과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 국내·국제항공운송사업을 영위하는 청구인이 「항공안전법」 제70조제1항에 따른 허가를 받지 아니한 채 위험물(리튬배터리)을 운송하였다는 이유로 피청구인은 2018. 11. 20. 청구인에게 같은 법 제92조제1항, 같은 법 시행령 제21조제1항 및 별표 3 제2호 퍼목에 따라 90억원의 과징금을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2018. 1. 24.부터 2018. 4. 22.까지 약 20회에 걸쳐 리튬배터리 등이 장착된 물품들(이하 ‘이 사건 화물’이라 한다)을 청구인이 운항하는 항공기(여객기)를 이용하여 운송하였는데, 이 사건 화물 중 이온셀은 20와트시(wh), 배터리는 100와트시(wh)를 넘지 않았고, 리튬메탈제품의 경우 대부분 버튼셀 제품으로 리튬 성분의 총량이 2g을 넘지 않았으며, 모두 항공위험물운송기술기준(국토교통부 고시 제2017-751호, 이하 ’이 사건 기술기준‘이라 합니다)에 따른 포장기준을 준수하였다. 나. 이 사건 화물은 이 사건 기술기준상 ‘장비에 들어 있는 리튬이온배터리(Lithium ion batteries contained in equipment)와 ’장비에 들어 있는 리튬메탈배터리(Lithium metal batteries contained in equipment)에 해당하는데, 이에 대한 포장지침인 이 사건 기술기준 별표 13의 ’포장지침 967‘ 및 ’포장지침 970‘에 따르면, 각 포장지침 Section Ⅱ의 요건 및 요구사항을 충족한 경우, 본 지침의 다른 추가요건들을 충족할 필요가 없다고 규정하고 있는바, ’포장지침 967‘ 및 ’포장지침 970‘의 규정내용, 이 사건 기술기준의 목적 및 국제민간항공기구(ICAO) 기술지침서와의 관계 등을 고려할 때, 이 사건 기술기준의 포장지침을 모두 준수한 이 사건 화물의 경우 「항공안전법」 제70조제1항에 따른 피청구인의 허가 없이 청구인 항공기를 통해 운송할 수 있다. 다. 이 사건 화물의 처리절차는 실무상 일반적인 위험물 취급절차와 달랐고, 이 사건 화물의 포장물 외부에 리튬배터리 표찰이 부착되지 않았거나 부착되어 있더라도 위험물 표찰에 해당하지 않아 청구인으로서는 이 사건 화물이 피청구인의 허가가 필요한 위험물에 해당하는지를 인지하기 어려웠으므로 청구인이 이 사건 화물에 대해 피청구인의 허가를 받지 못한 것에 정당한 사유가 존재하며, 그에 따라 피청구인은 청구인에게 과징금을 부과할 수 없다고 할 것이다. 라. 이 사건 화물 운송은 포괄적으로 1회 또는 노선별로 묶어 1~2회 위반한 것에 해당함에도 피청구인이 20회 위반한 것을 전제로 이 사건 처분을 한 것은 잘못되었다. 마. 이 사건 화물의 운송으로 얻은 매출액이 280만원에 불과함에도 과징금 90억원을 부과한 것은 비례의 원칙을 위반한 것이고, 청구인은 이 사건 화물 운송이 적발된 직후 리튬배터리와 관련된 어떠한 물품도 청구인의 항공기를 이용하여 운송되지 않도록 조치를 취하는 등 법 위반상태를 시정하거나 해소하기 위한 적절한 조치를 완료하였는바, 이러한 사정 등을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다. 바. 과징금 부과 건수 및 부과 금액은 국제항공운수권 평가지표에 결정적인 영향을 미치는바, 이 사건 처분으로 인해 청구인은 향후 수년 간 국제운수권배분절차 등에서 불이익을 당하게 되는 사정 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 지나치게 가혹하다. 사. 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 화물은 「항공안전법」 제70조제1항, 같은 법 시행규칙 제209조제1항제9호 및 이 사건 기술기준 별표 1에서 정한 위험물에 해당하고, 청구인은 「항공안전법」 제70조제2항에 해당하지 않으므로 항공기를 이용하여 이 사건 화물을 운송하기 위해서는 피청구인의 허가를 받아야 한다. 나. 이 사건 기술기준의 ‘포장지침 967’과 ‘포장지침 970’에서 ‘Section Ⅱ의 요건을 충족하는 경우 아래 2문단의 규정을 충족하는 한 본 지침의 다른 추가요건들을 충족할 필요가 없다’고 각각 명시하고 있는데, 이는 항공위험물 취급에 있어 Section Ⅱ의 요건충족을 전제로 지침상 다른 추가요건을 완화시킨다는 의미에 불과할 뿐, 관할 관청의 허가가 필요하지 않다는 것을 의미하지 않으며, 위험물 포장지침에 대해 규정하고 있는 이 사건 기술기준 제4장은 위험물을 항공으로 운송하기 위하여 포장물을 준비하거나 운송을 의뢰하는 자에게 포장 시 준수사항 등 일반요건만을 정하고 있을 뿐, 관할 관청의 허가와 관련된 내용은 정하고 있지 않다. 다. 항공운송사업자인 청구인으로서는 이 사건 화물에 부착된 표찰 및 화물운송장 등을 통해 이 사건 화물이 위험물에 해당함을 충분히 인식할 수 있었다고 할 것이므로 청구인의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있었다고 볼 수 없다. 라. 청구인이 위험물에 해당하는 이 사건 화물을 적법하게 운송하기 위해서는 매 운항 시마다 피청구인의 허가를 받아야 할 것이므로 각 운항횟수를 1회 위반행위로 보는 것이 타당한데, 청구인은 20차례에 걸쳐 위험물을 운송하여 항공안전법령을 20회 위반하였다. 