과징금부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인 병원이 의사가 아닌 무면허자가 진료한 진료내역을 요양급여비용으로 청구하고, 의사가 아닌 무면허자가 원외처방전을 건강보험으로 발행하여 요양급여비용으로 청구하게 하였으며, 통증자가조절법(IV-PCA)을 시행하고 규정된 본인 부담금을 초과하여 징수하는 등 「국민건강보험법」을 위반하여 사위 기타 부당한 방법으로 2002. 5. 1. ～ 2002. 10. 31.동안 총 1억 2,368만 4,700원의 요양급여비용을 보험자, 가입자 및 피부양자에게 부당하게 청구하였다는 이유로 피청구인이 2005. 3. 11. 청구인에 대하여 131일 업무정지처분에 갈음하여 과징금 6억 1,842만 3,500원을 부과(이하 "이 건 처분 1"이라 한다)하였고, 청구인 병원이 의사가 아닌 무면허자가 진료한 진료내역을 급여비용으로 청구하고, 의사가 아닌 무면허자가 원외처방전을 의료급여로 발행하여 약제비용으로 청구하게 하는 등 「의료급여법」을 위반하는 방법으로 2002. 5. 1. ～ 2002. 10. 31.까지 총 3,462만 3,890원을 수급권자, 그 부양의무자 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 부당하게 청구하였다는 이유로 피청구인이 2005. 5. 23. 청구인에 대하여 142일 업무정지처분에 갈음하여 과징금 1억 7,311만 9,450원을 부과(이하 "이 건 처분 2"라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 의료인력 전문소개업소를 통하여 무면허자로 밝혀진 신○○을 소개 받았고 신○○의 의사면허증과 전문의 자격증 등을 통하여 신○○이 의사임을 확인하였으며, 그 외 신○○이 가짜의사라는 점을 의심할만한 사정이 전혀 없었으므로 청구인 과실은 없다. 나. 「국민건강보험법 시행규칙」 제12조에서는 요양기관의 인력ㆍ시설ㆍ장비 등의 내용에 변경사항이 있는 때에는 변경한 날부터 15일 이내에 요양기관변경사항통보서에 그 변경을 증명하는 서류를 첨부하여 건강보험심사평가원(이하 "심사평가원"이라 한다)에 제출하도록 규정하고 있고, 요양기관변경사항통보서에는 의사의 성명, 주민등록번호, 면허종별, 면허번호 등을 기재하고 면허증 사본을 제출하도록 하고 있는바, 이는 심사평가원이 해당 의료인의 자격 소지 여부 및 그 자격의 진위 여부까지도 확인하겠다는 취지이다. 따라서 청구인이 법에 따라 의료인력 변동사항을 신○○의 자격증 사본을 첨부하여 심사평가원 창원지원에 보고하였고, 심사평가원 창원지원은 청구인이 통보한 내용을 수리하고 그 결과를 통지하였으므로 이는 심사평가원이 청구인 병원이 제출한 요양기관변경사항통보서의 내용을 확인하였다는 의미이므로 피청구인에게까지 신○○ 면허의 진위여부를 문의할 필요성이 없었기 때문에 청구인의 고의ㆍ과실은 없다. 다. 청구인이 무자격자를 고용하게 된 것은 의료기관의 잘못이 아니고 피청구인의 부실한 면허관리 때문이다. 청구인은 이 건 발생 이후 부산광역시사상구보건소에 신○○에게 의료기관 개설 신고를 수리해 준 적이 있는지 사실 조회를 요청한바, 위 보건소는 신○○에게 2000. 9. 7.자로 의료기관 개설 신고를 수리하여 면허증 위조 사실이 발견된 2001년 9월말까지 1년 이상을 신○○에게 의료기관을 운영하게 한 사실이 있는 등 의료기관 및 의료인에 관한 전반적인 관리 업무를 수행하는 관할 보건소, 지방자치단체, 심사평가원이 확인하지 못한 사항을 일선 의료기관으로 하여금 확인하라고 하는 것은 무리한 요구이다. 라. 또한 청구인이 이 건 처분 1 및 2를 받게 되면 파산할 수밖에 없는 어려운 상황에 있고, 부당이득금도 국민건강보험공단과 지방자치단체에서 이미 환수하였으므로 피청구인의 이 건 처분은 지나치게 가혹하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 2003. 4. 28.부터 같은 해 5. 3.까지 청구인 요양기관에 대한 현지조사를 실시한 결과 청구인은 위 현지조사 기간 중 의사가 아닌 무면허자가 진료한 진료내역을 의료급여비용으로 청구하거나 의사가 아닌 무면허자가 원외처방전을 의료급여로 발행하여 의료급여비용으로 청구하게 하는 등의 방법으로 2002. 5. 1.부터 같은 해 10. 31.