과징금부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 발주자로부터 도급받은 건설공사 중 일부인 "국도35호선 □□ 가설 수해복구 공사중 가시설 및 공사용가도(가교)설치공사"(이하 "이 건 공사"라 한다)를 전문건설업자가 아닌 자에게 하도급하였다는 이유로 2004. 11. 17. 청구인에 대하여 1,228만원의 과징금을 부과하였으나, 2005. 4. 27. 당초에 부과된 과징금 금액을 감액하여 1,008만원의 과징금부과처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2003. 12. 26. ○○국도유지건설사무소가 발주한 "국도35호선 □□ 가설 수해복구공사"(소재지: 강원도 ○○군 ○○면 ○○리)를 도급받은 건설업자로서, 위 공사를 시행함에 있어 공사의 효율적인 수행을 위해 청구인이 필요한 공사용가교와 교대가시설의 설치공사를 가설재 전문업체인 (주)△△와의 계약을 체결하여 (주)△△가 이 건 공사를 실시하여 청구인은 사실상 이를 임대하여 사용하였다. 나. 건설산업기본법 제2조제9호에 의하면, "하도급"이라 함은 도급받은 건설공사의 전부 또는 일부를 도급하기 위하여 수급인이 제3자와 체결하는 계약을 말한다고 되어 있고, 동법 제29조제2항에 의하면, 수급인은 그가 도급받은 건설공사중 전문공사에 해당하는 건설공사를 하도급하고자 하는 때에는 당해 전문공사를 시공할 수 있는 전문건설업자에게 하도급하여야 한다고 되어 있는바, 이 건 공사는 청구인이 ○○국도유지건설사무소로부터 도급받은 "국도35호선 □□ 가설 수해복구공사"의 효율적인 수행을 위해 청구인이 필요에 의해 (주)△△와의 계약 하에 시행한 것이지 ○○국도유지건설사무소로부터 도급받은 건설공사가 아니고, 따라서 청구인이 (주)△△에게 이 건 공사를 시행하게 한 것은 건설산업기본법 제2조제9호 및 동법 제29조제2항의 "하도급"에 해당한다 할 수 없으므로, 청구인이 ○○국도유지건설사무소로부터 도급받은 "국도35호선 □□ 가설 수해복구공사"의 일부를 (주)△△에 하도급한 것으로 보고 행한 이 건 처분은 사실관계를 잘못 파악한 것으로 위법ㆍ부당하다. 다. 건설산업기본법 제29조제5항에 의하면, 하도급등을 한 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 발주자에게 통보를 하여야 한다고 되어 있고, 동법 제99조제5호에 의하면, 위 제29조제5항의 규정에 의한 통보를 하지 아니한 자에 대하여는 250만원 이하의 과태료에 처한다고 되어 있는바, 설령 이 건 공사가 ○○국도유지건설사무소로부터 도급받은 "국도35호선 □□ 가설 수해복구공사"의 일부라 하더라도, 위 공사는 이 건 공사를 하기 위해 필요한 보조시설 내지 부대시설공사로서, 청구인이 발주자인 ○○국도유지건설사무소에 이를 통보하지 아니하였다는 이유로 건설산업기본법령상 과태료 부과대상이 되는 것은 별론으로 하고, 피청구인이 건설산업기본법 제29조제2항에 위반하여 하도급을 하였다는 이유로 행한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 ○○국도유지건설사무소 간에 체결한 "국도35호선 □□가설 수해복구공사"에 대한 공사도급내역서에 의하면, 이 건 시설물은 본공사 시행을 위하여 설계에 반영된 부대공사의 하나로서, 청구인이 발주자인 ○○국도유지건설사무소로부터 도급받은 건설공사 중 일부공사로 전문공사에 해당하는 일부를 전문건설업자가 아닌 (주)△△와 하도급계약을 체결하여 공사를 시행한 것이므로, 청구인이 건설산업기본법 제29조제2항의 규정에 위반하여 하도급을 하였다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 나. 