따라서 부과할 과징금은 1회당 기준금액인 9억원에 각각 병과하여 계산하면 180억원이 되는데, 피청구인은 동 금액의 2분의 1을 감액하여 과징금을 90억원으로 산정하였는바, 이는 「항공안전법」상 과징금 최고한도액인 100억원을 넘지 않았으므로 과징금 산정에 잘못이 있었다고 할 수 없다. 마. 청구인은 위험물에 해당하는 이 사건 화물을 화물기가 아닌 여객기로 운송하였는데, 만약 위험물 관련 사고가 발생한 경우 인명 및 재산피해는 매우 클 것이 예상되고 그 잠재적 위험은 운송횟수에 비례하여 증가하게 될 것인바, 청구인이 이 사건 화물 운송으로 벌어들인 금원에 비해 과징금이 많다고 하더라도 청구인이 다수의 승객에게 잠재적 위험을 가중시킨 사정 등을 감안할 때, 청구인의 위반행위에 비난가능성이 매우 크다고 할 것이므로 이 사건 처분이 과중하다고 할 수 없다. 바. 피청구인은 관련법령에 따라 이 사건 처분을 하였고, 처분을 하면서 재량권을 일탈·남용하지도 않았으므로 이 사건 처분은 적법·타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 항공안전법 제70조, 제90조, 제91조제1항, 제92조 항공안전법 시행령 제21조제1항, 별표 3 항공안전법 시행규칙 제209조제1항 항공위험물운송기술기준(국토교통부 고시 제2017-751호) 항공사업법 제29조제1항 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 화물 적하목록, 항공화물 운송장, 처분사전통지서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 피청구인으로부터 국내·국제항공운송사업면허를 받은 항공운송사업자이고, 청구인이 이 사건 화물 운송과 관련하여 「항공안전법」 제70조제1항에 따라 피청구인의 허가를 받지 않은 사실, 이 사건 화물 운송 당시 같은 법 제70조제2항에 따라 위험물 탑재 정보의 전달방법 등 국토교통부령으로 정하는 기준을 충족하여 위 허가를 받은 것으로 볼 수 있는 경우에 해당하지 않았던 사실을 각각 인정할 수 있다. 나. 피청구인 소속 공무원은 청구인이 항공위험물에 해당하는 이 사건 화물을 피청구인으로부터 허가를 받지 않고 20회에 걸쳐 항공기(여객기)를 이용하여 운송했다고 적발하였는데, 청구인이 제출한 이 사건 화물 목록은 다음과 같다. - 다 음 - <목록 삭제> 다. 이 사건 화물은 화물 적하목록에 ‘ELI’와 ‘ELM’으로 표기되어 있는데, 국제항공운송협회(IATA)의 위험물 규정(Dangerous Goods Regulations)에서 ‘ELI’는 ‘포장지침 965-967에 따라 예외적 취급되는 리튬이온배터리(Lithium ion batteries excepted as per Section Ⅱ of PI 965-967)’를 위한 코드로 사용되고 있고, ‘ELM’은 ‘포장지침 968-970에 따라 예외적 취급되는 리튬메탈배터리(Lithium metal batteries excepted as per Section Ⅱ of PI 968-970)’를 위한 코드로 사용되고 있다. 라. 이 사건 화물의 항공화물 운송장 내용 중 물건의 품종과 수량(Nature and Quantity of Goods)란에는 ‘포장지침 967을 준수한 리튬이온배터리(LITHIUM ION BATTERIES IN COMPLIANCE WITH SECTION Ⅱ OF PI967)’ 또는 ‘포장지침 970을 준수한 리튬메탈배터리(LITHIUM METAL BATTERIES IN COMPLIANCE WITH SECTION Ⅱ OF PI970)’로 기재되어 있다. 마. 청구인은 2018. 4. 27.부터 5. 10.까지 ○○항공 화물지상업무 대리점 및 총판대리점 등에 리튬이온배터리와 리튬메탈배터리 등이 포함된 제품을 ○○항공으로 접수하지 말라는 취지의 문서 및 이메일 등을 송부하였다. 바. 청구인은 주식회사 ●●항공 실장 조○호가 서명한 2019. 1. 15.자 항공화물 대리점 서명서 등 31개의 항공화물 대리점 서명서를 행정심판 증거자료로 제출하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 본 업체는 항공사의 화물운송 업무를 대행하여 오랜 기간 동안 항공화물만을 전문적으로 취급하고 있는 업체임. 2018. 4. 26. 국토교통부에 의해 적발된 전자제품에 장착된 소량의 리튬배터리는 위험성이 극히 적어 국제 및 국내 규정에서도 상당 부분 의무를 면제하고 있으며, 실무상으로도 일반화물과 동일한 절차에 따라 취급하고 있음. 이와 같은 현실을 고려하여 ○○항공에 부과된 과징금 90억에 대해 과징금 처분의 취소 또는 감경을 요청 드림 사. 피청구인은 2018. 9. 4. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분사전통지를 하면서 의견이 있는 경우 2018. 9. 17.까지 의견을 제출할 것을 요청하였다. - 다 음 - □ 예정된 처분의 제목: ○○항공 위험물운송 규정 위반 관련 운항정지 또는 과징금 부과 □ 처분의 원인이 되는 사실 ○ (사건개요) ○○항공(⊙⊙지점)이 우리 부(국토교통부장관) 허가를 받지 않고 위험물(리튬배터리)을 운송한 사실을 우리 부 감독관이 해외지점 점검 시 적발(⊙⊙지점, 2018. 4. 