까지 총 1억 2,368만 4,700원을 국민건강보험공단 및 수진자로부터 부당하게 지급받았고, 총 3,462만 3,890원을 시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 수진자로부터 부당하게 지급받은 사실을 확인하여 청구인에 대하여 이 건 처분 1 및 2를 한바, 의료행위는 환자의 생명을 담보로 하는 치료행위이므로 의료기관에서 의사를 채용할 때 면허의 진위여부 등을 피청구인 등을 통해 적극적으로 확인하여야 하는 것이 사용자의 책무이므로 의료기관의 관행 등을 이유로 타인에게 책임을 전가할 수 없다. 나. 청구인 병원의 경우 무면허자가 혼자서 진료행위를 한 것이 아니라 여러 의사들이 함께 근무하여 진료 내용에 대하여 서로 토의를 하거나 의사 교환이 있었을 것이므로 무면허자의 시술행위나 처방내역, 환자질환에 대한 진단 등에 문제점이 있다는 것을 쉽게 인식할 수 있었을 것임에도 이를 전혀 몰랐다는 것은 납득할 수 없다. 또한 청구인은 무면허자가 행한 처방내역이나 시술 등에 어느 정도 문제가 있음을 인식하였다고 현지 조사과정에서 답변한바, 무면허자의 진료행위에 문제점을 인식하면서도 확인을 하지 않았다는 것은 청구인에게 중대한 과실이 있는 것이고 그에 따른 불이익은 청구인이 져야 한다. 다. 청구인은 심사평가원 창원지원에서 청구인에 대해 신○○에 대해 아무 이상이 없다고 통보하였다고 하나, 확인 결과 심사평가원 창원지원은 무면허자 신○○에 대해 아무 이상이 없다고 통보한 사실이 없다고 하고, 심사평가원은 「국민건강보험법」에 의하여 설립된 공법인으로서 요양기관(의료급여기관)이 요양(의료)급여를 행하고 요양(의료)급여비용을 청구할 때 이를 심사하고 요양(의료)급여가 적정한 지를 평가하는 기관으로서 요양(의료급여)기관의 요양(의료)급여비용청구를 받아 요양개시연월일, 질병명 등 최소한의 정보만을 가지고 심사를 하고 있어 의사자격의 진위여부를 확인하여 주는 기관은 아니므로 청구인이 의사자격의 진위여부를 확인하려면 피청구인이나 의사협회 등을 통해 적극적으로 면허여부를 확인했어야 한다. 라. 이외에도 청구인이 무자격자를 고용하게 된 것은 국가의 부실한 면허관리 때문이라면서 부산광역시사상구보건소의 회신문을 증거로 제시하고 있으나 위 회신문은 무면허자인 신○○이 면허증 위조 및 불법 의료행위를 한 자임을 통보한 문서이지 면허를 소지한 정당한 의료인임을 확인하는 문서가 아니다. 마. 따라서 무면허자인 신○○이 청구인 병원에서 진료행위를 하고 청구인은 그 비용을 국민건강보험공단 및 시ㆍ군ㆍ구청에 청구하여 지급받아 부당금액이 발생한 것은 청구인도 인정하고 있는 사실이고, 이는 「국민건강보험법」 제85조제1항제1호에서 정한 사위 기타 부당한 방법으로 보험자ㆍ가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에 해당함과 동시에 「의료급여법」 제23조제1항에서 정한 속임수 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 자 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 해당하므로 업무정지기간에 갈음하여 부과한 과징금부과처분은 적법한 것이다. 바. 청구인은 이 건 처분 1 및 2를 받으면 파산하게 되고 부당이득금 또한 이미 환수했으므로 이 건 처분 1 및 2는 지나치다고 주장하나, 경영상의 어려움을 이유로 청구인이 면책될 수 없고, 부당금액 또한 당연히 환수되어야 할 금액이며, 부당금액이 환수되었다고 하여 부당행위에 대한 행정처분이 면제되는 것은 아니므로 환수된 부당이득금과 이 건 처분 1 및 2와는 결부시킬 수 없다 할 것이므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 국민건강보험법 제39조, 제41조, 제43조제7항, 제55조, 제56조 및 제85조 동법 시행령 제28조, 제61조 및 별표 5 동법 시행규칙 제12조제1항ㆍ제3항ㆍ제4항 및 별지 제11호서식 의료급여법 제7조, 제10조, 제11조제1항, 제23조제1항, 제28조제1항제1호 및 제29조제1항ㆍ제2항 의료급여법 시행규칙 제33조 및 별표 3 의료법 제5조제1항, 제9조, 제25조, 제51조제1항제2호 및 제53조의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 의사면허증, 전문의자격증, 법인등기부등본, 요양기관 변경사항 통보에 대한 처리결과문, 의사면허조회요청에 대한 회신문, 불기소이유통지서, 확인서, 행정처분서 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 제출한 의사면허증 사본에 의하면, 성명은 "신○○"으로, 본적은 "서울특별시"로 하여 보건사회부장관이 1974. 