 계산하였다. 1) 방류수의 빠른 유속에 의한 지속적인 충격으로 시료채수 배관에 문제가 발생하여 이 사건 하수처리시설의 유량계의 유속센서에 이상이 발생하여 2019. 4. 17.부터 2019. 6. 30.경까지 유입유량이 비정상적으로 측정되었는데, 피청구인이 ‘일일유량’을 측정한 기간은 유량계의 기능이 이루어지지 않고 있던 2019. 5. 15.부터 2019. 6. 14.경이므로 이 기간 유입유량이 과다하게 측정되었다. 2) 피청구인은 2019. 6. 14. 채수결과 BOD(생물화학적 산소요구량) 농도가 10.1mg/L 였다고 측정하였으나, 이는 청구인의 자체분석 결과 및 보건환경연구원의 분석결과 현격한 차이가 있는 것임에도 원인분석 및 재시험 절차 없이 이 사건 처분을 하였는데 이는 ‘공공하수도 시설 운영관리 업무지침’을 위반한 것이다. 3) 배출농도를 산정할 때, 갑작스런 폭우로 인하여 측정유량 증가가 있는 경우 등 비정상적 조업일은 제외하고 30일을 산정할 수 있는데, 피청구인은 이 사건 오염량 평가를 하면서 하루 유효강우 10ml 이상의 날만을 제외하였는데 이는 부당하다. 나.「A강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령」제6조의7에서는 일정한 경우 오염총량초과과징금을 조정하여 그 차액을 환급하도록 규정하고 있는데, 이 사건 처분 이후 측정계의 오류를 수정한 것을 시설의 개선으로 보지 않고 조정을 하지 않은 것은 위법하다. 3. 피청구인 주장 가.「A강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 ‘A강수계법’이라 한다) 제8조의5는 환경부장관 등은 할당된 오염부하량 또는 지정된 배출량을 초과하여 배출한 자에 대하여 오염총량초과과징금을 부과·징수한다고 규정하고 있어 과징금 결정이나 징수 여부에 대하여 피청구인에게 재량의 여지가 없고 피청구인은 A강수계법령 상 산정방법에 따라 이 사건 처분을 하였다. 나. 설령 청구인의 주장과 같이 이 사건 과징금의 산정방법에 하자가 존재한다고 하더라도 납부하여야 할 액수가 법령에 의하여 정하여지고, 행정청 재량의 여지가 없는 처분에 대하여는 기록상 정당한 액수를 산정할 수 있는 경우 이를 초과하는 부분만을 취소하여야 하는바, 이 사건 과징금 처분의 전부의 취소를 구하는 청구인의 신청은 이유 없다고 할 것이다. 다. A강수계법 시행령 제6조의7제1항제2호의 ‘시설의 개선 등’이라 함은 문언상 단순히 불량·고장이 발생한 일부기기를 수리하는 것이 아니라, 정상적으로 가동하면서도 오염물질 배출량이 많은 시설에 대하여 그 배출량을 적정하게 감소시키는 것을 의미하므로 이 사건에서와 같이 고장이 발생한 유량계를 교체한 것은 ‘시설의 개선 등’에 포함된다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 조정 대상이 아니므로 청구인의 조정신청이 받아들여지지 아니하였어도 이를 위법하다고 할 수 없다. 4. 관계법령 A강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 제8조의4, 제8조의5, 제29조 A강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령 제6조의5, 제6조의7, 제6조의8, 제30조제3항, 별표 2 A강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행규칙 제8조의16제3항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 오염총량초과과징금 부과통지, 오염총량초과과징금 산정명세서, 조정 신청서, 의견서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 참가인은 하수, 오수, 폐수처리 위탁 관리를 목적으로 하는 회사이고, 2019년 6월경 청구인과 이 사건 하수처리시설에 대한 운영 업무에 관한 협약을 다음과 같이 체결하였다. - 다 음 - ○ 협약내용: ○○ 물재생시설 및 슬러지 소각시설, 슬러지 건조시설, 기타 시설의 관리 및 운영 업무 ○ 위탁기간: 2019. 