26.) - 추가 자료 수집 과정에서 허가를 받지 않고 운송한 다른 위험물을 추가로 적발함(○○항공 ◇◇사무실, 2018. 5. 9.) ○ (법령위반) 허가받지 않고 항공기를 이용하여 위험물을 운송함으로써 「항공안전법」 위반 □ 처분하고자 하는 내용: 과징금 90억원 ※ 비고의성 및 사건 발생 후 안전조치 등을 고려 1/2 감경 □ 법적근거 및 조문내용: 「항공안전법」 제92조제1항, 같은 법 시행령 제21조제1항, 별표 3 제2호 퍼목 아. 피청구인은 2018. 11. 20. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - □ 처분의 제목: ○○항공 위험물운송 규정 위반 관련 과징금 부과 □ 처분의 원인이 되는 사실 ○ (사건개요) ○○항공(⊙⊙지점)이 우리 부(국토교통부장관) 허가를 받지 않고 위험물(리튬배터리)을 운송한 사실을 우리 부 감독관이 해외지점 점검 시 적발(⊙⊙지점, 2018. 4. 26.) * 「항공안전법」 제70조제1항에 따라 위험물을 운송하려는 자는 국토교통부장관의 허가를 받아야 함 ** 2018. 4. 16.~25. 운송장번호 809-11052252(4개, 104kg) 등 4건 적발 - 추가 자료 수집 과정에서 허가를 받지 않고 운송한 다른 위험물을 추가로 적발함(○○항공 ◇◇사무실, 2018. 5. 9.) * 2018. 1. 1.~3.31. 운송장번호 806-********(15개, 184kg) 등 14건 적발 ○ (위반사실) 허가받지 않고 항공기를 이용하여 위험물을 운송함으로써 「항공안전법」 위반 □ 처분의 내용: 과징금 90억원 □ 처분의 근거: 「항공안전법」 제92조제1항, 같은 법 시행령 제21조제1항, 별표 3 제2호 퍼목 자. 이 사건 처분 관련 이 사건 기술기준의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - 제1조(목적) 이 기준(이하 자.항 내에서 ‘기술기준’이라 한다)은 항공안전법 제70조(위험물 운송 등)부터 제72조(위험물 취급에 관한 교육 등)까지에 따라 항공기에 의하여 운송되는 폭발성 또는 연소성이 높은 물건 및 물질 등(이하 "위험물" 이라 한다)의 포장·적재·저장·운송 또는 처리하는 자의 위험물 취급절차 및 방법 등에 관하여 국제민간항공기구(ICAO) 부속서18 및 기술지침서(Doc9284)에 따라 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 기준에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. - 43. (생략) 44. "위험물(Dangerous goods)"이라 함은 별표 1의 위험물 목록에 지정되어 있거나, 기술기준의 원칙과 절차에 따라 분류된 건강과 안전, 재화와 환경에 위해를 줄 수 있는 물질이나 제품을 말한다. 45. - 89. (생략) 제6조(기술기준의 적용면제 및 승인 등) ① 국토교통부장관은 다음 각 호의 1에 해당되는 경우, 기술기준의 일부 혹은 전체의 적용을 면제할 수 있다. 1. - 3. (생략) ② 제1항에 의해 면제를 받고자 하는 자는 다음 각 호의 내용에 따른 면제신청서(별표20)를 작성하여 국토교통부장관에게 면제적용 효력이 발생하기 15일전까지 제출하여야 한다. 1. - 7. (생략) ③ 긴급 상황으로 15일 전까지 면제승인 신청이 어려운 경우에는 긴급 상황임을 입증할 수 있는 사실과 사유를 포함하여 제2항 각 호에 따른 면제승인신청서(별표20) 1부를 작성하여 국토교통부장관에게 제출하여야 한다. ④ 다음 각 호에 따라 운송하는 경우, 이 기술기준을 적용받지 아니 하고 위험물을 운송할 수 있다. 1. 기술기준의 적용 면제 대상물은 다음 각 목의 조건을 만족하여야 함. 가. 운항 중 환자에게 제공되는 의료 보조 장비 및 비상약품으로서 항공운송사업자의 승인을 받아 탑재하는 경우 1) - 2) (생략) 나. - 마. (생략) 2. - 4. (생략) ⑤ 제4항의 경우에도 제199조 및 201조의 조항은 이행하여야 한다. ⑥ 국토교통부장관은 본 기술기준 및 국제민간항공기구(ICAO) 기술지침서(Doc 9284) 위험물목록에서 정한 특별규정에 의하여 해당 위험물에 대한 항공운송승인서(별표22)를 발급할 수 있다. ⑦ 항공운송 승인 허가를 받고자 하는 자는 위험물 항공운송승인 신청서(별표21) 2부를 작성하여 항공운송 15일전까지 제출하여야 한다. ⑧ 이 경우 승인기간은 위험물관련 사고, 준사고 및 규정 준수의 유무 등에 따라 6개월에서 24개월 까지 정할 수 있다. ⑨ 제4항제1호의 가목부터 라목까지의 조건으로 운송되는 위험물이 같은 항 제4호의 조건을 만족하는 경우 다른 목적(예, 항공기 유지·보수 전후 훈련편과 포지셔닝편)을 위하여 동일 항공기의 항공편으로 운송될 수도 있다. 제8조(항공운송사업자의 예외규정) 위험물로 분류되지만 다음 각 호에 해당하는 물품은 이 기술기준을 적용하지 아니 한다. 1. 에어로졸, 알코올음료, 향수, 안전성냥과 액화가스라이터 및 리튬메탈이나 이온배터리를 포함한 개인전자기기: 항공운송사업자가 항공기 운항 중 기내에서 사용하거나 판매하기 위하여 여객기에 탑재한 경우. 다만, 재충전이 불가능한 라이터 및 압력이 감소하면 유출될 수 있는 라이터는 제외하며, 항공기내 휴대 등에 관련된 내용은 「항공기내 반입금지 위해물품(국토교통부 고시)」 및 「액체·겔(Gel)류 등 항공기내 반입 금지 물질(국토교통부 고시)」에 따른다. 2. - 4. (생략) 제64조(위험물 목록) ① 본 기술기준의 위험물 목록 별표 1은 일반적으로 가장 많이 운송되고 있는 위험물을 목록화한 것으로 다음 각 호에 따라야 한다. 1. 