9. 24.자로 「의료법」 제5조에 근거하여 면허한다고 기재되어 있고, 청구인이 제출한 전문의자격증 사본에 의하면, 성명은 "신○○"으로, 종별은 "소화기내과"로 보건사회부장관이 1976. 10. 25.자로 「의료법」 제55조에 근거하여 자격을 인정한다고 기재되어 있다. (나) 창원지방법원 ○○등기소가 발행한 등기부등본에 의하면 의료법인 호산의료재단은 2001. 5. 17.에 성립되었다. (다) 청구인은 2002년 6월 면허종별은 "의사", 면허번호는 "○○"로 하여 신○○이 2002. 5. 1.자로 입사하였다고 심사평가원장에 대하여 요양기관변경사항을 통보하였고, 심사평가원장은 2002. 6. 26. 청구인에 대하여 청구인이 통보한 변경사항인 "일반의 신○○ 입사"가 처리되었다고 안내하였다. (라) 청구인 병원 대표자 및 병원장이 2003. 5. 3. 서명ㆍ날인한 확인서에 의하면, 청구인 병원은 2002. 5. 1. ～ 2002. 10. 31. 동안 건강보험 수진자 및 의료급여 수급권자를 진료하고 그 비용을 청구하거나 본인 부담금을 징수함에 있어서, 2002. 5. 1. ～ 2002. 7. 31. 의사로 근무한 신○○은 의사 면허증을 위조하여 내과 진료 등 무면허 의료 행위를 한 기간인 2002. 5. 2. ～ 2002. 7. 31. 동안의 진료분을 요양급여비용으로 청구한 사실이 있음을 확인한다고 기재되어 있다. (마) 청구인은 2003. 9. 17. 피청구인에 대하여 신○○의 의사면허 조회 요청을 하였고, 피청구인은 2003. 9. 25. 청구인에 대하여 신○○은 면허사실이 없는 자로 발견되었다고 회신하였다. (바) 청구인은 2003. 10. 24. 부산광역시사상구보건소장에게 신○○이 개설 운영하던 ○○의원의 개설허가일, 개설자 인적사항, 개설자 의사면허번호, 의료기관 폐업 사유 및 절차 등에 대한 상황 조회 의뢰를 하였고, 부산광역시사상구보건소장은 2003. 11. 6.자로 청구인에 대하여 신○○이 개설한 ○○의원은 2000. 9. 7.자로 개설하여 면허증위조(공문서위조) 및 불법의료행위를 이유로 2001. 9. 25.자로 개설신고가 취소되었으며, 신○○이 2000. 9. 7. 의사면허증을 부정한 방법으로 위조하여 관내 의료기관을 개설ㆍ신고하여 운영하다가 주민등록번호의 불일치 등을 수상히 여겨 보건복지부에 면허를 조회한 후 경찰서에 수사의뢰하여 공문서 위조 및 비의료인 불법 의료행위 혐의로 구속기소 및 개설 신고가 취소되었다는 기록이 있다고 회신하였다. (사) 피청구인은 「건강보험법」 등을 위반하여 청구인 병원이 의사가 아닌 무면허자가 진료한 진료내역을 요양급여비용으로 청구하고 의사가 아닌 무면허자가 원외처방전을 건강보험으로 발행하여 요양급여비용으로 청구하게 하는 등 총 1억 2,368만 4,700원의 요양급여비용을 보험자, 가입자 및 피부양자에게 부당하게 청구하였다는 이유로 피청구인이 2005. 3. 11. 청구인에 대하여 131일의 업무정지처분에 갈음하여 과징금 6억 1,842만 3,500원을 부과하였고, 그 구체적인 산출내역은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=120638221"> (단위: 원, 일, %) </img> ※ 과징금 산출근거 -「국민건강보험법 시행령」제61조제1항[별표 5]2. 과징금부과기준 과징금의 부과는 총부당금액의 5배로 함. 다만, 업무정지기간이 50일 이하에 해당 하는 경우에는 총부당금액의 4배로 함. -과징금 금액 : 123,684,700 × 5배 = 618,423,500원 (아) 피청구인은 「의료급여법」 등을 위반하여 청구인 병원이 의사가 아닌 무면허자가 진료한 진료내역을 급여비용으로 청구하고 의사가 아닌 무면허자가 원외처방전을 건강보험으로 발행하여 약제비로 청구하게 하는 등 총 3,462만 3,890원의 급여비용을 수급권자, 부양의무자 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 부당하게 청구하였다는 이유로 피청구인이 2005. 5. 23. 