7. 1~2022. 6. 30. ※ 방류수 수질기준 이내로 처리 및 청구인이 제시한 수질 기준 이하로 관리 ※ 처리실적을 청구인이 정한 방법과 절차에 따라 청구인에게 매월 보고 나. 피청구인은 2019. 6. 14. 이 사건 하수처리시설을 점검한 결과 오염부하량이 할당량을 초과한다는 사실을 확인하였고, 2019. 6. 20. 다시 이 사건 하수처리시설을 점검한 결과 오염부하량이 할당량을 초과하였다. 다. 참가인은 2019. 7. 15. 청구인과 피청구인에게 다음과 같은 의견서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 방류수의 빠른 유속에 의한 지속적인 충격으로 2019. 4. 17. 방류유량계 시료 채수배관 휘어짐 현상 등에 의해 시료 채수불능 상황이 발생하여, 2019. 4. 17.~2019. 5. 10.까지 개선기간을 부여받아 개선공사를 시행 ○ 방류유량계와 유입유량계의 측정유량 편차가 개선공사를 시행한 2019. 4. 17. 이후 측정유량 편차가 아래 그림과 같이 발생하였으므로, 측정유량의 편차가 적었던 시기의 편차율을 반영하여 측정유량을 적용하여 줄 것을 요청 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159357519"> </img> ○ 전문가 조사결과(2019. 7. 8.) 방류량 적산유량계 3개 중 1개가 불량인 것으로 판단됨에 따라 조치 예정(2019년 8월말) ○ 측정유량 산정기간 30일 중 강우로 측정유량이 증가된 날 및 낙뢰로 발생한 순간 정전으로 비정상 측정자료 발생일을 측정유량에서 제외하여 산정토록 조정 요청 라. 참가인은 2019. 7. 19. 청구인과 피청구인에게 방류량 적산유량계 3대 중 1대의 유속센서 교체에 관한 측정기기 개선계획서를 다음과 같이 제출하였고, 피청구인은 2019. 7. 23. 참가인의 개선계획서를 승인하였다. - 다 음 - ○ 제출사유: 방류량 적산유량계 유속센서 이상에 따른 비정상 측정 자료 발생 ○ 개선내역: 방류량 적산유량계 유속센서 구매 교체 - 이상 현상이 발생한 유량계 유속센서는 설치 이후 별도의 수리 및 보수 없이 사용해 왔던 설비로 내구연한(10년) 이상 사용함에 따라 이상이 발생된 것으로 추정 ○ 개선기간: 2019. 7. 22.~2019. 8. 31. 마. 피청구인은 2019. 7. 24. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <오염총량초과과징금 부과내역> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159357797"> ┌────┬───────┬───────┬───────┬────────┐ │대상물질│할당오염부하량│배출부하량 │초과배출량 │과징금 부과금액 │ │ │(A) │(B) │(C=B-A) │ │ ├────┼───────┼───────┼───────┼────────┤ │BOD │11,397.46kg/일│16,858.61kg/일│5,461.15kg/일 │1,130,720,290원 │ └────┴───────┴───────┴───────┴────────┘ </img> ○ A강수계법 시행령 제6조의7제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 같은 법 제6조의8제1항 규정에 따라 과징금의 조정을 신청할 수 있고, 과징금의 조정 신청은 과징금 납부 통지를 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다. 바. 