위험물 목록에 이름이 등재되어 있는 물질이나 제품은 어떠한 경우에도 목록의 지시사항에 따라 운송하여야 한다. ② 별표 1의 각 항목에 대한 설명은 다음 각 호와 같다. 1. 품명, 세로열 1 : 운송을 하기 위하여 필수적으로 지정하여야 할 위험물의 명칭으로 고유선적명(PSN)이라 한다. 고유선적명(PSN)은 세로열 1에 굵은 글씨체로 표시된 부분이며, 마지막에 별표(*)의 표시가 있는 경우의 고유선적명(PSN)은 별표(*)의 자리에 기술명 또는 화학그룹명을 괄호 안에 기입하여 굵은 글씨체 부분에 이어 쓴 것이 고유선적명(PSN)이다. 2. 유엔 번호, 세로열 2 : 유엔의 위험물운송과 지에이치에스(GHS, 화학물질의 분류와 라벨링에 관한 세계통일체계) 전문가위원회(Committee of the Experts on the Transportation of Dangerous goods and on the Globally Harmonized System of Classification and Labelling of Chemicals)에서 부여한 위험물의 식별번호 3. 류 또는 군, 세로열 3 : 관련 유해성에 따라 크게 류로 분류하여 필요에 따라 이를 다시 구분하여 군으로 구분하여 숫자로 표시한 것. 류는 1에서 9까지의 한 자리 숫자로 표시하며, 군은 해당 류의 번호와 구분번호 사이에 마침표를 넣어 표시한다. 10. 여객기의 포장지침, 세로열 10 : 여객기를 이용하여 운송하는 경우, 준수해야 할 포장지침 번호. 별표 6. 내지 별표 13의 포장지침 참조. 11. 여객기의 포장물당 최대허용 순 중량, 세로열 10 : 여객기로 운송이 허용되는 하나의 포장물에 포함될 수 있는 위험물의 순중량으로 부피는 리터로 질량은 킬로그램으로 표시한다. 문자 "G"가 앞에 오는 경우에는 포장물당 최대허용 총중량 표시한다. 제210조(승객 또는 승무원이 운반하는 위험물) ① 승객 또는 승무원은 방사성물질의 예외 포장물을 포함하여 별표 24에서 별도로 규정하지 않는 한 위험물을 휴대 수하물이나 위탁수하물로 또는 몸에 지닌 채로 운반할 수 없다. 리튬 전지나 화공물질 등의 위험물을 포함하고 있는 서류 가방, 현금 박스, 현금 가방 등의 방호장치를 갖춘 장비의 운송은 허용되지 아니 한다. (별표1 참조) ② 제1항에 따라 별표 24에서 별도로 규정한 위험물이 승객 또는 승무원에 의해 운송되거나 환적 중 소유자로부터 분리된 분실 또는 경로를 잘못 잡은 수하물에 포함되어 운송되는 경우에는 기술기준의 적용을 받지 아니한다. ③ (생략) 별표 1. 위험물 목록 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906053"> </img> ※ Lithium ion batteries contained in equipment = 리튬이온배터리(여객기를 이용하여 운송하는 경우하는 경우 포장지침 967을 준수해야 함) Lithium metal batteries contained in equipment = 리튬메탈배터리(여객기를 이용하여 운송하는 경우하는 경우 포장지침 970을 준수해야 함) 별표 13. 기타 위험물의 포장지침 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906055"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906057"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │< 해석 > │ │ │ │포장지침 967 │ │UN 3481 (기기에 장착된 경우)의 여객기에 한함 │ │ │ │1. 서론 │ │ 본 항목은 기기에 장착된 리튬 이온 또는 리튬 폴리머 배터리에 적용된다. │ │ 본 포장지침의 Section Ⅰ은 제9류로 지정된 리튬 이온 및 리튬 폴리머 셀과 배터리에 적용된다. 운 │ │송에 제공된 특정 리튬 이온 및 리튬 폴리머 셀과 배터리가 본 포장지침의 Section Ⅱ의 요건을 충 │ │족하는 경우 아래 2문단의 규정을 총족하는 한 본 지침의 다른 추가요건들을 충족할 필요가 없다. │ │ │ │ 유엔 시험 및 기준편람의 Part Ⅲ, subsection 38.3.2.3에서 정의된 단일 셀 배터리는 ‘셀’로 간주되 │ │며 본 포장지침의 목적상 ‘셀’의 요건에 따라 운송되어야 한다. │ │ │ │ 본 포장지침의 목적상 ‘장비’는 리튬 셀 또는 배터리가 그 작동을 위한 전력을 제공하는 장치를 의미 │ │한다. │ │ │ │Ⅱ. Section Ⅱ │ │ 기기에 장착된 리튬 이온셀과 배터리가 본 포장지침의 Section Ⅱ를 준수하는 경우에는 본 기술지침 │ │서의 다음 추가 조항들만 충족하면 된다; │ │ - Part 1;2.3(일반-우편에 의한 위험물의 운송) │ │ - Part 7;4.4(운영자의 책임-위험물 사고 및 준사고의 보고) │ │ - Part 8;1.1(승무원과 승객에 대한 조항들-승객들 또는 승무원이 휴대하는 위험물); 및 본 포장지침의 │ │1문단 및 2문단 │ │ │ │ 리튬 이온셀과 배터리는 각 셀과 배터리가 Part 2의 9.3.1. a) 및 e) 규정 및 다음을 충족하는 경우 │ │운송에 제공될 수 있다. │ │ 1) 리튬 이온셀의 경우 와트시 등급이 20wh를 넘지 않는 경우 │ │ 2) 리튬 이온 배터리의 경우 와트시 등급이 100wh를 넘지 않는 경우; 와트시 등급은 2009. 