청구인에 대하여 142일의 업무정지처분에 갈음하여 과징금 1억 7,311만 9,450원을 부과하였고, 그 구체적인 산출내역은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=120638223"> (단위: 원, 일, %) </img> ※ 과징금 산출근거 -「국민건강보험법 시행령」제61조제1항[별표 5]2. 과징금부과기준 과징금의 부과는 총부당금액의 5배로 함. 다만, 업무정지기간이 50일 이하에 해당 하는 경우에는 총부당금액의 4배로 함. -과징금 금액 : 34,623,890 × 5배 = 173,119,450원 (자) 창원지방검찰청 밀양지청은 2005. 3. 8. 이 건 처분 1 및 2가 행하여 진 당시 청구인 병원 대표였던 정○○에 대하여 정영환의 사기 및 의료법위반에 대한 혐의가 없어 불기소한다는 내용의 통지를 하였다. (차) 창녕군수는 2005. 7. 13. 청구인에 대하여 청구인이 의사가 아닌 무면허자를 고용하여 무면허 의료행위를 하게 하여 「의료법」 제25조제1항을 위반하였으므로, 동법 제51조제1항제2호의 규정에 근거하여 업무정지 3월에 갈음한 4,050만원의 과징금을 부과하였다. (2) 이 건 처분 1 및 2의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. (가) 먼저, 이 건 처분 1의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. 1)「국민건강보험법」제39조제2항의 규정에 의하면, 요양급여의 방법ㆍ절차ㆍ범위ㆍ상한 등 요양급여의 기준은 보건복지부령으로 정한다고 되어 있고, 동법 시행령 제85조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 사위 기타 부당한 방법으로 보험자ㆍ가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에는 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있고, 보건복지부장관은 제1항제1호의 업무정지처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지처분이 당해 요양기관을 이용하는 자에게 심히 불편을 주거나 기타 특별한 사유가 있다고 인정되는 때에는 그 업무정지처분에 갈음하여 사위 기타 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과ㆍ징수할 수 있다고 되어 있으며, 법 제56조에 의하면 심사평가원은 요양급여비용의 심사, 요양급여의 적정성에 대한 평가, 심사 및 평가 기준의 개발, 업무와 관련된 조사연구 및 국제협력 등의 업무를 하는 기관이라고 되어 있다. 또한 「의료법」 제5조제1항, 제9조, 제25조제1항, 제51조제2항 및 제53조의2의 규정에 의하면 의사가 되고자 하는 자는 의학 또는 치과의학을 전공하는 대학을 졸업하고 의학사 또는 치과의학사의 학위를 받은 자로서 의사의 국가시험과 의사의 예비시험에 합격한 후 보건복지부장관의 면허를 받아야 하고, 의료인이 아니면 누구든지 의료행위를 할 수 없다고 하면서, 무자격자로 하여금 의료행위를 하게 하는 경우에 보건복지부장관 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 의료업의 정지, 개설허가취소 또는 폐쇄를 명할 수 있으며, 대통령령이 정하는 바에 따라 의료업정지처분에 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 하고 있다. 2) 청구인은 신○○을 의료인력 전문 소개업소에서 소개받았고, 심사평가원은 청구인이 통보한 신○○의 입사 내용을 수리하고 그 결과를 통지하였으므로 이는 심사평가원이 청구인 병원이 제출한 요양기관변경사항통보서의 내용을 확인하였다는 의미이므로 피청구인에게까지 신○○ 면허의 진위여부를 문의할 필요성이 없었으며, 부산광역시사상구보건소는 신○○에 대하여 1년 이상 의료기관을 운영하게 한 사실이 있는 등 국가가 면허관리를 부실하게 하여 청구인의 과실 없이 무자격자를 고용하게 되었다고 주장하나, 위 인정사실 및 관계법령에 의하면, 심사평가원은 요양급여비용의 심사, 요양급여의 적정성에 대한 평가, 심사 및 평가 기준의 개발, 업무와 관련된 조사연구 및 국제협력 등의 업무를 하는 기관인바, 요양기관변경사항통보서 양식에 의료인의 면허종별, 면허번호, 자격종별 등의 사항을 