이 사건 처분의 오염총량초과과징금 산정명세서는 다음과 같다. - 다 음 - 1) 오염물질(BOD) 1㎏당 연도별부과단가 = 6,320.147원(A) 2) 초과오염배출량(일일초과오염배출량 5,461.15kg/일 × 배출기간 7일) = 38,228.05kg(B) 3) 초과율별 부과계수 = 2.0(C) 4) 지역별부과계수 = 1.3(D) 5) 위반횟수별 부과계수 = 1.8(E) 6) 감 액 = 0(F) 7) 총량초과부과금 : (A) × (B) × (C) × (D) × (E) - (F) = 1,130,720,290원 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159357799"> ┌──┬────┬─────┬────┬────┬────┬────┬──┬─────┐ │오염│배출농도│일일유량 │배출 │할당오염│초과오염│지역별 │배출│위반횟수 │ │물질│(mg/L) │(l/일) │부하량 │부하량 │배출량 │부과계수│기간│(최근 2년 │ │ │ │ │(kg/일) │(kg/일) │(kg/일) │ │(일)│이내) │ ├──┼────┼─────┼────┼────┼────┼────┼──┼─────┤ │BOD │10.1 │1,669,168.│16,858.6│11,397.4│5,461.15│1.3 │7 │1회 │ │ │ │9 │1 │6 │ │ │ │ │ └──┴────┴─────┴────┴────┴────┴────┴──┴─────┘ </img> 사. 참가인은 2019. 8. 20. 다음과 같이 청구인과 피청구인에게 측정기기 개선완료보고서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 유속센서 교체 전·후 유입량 및 방류량 비교 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159357805"> ┌───────┬─────────┬─────────┐ │구분 │교체전 │교체후 │ │ │(8월1일∽8월15일) │(8월17일∽8월19일)│ ├───────┼─────────┼─────────┤ │유입량(㎥/일) │1,892,114 │1,567,737 │ ├───────┼─────────┼─────────┤ │방류량(㎥/일) │2,016,373 │1,554,217 │ ├───────┼─────────┼─────────┤ │차이(㎥/일) │(+)124,259 │(-)13,521 │ ├───────┼─────────┼─────────┤ │평균 편차율(%)│(+)6.67 │(-)0.87 │ └───────┴─────────┴─────────┘ </img> 아. 청구인은 2019. 8. 22. 다음과 같이 이 사건 처분에 대한 조정신청을 하였다. - 다 음 - ○ A강수계법 시행령 제6조의8제1항에 따라 오염총량초과과징금의 조정신청 ○ 피청구인이 2019. 6. 14. 점검 시 방류유량계 유속센서 오류로 배출유량이 비정상적으로 측정된바, 현재 시설개선을 완료하고 유량계가 정상작동 중으로 재점검 후 결과에 따라 오염총량 과징금 조정 요청 - 방류유량계와 유입유량계 편차율 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159357807"> ┌─────────────────────┬─────────────┐ │구분 │평균 편차율(%) │ │ ├──────┬──────┤ │ │강우일 포함 │강우일 제외 │ ├─────────────────────┼──────┼──────┤ │2018년 │(+) 0.54 │(+) 1.61 │ ├───┬─────────────────┼──────┼──────┤ │2019년│4월 17일 이전(1월1일∽4월16일) │(+) 1.55 │(+) 1.84 │ │ ├─────────────────┼──────┼──────┤ │ │4월 17일 이후(4월17일∽6월30일) │(+) 7.66 │(+) 8.90 │ │ ├─────────────────┼──────┼──────┤ │ │유량계 교체 이후(8월17일∽8월19일)│(-) 0.87 │(-) 0.87 │ └───┴─────────────────┴──────┴──────┘ </img> - 방류유량계에 대해 제조사 점검(2019. 