1. 1. 전 │ │에 제조된 배터리가 아닌 한 배터리 케이스 외부에 반드시 표시되어야 한다. │ ├─────────────────────────────────────────────────┤ │< 이 사건 기술기준 원문 > │ │ │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906059"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906061"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │< 해석 > │ │ │ │포장지침 970 │ │UN 3091 (기기에 장착된 경우)의 여객기에 한함 │ │ │ │1. 서론 │ │ 본 항목은 기기에 장착된 리튬 메탈 또는 리튬 합금 배터리에 적용된다. │ │ 본 포장지침의 Section Ⅰ은 제9류로 지정된 리튬 메탈 및 리튬 합금 셀과 배터리에 적용된다. 운송 │ │에 제공된 특정 리튬 메탈 및 리튬 합금 셀과 배터리가 본 포장지침의 Section Ⅱ의 요건을 충족하 │ │는 경우 아래 2문단의 규정을 총족하는 한 본 지침의 다른 추가요건들을 충족할 필요가 없다. │ │ 유엔 시험 및 기준편람의 Part Ⅲ, subsection 38.3.2.3에서 정의된 단일 셀 배터리는 ‘셀’로 간주되 │ │며 본 포장지침의 목적상 ‘셀’의 요건에 따라 운송되어야 한다. │ │ │ │ 본 포장지침의 목적상 ‘장비’는 리튬 셀 또는 배터리가 그 작동을 위한 전력을 제공하는 장치를 의미 │ │한다. │ │ │ │Ⅱ. Section Ⅱ │ │ 기기에 장착된 리튬 메탈 또는 합금 셀과 배터리가 본 포장지침의 Section Ⅱ를 준수하는 경우에는 │ │본 기술지침서의 다음 추가 조항들만 충족하면 된다; │ │ - Part 1;2.3(일반-우편에 의한 위험물의 운송) │ │ - Part 7;4.4(운영자의 책임-위험물 사고 및 준사고의 보고) │ │ - Part 8;1.1(승무원과 승객에 대한 조항들-승객들 또는 승무원이 휴대하는 위험물); 및 │ │ - 본 포장지침의 1문단 및 2문단 │ │ │ │ 리튬 메탈 셀과 배터리는 각 셀과 배터리가 Part 2의 9.3.1. a) 및 e) 규정 및 다음을 충족하는 경우 │ │운송에 제공될 수 있다. │ │ 1) 리튬 메탈 셀의 경우 리튬 함량이 1g을 넘지 않는 경우; │ │ 2) 리튬 메탈 또는 리튬 합금 배터리의 경우, 리튬의 총함량이 2g을 넘지 않는 경우 │ ├─────────────────────────────────────────────────┤ │< 이 사건 기술기준 원문 > │ │ │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> [별표 24] 승객 또는 승무원의 운반가능 위험물 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158906063"> ────────────┬───────────┬──────┬──────┬────────────────────────────── 물품 또는 물건 │　위치 │항공운송사업│기장에게 고 │제한 사항 ├───┬───┬───┤자의 승인 필│지 필요 여부│ │위탁 │휴대 │몸에 │요 여부 │ │ │수하물│수하물│소지 │ │ │ ────────────┼───┼───┼───┼──────┼──────┼────────────────────────────── 시계, 전자계산기, 카 │ │ │ │ │ │ 메라, 휴대전화, 노트 │ │ │ │ │ │ 북컴퓨터, 캠코더 등과 │ │ │ │ │ │ 같은 휴대용 전자장비 │ │ │ │ │ │ ────────────┼───┼───┼───┼──────┼──────┼────────────────────────────── 의료용 장비를 포함한 │허용 │허용 │허용 │필요없음 │필요없음 │가) 개인적 사용 목적으로 승객 또는 승무원이 운반하는 휴대용 전자장비로서, │ │ │ │ │ │경우에 한함 리튬메탈 또는 리튬이 │ │ │ │ │ │나) 되도록 이면 휴대수하물로 운송한다. 온 배터리가 들어 있는 │ │ │ │ │ │다) 각 배터리는 다음의 기준을 초과해서는 안됨 것( 리튬메탈 또는 리 │ │ │ │ │ │ - 리튬메탈배터리의 경우, 리튬 함량이 2그램 이하 튬이온 배터리가 다른 │ │ │ │ │ │ - 리튬이온배터리의 경우, 100와트시(Wh) 이하 장비에 전원을 공급할 │ │ │ │ │ │라) 만일 장비가 위탁수하물로 운송되는 경우에는 의도치 목적으로 장착되어 있 │ │ │ │ │ │않은 동작이 일어나지 않도록 조치가 취해져야 함 는 품목은 아래의 항목 │ │ │ │ │ │마) 배터리 및 셀은 UN Manual of Tests and Criteria, Part 에 따라 여분의 배터리 │ │ │ │ │ │3, 세부항목 38. 