청구인은 이 건 공사는 ○○국도유지건설사무소에서 도급받은 건설공사가 아니라 청구인이 본공사를 효율적으로 수행하기 위해 청구인의 필요에 의해 시행한 공사라고 주장하나, 건설산업기본법 제2조에 의하면, "건설공사"라 함은 "토목공사·건축공사·산업설비공사·조경공사 및 환경시설공사등 시설물을 설치·유지·보수하는 공사(시설물을 설치하기 위한 부지조성공사를 포함한다), 기계설비 기타 구조물의 설치 및 해체공사등을 말한다고 되어 있고, 동법 제8조제3항 및 동법 시행령 제7조 별표1에 의하면, 전문적인 건설업종을 실내건축공사업 등 25개 업종으로 세분화하여 전문건설업으로 분류하고 있으며, 건설공사에는 본 공사시행을 위한 공종 및 부대공사까지 포함하는 것이라 할 것인바, 이 건 공사는 본공사를 위하여 필수적으로 시행하여야 하는 부대공사로서 청구인이 ○○국도유지건설사무소로부터 도급받은 공사의 일부에 해당한다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 건설산업기본법 제2조, 제8조, 제29조제2항, 제82조, 제84조 및 제91조 건설산업기본법 시행령 제80조 및 별표 6 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정처분서, 공사도급계약서, 공사하도급계약서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1992. 12. 4.자로 토목공사업 일반건설업자로 등록을 하였고, 하도급업체인 (주)△△는 2004. 2. 17.자로 사업종류를 "업태: 도매, 건설, 서비스, 종목: 가설재, 건설자재, 토목공사, 철물공사 등"으로 하여 사업자등록을 하였고「건설산업기본법」에 의한 건설업자로 등록되어 있지 아니하다. (나) 발주자인 ○○국도유지건설사무소와 청구인이 체결한 2003. 12. 26.자 공사도급표준계약서에 의하면, 공사명은 "국도35호선 □□ 가설 수해복구공사", 계약금액은 "28억 3,717만 6,100원", 공사현장은 "강원도 ○○군 ○○면 ○○리 일원", 착공년월일은 "2003. 12. 26.", 준공년월일은 "2003. 12. 31."으로 기재되어 있고, 첨부되어 있는 2004. 2. 11.자 도급예산내역서에 의하면, 이 건 공사에 대하여 공종, 품명, 규격, 수량 및 단위, 공사경비 등의 항목의 내용이 다음과 같이 기재되어 있다. <내역서 삭제> (다) 청구인과 (주)△△와의 2004. 3. 31.자 계약서에 의하면, 공사명은 "국도35호선 □□ 가설 수해복구 공사중 가시설 및 공사용가도(가교)설치공사", 납품내역은 "공사용가교(8M*10M), 교대가시설(A1: 20M, A2: 16M)", 공급범위는 "가교 및 가시설 설치 및 해체", 계약금액은 "총 7,000만원(공사용가교: 5,000만원, 교대가시설: 2,000만원)", 공사기간은 "2004. 4. 5.～"으로 각각 기재되어 있다. (라) 청구인과 (주)△△와의 하도급계약시 첨부한 하도급내역서에 의하면 하도급내역은 다음과 같다. <하도급내역서 삭제> (마) 건설교통부장관은 청구인이 ○○국도유지건설사무소장과 체결한 "국도35호선 □□가설 수해복구공사"에 대하여 2004. 3. 31. 전문건설업 등록을 하지 아니한 (주)△△와 하도급계약을 체결하고 2004. 4. 3.부터 2004. 4. 15.까지 공사를 시행하여 청구인이 건설산업기본법 제29조제2항을 위반하였다는 이유로 2004. 8. 31. ○○지방국토관리청장에게 청구인에 대하여 행정처분을 하도록 조치할 것을 통보하였다. (바) 하도급업체인 (주)△△의 대표이사인 김○○ 2004. 10. 11.자 확인서에 의하면, 이 건 공사는 본공사를 위하여 지상에 임시로 설치하는 가설물로서, 청구인이 본공사의 공기를 단축하기 위해 가설재를 임대하여 자체시공하는 과정에서 가설재를 취급하는 전문인력을 요청하여 부족한 인력을 추가로 공급받아 직접시공하였다는 등의 내용을 확인하였다. (사) 피청구인이 제출한 2004. 10. 12.자 의견서 및 2004. 10. 22.자 청문조서에 의하면, 청구인은 공사에 필요한 가설재와 기능공이 없어 기초토공작업선행(장비 진입로, 물막이 공사, 장비지원등) 및 교통통제(신호수)와 안전시설물, 측량, 시공 등은 청구인이 직접 시공하고 가설재임대분에 대하여는 (주)△△로 하여금 설치하도록 하였는바, 하도급업체인 (주)△△가 당연히 전문건설업자로 등록된 업체인 것으로 생각하여 (주)△△와의 계약 및 시공이 위법이 되는지 모르고 하도급계약을 맺은 것이므로, 선처를 바란다고 진술한 것으로 기재되어 있다. (아) 피청구인은 청구인이 발주자로부터 도급받은 건설공사 중 일부인 이 건 공사를 전문건설업자가 아닌 자에게 하도급하였다는 이유로 2004. 