7. 8.)을 의뢰한 결과 설치된 3개 중 1개의 유속계에서 이상 발견 - 유속계 교체를 위한 자체개선계획서를 피청구인에게 제출하여 승인(2019. 7. 23.)한 바 있으므로, 시설개선 완료(2019. 8. 22.) 후 재점검하여 점검결과를 근거로 일배출유량 등 오염총량 과징금 재조정 요청 - 하수처리공정 특성상 초기우수처리 기간도 비정상 운영일에 해당되는 것으로 판단되는바, 일배출량 산정시 강우일과 마찬가지로 제외 요청 자. 피청구인은 2019. 9. 23. 청구인에게 다음과 같이 조정신청 검토결과를 송부하였다. - 다 음 - ○ 일일유량 재산정(조정불가) - 유량계 수리·교체는 A강수계법 시행령 제6조의7제1항제2호에 명시된 ‘시설의 개선’에 해당된다고 볼 수 없음 - 방류유량과 유입유량의 편차에 대해서는 청구인이 기존에 제출한 유량 자료들과 상이한 부분이 많고, 방류유량계 고장과 상관관계가 불분명함 ○ 일일유량 산정 시 강우일 및 초기우수처리기간 제외(조정불가) - 일일유량 산정 시 강우일은 이미 제외, 초기우수처리기간은 법적 근거가 없어 제외 불가 * A강수계법 시행령〔별표2〕일일유량 산정방법에 따르면 갑작스런 폭우로 인하여 측정 유량의 증가가 있는 경우 등 비정상적인 조업일을 제외하고 30일 산정하는 것으로 규정되어 있음 * 폭우에 대한 기준은「수질오염총량관리기술지침」에서 유효강우를 10㎜/일 이상으로 규정하고 있어 이를 적용 차. 우리 위원회가 확인한 바에 따르면, 참가인은「물환경보전법 시행령」제40조제1항 및 제84조제2항에 따라 관련 업무를 위탁받은 한국환경공단 이사장에게 다음 ①과 같이 측정기기 개선사유서를 4회 제출하였고, 낙뢰로 인해 이 사건 하수처리시설의 BOD 배출량에 대한 비정상 측정 내용은 다음 ②와 같다. - 다 음 ①- ○ 측정기기 개선사유서 제출 내용 및 일자 - 세부내용 : 강우에 의한 초기우수처리에 따른 비정상자료 발생 * 5월 19일∽20일 강우로 인한 시설용량 초과 유입에 따른 초기우수처리 실시 * 5월 27일 강우로 인한 시설용량 초과 유입에 따른 초기우수처리 실시 * 6월 6일∽7일 강우로 인한 시설용량 초과 유입에 따른 초기우수처리 실시 * 6월 9일∽10일 강우로 인한 시설용량 초과 유입에 따른 초기우수처리 실시 - 제출일자 : 2019. 5. 20., 2019. 5. 28., 2019. 6. 7., 2019. 6. 10. - 다 음 ②- ○ 낙뢰로 인한 순간 정전에 따른 비정상 측정 기간 - 통신불량 시간 : 2019. 6. 9. 21시~2019. 6. 10. 10시 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159357809"> </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계 법령의 내용 1) A강수계법 제8조의4제1항에 따르면 환경부장관 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 각 호에 따른 방류수 수질기준 또는 배출허용기준을 적용받는 자 중 환경부령으로 정하는 자에 대하여 최종 방류구별·단위기간별로 오염부하량을 할당하거나 배출량을 지정할 수 있고, 같은 법 제8조의5제1항·제3항에 따르면, 환경부장관 등은 제8조의4제1항에 따라 할당된 오염부하량 또는 지정된 배출량을 초과하여 배출한 자에 대하여는 총량초과과징금을 부과·징수하는데, 총량초과과징금은 초과배출이익(오염물질을 초과배출함으로써 지출하지 아니하게 된 그 오염물질의 처리비용을 말한다)에 