3의 각 시험요건을 충족해야 함 로 취급되어 운송되어 │ │ │ │ │ │ 야 함) │ │ │ │ │ │ ────────────┼───┼───┼───┼──────┼──────┼────────────────────────────── 리튬메탈 또는 리튬이 │금지 │허용 │허용 │필요없음 │필요없음 │가) 개인적 사용 목적으로 승객 또는 승무원이 운반하는 온 셀/배터리를 사용하 │ │ │ │ │ │경우에 한함 는 의료용 장비를 포함 │ │ │ │ │ │나) 단락을 방지하기 위해 개별적으로 포장된 것이어야 함 휴대용 전자장비를 │ │ │ │ │ │함(소매판매용 포장을 뜯지 않은 상태로 또는 노출된 위한 여분 배터리 │ │ │ │ │ │단자 부위를 테이프로 감거나 아니면 개개 배터리를 │ │ │ │ │ │각각 비닐봉투나 보호파우치에 넣는 등의 방법 등) │ │ │ │ │ │다) 각 배터리는 다음의 기준을 초과해서는 안됨 │ │ │ │ │ │ - 리튬메탈배터리의 경우, 리튬 함량이 2그램 이하 │ │ │ │ │ │ - 리튬이온배터리의 경우, 100와트시(Wh) 이하 │ │ │ │ │ │라) 배터리 및 셀은 UN Manual of Tests and Criteria, Part │ │ │ │ │ │3, 세부항목 38. 3의 각 시험요건을 충족해야 함 ────────────┼───┼───┼───┼──────┼──────┼────────────────────────────── 100와트시(Wh)를 초과 │허용 │허용 │허용 │필요 │필요없음 │가) 개인적 사용 목적으로 승객 또는 승무원이 운반하는 160와트시(Wh) 미만의 │ │ │ │ │ │경우에 한함 리튬이온배터리가 들어 │ │ │ │ │ │나) 되도록 이면 휴대수하물로 운송한다. 있는 휴대용 전자장비 │ │ │ │ │ │다) 배터리 및 셀은 UN Manual of Tests and Criteria, Part │ │ │ │ │ │3, 세부항목 38. 3의 각 시험요건을 충족해야 함 ────────────┼───┼───┼───┼──────┼──────┼────────────────────────────── 100와트시(Wh) 초과 │금지 │허용 │허용 │필요 │필요없음 │가) 개인적 사용 목적으로 승객 또는 승무원이 운반하는 160와트시(Wh) 미만의 │ │ │ │ │ │경우에 한함 리튬이온배터리가 들어 │ │ │ │ │ │나) 개인당 개별 포장된 여분 배터리 2개 까지 허용 있는 휴대용 전자장비 │ │ │ │ │ │다) 단락을 방지하기 위해 개별적으로 포장된 것이어야 를 위한 여분 배터리 │ │ │ │ │ │함(소매판매용 포장을 뜯지 않은 상태로 또는 노출된 │ │ │ │ │ │단자 부위를 테이프로 감거나 아니면 개개 배터리를 │ │ │ │ │ │각각 비닐봉투나 보호파우치에 넣는 등의 방법 등) │ │ │ │ │ │라) 배터리 및 셀은 UN Manual of Tests and Criteria, Part │ │ │ │ │ │3, 세부항목 38. 3의 각 시험요건을 충족해야 함 ────────────┴───┴───┴───┴──────┴──────┴────────────────────────────── </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「항공안전법」 제70조제1항에 따르면, 항공기를 이용하여 폭발성이나 연소성이 높은 물건 등 국토교통부령으로 정하는 위험물을 운송하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 그에 따른 국토교통부령인 같은 법 시행규칙 제209조제1항에 따르면, 같은 법 제70조제1항에서 ‘폭발성이나 연소성이 높은 물건 등 국토교통부령으로 정하는 위험물’이란 폭발성 물질(제1호), 가스류(제2호), 인화성 액체(제3호), 가연성 물질류(제4호), 산화성 물질류(제5호), 독물류(제6호), 방사성 물질류(제7호), 부식성 물질류(제8호), 그 밖에 국토교통부장관이 정하여 고시하는 물질류(제9호)에 해당하는 것을 말한다고 되어 있다. 한편, 같은 법 제70조제2항에 따르면, 같은 법 제90조제1항에 따른 운항증명을 받은 자가 위험물 탑재 정보의 전달방법 등 국토교통부령으로 정하는 기준을 충족하는 경우에는 같은 조 제1항에 따른 허가를 받은 것으로 본다고 되어 있고, 같은 법 제90조제2항에 따르면, 국토교통부장관은 같은 법 제90조제1항에 따른 운항증명을 하는 경우에는 운항하려는 항공로, 공항 및 항공기 정비방법 등에 관하여 국토교통부령으로 정하는 운항조건과 제한 사항이 명시된 운영기준을 운항증명서와 함께 해당 항공운송사업자에게 발급하여야 한다고 되어 있다. 2) 「항공안전법」 제91조제1항에 따르면, 국토교통부장관은 운항증명을 받은 항공운송사업자가 ‘같은 법 제70조제1항을 위반하여 허가를 받지 아니하고 항공기를 이용하여 위험물을 운송한 경우(제28호)’ 등에 해당하면 운항증명을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 항공기 운항의 정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제92조제1항·제2항에 따르면, 국토교통부장관은 운항증명을 받은 항공운송사업자가 같은 법 제91조제1항제2호부터 제38호까지 또는 제40호부터 제48호까지의 어느 하나에 해당하여 항공기 운항의 정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운항을 정지하면 항공기 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 항공기의 운항정지처분을 갈음하여 100억원 