기재하게 되어 있다고 하더라도 의사자격의 진위여부를 공적으로 확인하는 기능을 수행하는 기관은 아니므로 청구인이 피청구인이나 의사협회 등을 통해 신○○의 의사면허에 대한 진위 여부를 확인하여야 할 주의 의무가 있다고 볼 수 있는 점, 의료 행위는 인명과 직결되는 것으로 전문의료 인력 채용시 자격확인 의무는 청구인에게 있음에도 불구하고 무자격자 신○○을 채용할 당시 의료인력 소개업체와 신○○의 위조 면허증만을 신뢰하여 기본적인 자격확인을 소홀히 한 것은 청구인의 과실이라고 할 것인 점, 청구인이 고용한 신○○이 의사면허증을 위조하여 비의료인으로서의 불법 의료행위를 한 점, 「국민건강보험법」 제39조제1항제1호 규정의 요양급여로서의 "진찰"은 법령상 자격 있는 자에 의하여 행하여 질 것을 당연한 전제로 한다고 할 것이고, 「의료법」이 의사면허를 가지고 있지 않은 자가 의료행위를 하는 것을 금지하면서 이를 위반할 경우 그 행위자와 사용인에 대하여 행정처분 규정을 둔 점에 비추어보면 위 진찰에 속하는 의료행위를 함에 있어서 그 의료행위는 자격 있는 자에 의하여 행하여지지 아니한 경우 그 진단료는 요양급여로 청구할 수 없다고 할 것이고, 청구인 병원 대표자 및 병원장이 2003. 5. 3.자로 신○○이 무면허 의료행위를 하였으며, 무면허 진료 기간동안의 진료분을 요양급여비용으로 청구한 사실이 있다고 확인한 점 등에 비추어 볼 때 청구인은 「국민건강보험법」 제85조제1항제1호에서 정한 사위 기타 부당한 방법으로 보험자ㆍ가입자 및 피부양자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에 해당한다고 봄이 상당하므로, 「국민건강보험법」 제85조제2항과 동법 시행령 제61조제1항 관련 별표 5에서 정한 부당비율 및 부당금액에 따라 산정한 업무정지 기간에 갈음하여 부과한 이 건 처분 1은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. (나) 이 건 처분 2의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다. 1)「의료급여법」제7조제2항의 규정에 의하면, 의료급여의 방법ㆍ절차ㆍ범위ㆍ상한 등 의료급여의 기준에 관하여는 보건복지부령으로 정한다고 되어 있고, 동법 제23조에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 속임수 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 자 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 대하여 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수하며, 동법 제28조제1항제1호 , 제29조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 사위 그 밖의 부당한 방법으로 수급권자 및 그 부양의무자 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 급여비용을 부담하게 한 때에는 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있고, 보건복지부장관은 업무정지처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 수급권자에게 심한 불편을 주거나 그 밖의 특별한 사유가 있다고 인정되는 때에는 그 업무정지처분에 갈음하여 속임수 그밖의 부당한 방법으로 부담하게 한 급여비용의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과ㆍ징수할 수 있다고 되어 있다. 2) 이 건 처분 2 또한 위의 (2)-(가)-1)항과 같은 이유로 「의료급여법」 제28조제1항제1호에서 정한 속임수 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 자 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 해당한다고 봄이 상당하므로, 「의료급여법」 제29조제1항ㆍ제2항과 동법 시행규칙 제33조 관련 별표 3에서 정한 부당비율 및 부당금액에 따라 산정한 업무정지기간에 갈음하여 부과한 이 건 처분 2는 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.