11. 17. 1,288만원의 과징금을 부과하였으나 2005. 4. 27. 당초에 부과된 과징금 금액을 감액하여 1,008만원의 과징금부과처분을 하였고, 이에 따라 청구인이 2005. 4. 27. 감액된 과징금부과처분을 취소해 달라는 취지로 청구취지를 변경하였다. (자) 건설교통부장관이「건설산업기본법 시행령」제80조 별표6 나목 4호 및 건설산업기본법령 규정에 대한 적용기준으로 제정한 건설업관리지침에 의하면,「건설산업기본법 시행령」제80조 별표 6. 영업정지 및 과징금부과기준을 세분하여 과징금 금액을 산출하도록 하고, 그 금액에서 당해 건설업체의 위반횟수 및 위반내용을 고려한 감경률을 적용하여 과징금을 부과하도록 되어 있는바, 피청구인은 청구인이 최근 3년이내 제재처분을 받은 사실이 없고 이 건 법 위반으로 인적ㆍ물적 피해가 발생하지 않은 점을 고려하여 과징금금액 일부를 감경하여 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 위법ㆍ부당한지 여부에 대하여 살펴본다. (가)「건설산업기본법」제2조에 의하면, 건설공사라 함은 토목공사·건축공사·산업설비공사·조경공사 및 환경시설공사등 시설물을 설치·유지·보수하는 공사(시설물을 설치하기 위한 부지조성공사를 포함한다), 기계설비 기타 구조물의 설치 및 해체공사등을 말한다고 되어 있고, 수급인이라 함은 발주자로부터 건설공사를 도급받은 건설업자를 말하며, 하도급관계에 있어서 하도급하는 건설업자를 포함한다고 되어 있으며, 동법 제8조제3항에 의하면, 전문건설업은 시설물의 일부 또는 전문분야에 관한 공사를 시공하는 건설업으로서 그 업종은 대통령령으로 정한다고 되어 있고, 동법 제29조제2항에 의하면, 수급인은 그가 도급받은 건설공사중 전문공사에 해당하는 건설공사를 하도급하고자 하는 때에는 당해 전문공사를 시공할 수 있는 전문건설업자에게 하도급하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제82조, 제84조 및 동법 시행령 제80조제1항 별표6에 의하면, 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 건설업자가 법 제29조제2항의 하도급제한에 위반한 때에는 1년 이내의 기간을 정하여 당해 건설업자의 영업정지를 명하거나 영업정지에 갈음하여 그 위반한 공사의 도급금액(제2호의 경우에는 하도급금액을 말한다)의 100분의 30에 상당하는 금액이하의 과징금을 부과할 수 있다고 되어 있고, 동조제2항에 의하면 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 참작하여 제1항의 규정에 의한 영업정지의 기간 또는 과징금의 금액의 2분의 1의 범위 안에서 이를 가중 또는 감경할 수 있다고 되어 있다. (나) 청구인은 이 건 공사는 ○○국도유지건설사무소로부터 도급받은 본 건설공사의 효율적인 수행을 위한 필요성 때문에 시공한 것이며, 이 건 공사는 도급받은 본 건설공사의 일부에 해당되지 아니한다는 취지의 주장을 하고 있으나, 위 인정사실에 의하면, 청구인과 발주자인 ○○국도유지건설사무소가 도급계약 체결시 첨부한 도급예산내역서에 이 건 공사가 도급받은 본 건설공사의 공종으로 되어 있고 공사비용이 본 건설공사의 계약금액에 포함되어 있어 이 건 공사는 ○○국도유지건설사무소로부터 도급받은 본 건설공사의 일부임이 분명하다 할 것이고, 따라서 청구인이 ○○국도유지건설사무소로부터 도급받은 "국도35호선 □□ 가설 수해복구공사"의 일부에 해당하는 이 건 공사를 다른 업체에 하도급할 경우에는 전문건설업자로 등록된 업체에 하도급해야 할 것임에도 불구하고 전문건설업자로 등록되지 아니한 (주)△△에게 하도급하였음이 인정된다 할 것이다. 그렇다면, 청구인이 전문건설업자가 아닌 자에게 하도급하였다는 이유로 피청구인이 건설산업기본법령 규정에 따라 행한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.