이하의 과징금을 부과할 수 있고 되어 있으며(제1항), 제1항에 따른 과징금 부과의 구체적인 기준, 절차 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 이에 따른 같은 법 시행령 제21조제1항과 별표 3에 따르면, 국제항공운송사업자가 ‘법 제70조제1항을 위반하여 허가를 받지 않고 항공기를 이용하여 위험물을 운송한 경우’(제2호 퍼목)의 과징금 금액기준은 9억원이고, 국토교통부장관은 ① 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, ② 위반행위자가 법 위반상태를 시정하거나 해소하기 위하여 노력한 사실이 인정되는 경우, ③ 그 밖에 사업 규모, 사업 지역의 특수성, 위반행위의 정도, 위반행위의 동기와 그 결과 및 위반 횟수 등을 고려하여 과징금 금액을 줄일 필요가 있다고 인정되는 경우에는 위 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 그 금액을 줄일 수 있다고 되어 있다. 3) 「항공사업법」 제29조제1항에 따르면, 국토교통부장관은 항공운송사업자가 같은 법 제28조제1항제3호 또는 제5호부터 제19호까지의 어느 하나에 해당하여 사업의 정지를 명하여야 하는 경우로서 그 사업을 정지하면 그 사업의 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 사업정지처분을 갈음하여 50억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 이 사건 기술기준 별표 13의 ’포장지침 967‘ 및 ’포장지침 970‘을 준수한 이 사건 화물의 경우 「항공안전법」 제70조제1항에 따른 피청구인의 허가 없이 청구인 항공기를 통해 운송할 수 있다고 주장하고 있으므로 이에 대해 살펴본다. 위 인정사실 및 관계법령에 따르면, 이 사건 화물은 리튬이온배터리와 리튬메탈배터리를 포함하고 있는데, 「항공안전법」 제70조제1항, 같은 법 시행규칙 제209조제1항 및 이 사건 기술기준 별표 1의 규정을 종합할 때, 리튬이온배터리와 리튬메탈배터리는 항공기에 의하여 운송되는 폭발성 또는 연소성이 높은 물건 및 물질 등인 위험물에 해당하고, 항공기를 이용하여 위험물을 운송하려는 자는 피청구인의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 청구인이 항공기를 이용하여 이 사건 화물을 운송하기 위해서는 피청구인의 허가를 받아야 할 것인 점, 항공안전법령 및 이 사건 기술기준에서 피청구인의 허가 없이 항공기를 이용하여 리튬이온배터리와 리튬메탈배터리를 운송할 수 있다는 내용의 예외규정을 명시적으로 두고 있지 않는 점, 이 사건 기술기준 별표 13 중 ’포장지침 967‘ 및 ’포장지침 970‘에서 각각 ’본 포장지침의 Section Ⅱ의 요건을 충족하는 경우 아래 2문단의 규정을 총족하는 한 본 지침의 다른 추가요건들을 충족할 필요가 없다‘고 규정하고 있기는 하나, 포장지침상의 위 규정내용만으로 항공기를 이용하여 리튬이온배터리와 리튬메탈배터리를 운송하는데 있어 관할관청의 허가가 필요하지 않다고 해석되지 아니하며, 이 사건 화물 중 이온셀이 20와트시(wh), 배터리가 100와트시(wh)를 넘지 않았고, 리튬메탈제품의 리튬 성분의 총량이 2g을 넘지 않았다는 이유만으로 이를 달리 볼 수도 없는 점, 이 사건 기술기준에서 기술기준의 적용면제(제6조), 항공운송사업자의 예외규정(제8조) 및 승객 또는 승무원이 운반하는 위험물(제210조) 등 규정에서 이 사건 기술기준의 적용을 받지 않는다는 특례규정을 명시적으로 두고 있는 것을 보면, 포장지침상의 ’다른 추가요건들을 충족할 필요가 없다‘는 내용만으로 이 사건 화물이 이 사건 기술기준의 적용을 받지 않는다고 볼 수 없는 점, 「항공안전법」 제70조제2항에서 같은 법 제90조제1항에 따른 운항증명을 받은 자가 위험물 탑재 정보의 전달방법 등 국토교통부령으로 정하는 기준을 충족하는 경우에는 같은 법 제70조제1항에 따른 허가를 받은 것으로 본다고 되어 있으나 청구인은 이에 해당하지도 않는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인의 허가 없이 항공기를 이용하여 이 사건 화물을 운송할 수 있다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 이 사건 화물이 허가가 필요한 위험물에 해당하는지 인지하기 어려웠으므로 피청구인의 허가를 받지 못한 것에 정당한 사유가 존재한다고 주장하나, 항공운송사업자는 항공안전법령 및 이 사건 기술기준 등에서 규정하고 있는 위험물의 종류 및 피청구인의 허가를 받아야 하는지 등의 내용을 숙지하고 있어야 할 것이고, 이 사건 화물이 위험물에 해당하여 항공기를 이용하여 이 사건 화물을 운송하기 위해서는 피청구인의 허가를 받아야 함은 위 1)에서 살펴본 바와 같다. 