초과율별 부과계수, 지역별 부과계수 및 위반횟수별 부과계수를 곱하여 산정하고, 각 부과계수, 부과금의 구체적인 산정방법 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제6조의5제1항 및 별표 2의 산정방법 및 기준에 따르면, 초과배출이익은 할당오염부하량 또는 지정배출량을 초과하여 배출되는 오염물질의 양을 산정하여 이에 단가를 곱하여 산정하고, 초과오염배출량은 할당오염부하량 또는 지정배출량을 초과하여 조업함으로써 배출되는 오염물질의 양으로 하되, 일일초과오염배출량에 배출기간의 일수를 곱하여 산정하는데, 일일초과오염배출량은 ‘일일유량×배출농도×10-6-할당오염부하량’과 ‘(일일유량-지정배출량)×배출농도×10-6’으로 산정한 양 중 큰 양으로 산정하도록 되어 있으며, 측정유량과 배출농도는「환경분야 시험·검사 등에 관한 법률」제6조제1항제5호에 따른 환경오염공정시험기준에 따라 산정한다. 다만, 실제 유량과 현저한 차이가 있다고 인정되는 경우에는 방지시설운영일지상의 시료채취일 직전 최근 조업한 30일간의 평균유량에 의한 산정. 이 경우 갑작스런 폭우로 인하여 측정유량 증가가 있는 경우 등 비정상적인 조업일은 제외하고 30일을 산정할 수 있다. 2) A강수계법 시행령 제6조의7에 따르면, 오염총량초과과징금의 부과 후 시설의 개선 등으로 오염물질 또는 배출물질의 배출상태가 당초의 측정 시와 달라졌다고 인정하여 다시 점검한 결과 오염물질 또는 배출물질의 배출량이 당초에 측정한 배출량과 다른 경우에는 오염총량초과과징금을 다시 산정하여 조정하되, 이미 납부한 금액과 조정된 금액에 차이가 있는 때에는 그 차액을 다시 부과하거나 환급하도록 되어 있다. 3) A강수계법 시행규칙 제8조의13, 제8조의14에 따르면, 오염부하량할당대상자는 측정기기를 가동하여 오염물질의 배출량을 측정하고, 그 측정결과를 2년간 보존하여야 하고, 조치명령을 받은 자는 그 명령을 받은 날부터 60일 이내에 개선계획서를 작성하여 오염총량관리청에 제출하고, 그 개선계획서에 따라 명령을 이행하여야 한다. 나. 판 단 청구인은 방류량 및 배출농도, 배출기간 측정에 오류가 있다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면 청구인은 2019. 5. 10. 방류유량계 개선공사를 완료한 이후 측정유량의 편차가 발생했음에도 불구하고, 피청구인이 2019. 6. 14. 점검할 때까지 한 달 이상 측정유량 문제를 인지하지 못하거나, 수리 등의 관리를 하지 않았고, 피청구인은 점검 시 수질오염총량관리기술지침에 따른 규정을 적용하여 강우로 인해 발생한 비정상자료는 제외하고 측정하였으므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 청구인은 이 사건 처분 이후 측정계의 오류를 수정한 것을 시설의 개선으로 보지 않고 과징금 조정을 하지 않은 것은 위법하다고 주장하나, A강수계법 제8조의5제3항에 의하면, 할당오염부하량을 초과하여 배출한 자가 납부하여야 할 액수는 법령에서 규정하고 있는 산식을 통하여 오염총량초과과징금을 부과하도록 되어 있어 행정청은 그 과징금의 결정이나 징수 여부에 관하여 재량의 여지가 없고, 같은 법 시행령 제6조의7제1항제2호에 따르면 배출물질의 배출상태가 당초의 측정 시와 달라졌다고 인정되는 경우 다시 점검하여 과징금을 재산정하여 조정하도록 하고 있으나, 위 법 시행령에서 규정하고 있는 시설의 개선의 의미는 고장이나 불량 등을 제거하여 기존 시설의 유지를 의미하는 것이 아니라 잘못된 것이나 부족한 것을 고쳐 오염물질 또는 배출물질의 배출상태를 더 좋게 만드는 것을 의미하는 것으로 해석하는 것이 법령의 취지에 부합하므로 이에 반하는 청구인의 주장은 이유없다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.