위 인정사실에 따르면, 이 사건 화물은 화물 적하목록에 ‘ELI’와 ‘ELM’로 표기되어 있었고, 국제항공운송협회(IATA)의 위험물 규정(Dangerous Goods Regulations)상 ‘ELI’는 ‘포장지침 965-967에 따라 예외적 취급되는 리튬이온배터리(Lithium ion batteries excepted as per Section Ⅱ of PI 965-967)’를, ‘ELM’는 ‘포장지침 968-970에 따라 예외적 취급되는 리튬메탈배터리(Lithium metal batteries excepted as per Section Ⅱ of PI 968-970)’를 위한 코드로 각각 사용되고 있고, 이 사건 화물의 항공화물 운송장에 리튬이온배터리 또는 리튬메탈배터리로 기재되어 있는바, 항공운송사업자인 청구인으로서는 항공화물 운송장 등 각종 화물운송 관련 자료를 통해 사전에 이 사건 화물이 리튬배터리 등을 포함하고 있는 위험물에 해당하는지 쉽게 인지할 수 있었을 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 3) 청구인은 이 사건 화물 운송이 포괄적으로 1회 또는 노선별로 묶어 1~2회 위반한 것에 해당함에도 피청구인이 20회 위반을 전제로 하여 이 사건 처분을 한 것은 잘못된 것이라는 취지의 주장을 하나, 「항공안전법」 제91조제1항 본문과 제28호, 제92조제1항을 종합하면, 국토교통부장관은 운항증명을 받은 항공운송사업자가 같은 법 제70조제1항을 위반하여 허가를 받지 아니하고 항공기를 이용하여 위험물을 운송한 경우 등에는 운항증명을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 항공기 운항의 정지를 명할 수 있되, 항공기 운항의 정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운항을 정지하면 항공기 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 항공기의 운항정지처분을 갈음하여 100억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있는데, 「항공안전법」 제70조제2항에 따라 같은 법 제70조제1항에 따른 허가를 받은 것으로 간주되는 자에 해당하지 않는 청구인이 항공기를 이용하여 위험물을 운송하기 위해서는 운송시마다 피청구인의 허가를 받아야 할 것이나, 허가 없이 이 사건 화물을 20회에 걸쳐 운송하였으므로 청구인은 같은 법 제70조제1항을 20회에 걸쳐 위반한 것에 해당한다고 할 것인 점, 관련 법령에서 각각의 위반행위를 포괄하여 1개의 위반행위로 보아 처분하도록 명시하고 있지 않고, 복수의 위반행위를 하나의 위반행위로 보고 처분하는 것은 위반행위의 실체에 부합하지 않을 뿐만 아니라 위반행위를 1회만 한 자와의 관계에서 형평에 맞지 않다고 할 것인 점 등을 종합할 때, 위 위반행위 각각에 대해 과징금의 병과가 가능하다고 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 4) 그러나 위 인정사실에 따르면, 청구인이 피청구인의 허가를 받지 아니하고 20회에 걸쳐 위험물에 해당하는 이 사건 화물을 청구인의 항공기를 이용하여 운송함으로써 항공기 안전사고의 위험성을 증대시킨 사실은 인정되고, 이 사건 처분을 통해 얻을 수 있는 항공안전의 확보를 통한 국민의 생명·신체의 보호 등 공익이 청구인이 잃게 되는 사익에 비해 결코 작지 않다고 할 것이어서 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 할 수는 없으나, 승객이나 승무원의 위탁 또는 휴대 수하물로 운반이 가능한 품목에 해당하는 이 사건 화물을 15개 이하로 운송한 경우가 총 16회에 해당하여 일반적인 승객이나 승무원의 위탁 또는 휴대 수하물과 비교할 때 항공기 안전사고의 위험성이 과도할 정도로 증대되었다고 단정하기에는 부족한 점, 위험물 목록과 그에 대한 포장지침 등을 정하고 있는 이 사건 기술기준 별표 1.과 별표 13.은 모두 영문으로만 되어 있는데, 별표 13. 중 포장지침 967과 970에서 규정하고 있는 ‘포장지침의 Section Ⅱ의 요건을 충족하는 경우 아래 2문단의 규정을 총족하는 한 본 지침의 다른 추가요건들을 충족할 필요가 없다’로 번역되는 부분은, 그 해석상 포장지침을 준수한 경우 피청구인의 허가가 필요한지 여부에 대한 기준이 일견 명확하게 드러나지 않는바, 청구인이 고의로 이 사건 위반을 한 것으로 보기는 어렵고, 피청구인 역시 이 사건 처분 과정에서 청구인의 고의성을 인정하지는 아니하였던 점, 이 사건 화물의 운송으로 얻은 매출액이 280만원이라는 것에 대해 당사자간 다툼이 없는 반면, 90억원의 과징금 부과처분으로 인해 국제항공운수권 평가 및 확보 등에 영향을 미쳐 청구인이 향후 경영상 상당한 어려움을 겪게 될 것이 예상되는 점, 비록 법체계는 다르나 「항공사업법」에 따라 사업정지처분을 갈음하여 부과할 수 있는 과징금의 한도는 50억임에 반해, 「항공안전법」에 따라 운항정지처분을 갈음하여 부과할 수 있는 과징금의 한도는 100억원으로 그 한도 금액이 지나치게 상향 규정된 측면이 있다고 할 것인 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 과징금을 90억원으로 산정하여 부과한 것은 다소 가혹하다고 할 것이다. 따라서 피청구인이 위에서 본 사정 등을 종합적으로 고려하여 과징금을 다시 산정한 후 재처분하는 것은 별론으로 하고, 청구인이 「항공안전법」 제70조제1항에 따른 허가를 받지 아니한 채 위험물(리튬배터리)을 운송하였다는 이유로 피청구인이 청구인에게 90억의 과징금을 부과한 이 사건 처분은 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.