과징금 부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 토목건축공사업을 등록하여 건설업을 영위하는 업체인데, 한국토지주택공사(이하 ‘발주자’라 한다)가 발주한 ‘A 1BL 아파트 건설공사 1공구’(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 도급받아 수행하면서 2021. 6. 16. 발주자에게 ?건설산업기본법? 제68조의4제1항에 따라 (주)B(이하 ‘B’라 한다)에서 대여한 타워크레인 2대(이하 ‘이 사건 타워크레인’이라 한다)에 대한 대여계약을 통보하였다. 나. 그러나, 이 사건 타워크레인이 B의 소유가 아니므로 상기 가항의 대여계약 통보를 거짓으로 한 경우에 해당한다는 이유로, 피청구인은 2022. 11. 10. 청구인에게 「건설산업기본법」제82조제1항제11호 및 같은 법 시행령 제80조, 별표 6 2.가.15)에 따라 4천만원의 과징금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 관련법령에 따라 2021. 5. 24. B와 이 사건 타워크레인에 대한 임대차 계약을 체결한 후, 위 계약사실을 발주자에게 통보하였고, 통보서의 내용대로 청구인이 대여계약을 B와 체결한 것은 사실이므로 발주자에게 거짓으로 통보한 내용은 없다. 피청구인은 이 사건 타워크레인이 청구인이 대여업자로 통보한 B의 소유가 아니라는 이유로 위 계약사실 통보를 거짓으로 한 경우에 해당한다고 주장을 하지만, 어떠한 경위로 B의 소유가 아닌 타워크레인이 이 사건 공사 현장에 설치되었는지는 알 수 없으나, 타워크레인이 누구의 소유인지는 법에 따른 통보의 대상이 아니며, 특히 이 사건 공사의 현장에 설치된 타워크레인은 B가 제3자로부터 임차하여 사용 수익할 수 있는 타워크레인으로 밝혀졌으므로 청구인이 대여 사실에 대해 거짓으로 통보한 것은 없다고 보아야 할 것인바, 이 사건 처분은 「건설산업기본법」제82조제1항제11호에 대한 잘못된 해석에 근거한 것이다. 나. 피청구인은 답변서에서 대여계약 자체가 명백하게 위법하여 효력을 인정할 수 없는 경우도 처분 근거 규정상 ?건설산업기본법? 제68조의4제1항에 따른 통보를 거짓으로 한 경우에 해당한다고 주장하나, 이는 침익적 행정행위의 근거규정에 대한 명확성 원칙을 벗어나 확대해석을 한 것이며, 사인 간의 계약이 행정법규를 위반하였다고 곧바로 무효가 되는 것이 아니다. 관련 행정법규에서 타워크레인의 소유자가 임대인이 되도록 규정하고 있는 것은 전형적인 단속규정으로 보아야할 것이므로, 이러한 규정을 위반하였다고 하여 청구인과 B와의 대여계약이 무효가 되는 것은 아니므로 피청구인의 주장은 이유가 없다. 다. 피청구인은 보충서면을 통해 「건설산업기본법 시행규칙」별지 제26호의4 서식의 내용에 거짓이 있는 경우에 해당한다고 주장하며, 그 근거로 타워크레인의 소유자(C, D)가 아닌 B는 계약당사자로 인정할 수 없으므로 위 서식의 내용에 거짓이 있다고 주장하나, 거짓통보란 사실과 다른 통보를 한 것을 의미하는 것이며, 법적인 평가를 잘못하여 통보한 것을 의미하는 것은 아닌바, 청구인이 B와 대여계약 체결을 한 사실이 있으나 위 업체와의 계약이 법적으로 문제가 있다고 하여 대여계약을 체결한 사실을 통보한 것이 거짓이라고 볼 수는 없다. 피청구인의 주장대로라면 청구인이 대여계약을 체결한 후 위 업체가 대여해 주는 타워크레인을 직접 확인하여 타워크레인이 B의 소유가 아니라면 그 소유자를 찾아서 그 소유자를 대여자로 하여 통보하라는 의미로 보이는바, 이는 건설업계의 실무를 전혀 모르는 주장이다. 위와 같은 주장 역시 이 사건 처분에 대한 관련 법령을 확대 해석해야 한다는 주장이 분명하므로 이 사건 처분은 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 대여계약 자체가 명백히 위법하여 효력을 인정할 수 없을 경우, 무효인 계약을 적법한 계약으로 통보한 것은 거짓통보에 해당하며, 청구인의 주장같이 타워크레인 대여 업체가 소유한 타워크레인만을 대여할 수 있다는 명문의 규정은 없으나, 이는 너무나 명백한 상식의 영역이라 규정하지 않은 것 내지는 법의 미비로 보이며, 이러한 경우 행정청은 자구에 따른 기계적인 해석이 아닌 법의 체계와 관련 조항 및 유권해석 등을 고려하는 것이 타당하다. 나.「건설기계관리법」제22조제1항과 관련 국토교통부는 수차례 ‘건설기계 임대차 등에 관한 계약의 당사자는 건설기계 소유자여야 하며, 위임하여 계약을 체결할 수 없고 직접 임대계약을 체결하여야 한다’는 취지의 유권해석을 한 바 있다. 또한, 「건설기계관리법 시행규칙」제57조제1항제2호에 따른 건설기계대여업 등록 시 건설기계 소유사실 증명서류 제출의무, 같은 시행규칙 제58조제1항에 따른 대여업 영위 시 대표 및 구성원 각각의 건설기계 소유 의무를 규정하고 있는 점을 고려할 필요가 있다. 위와 같은 규정은 건설기계 미소유자의 대여업 자체를 불가능하게 만들며, 소유자와 대여자를 사실상 일치시킨 것으로 해석되기 때문이며, 소유자가 아닌 자와 임대차계약 시 과태료를 부과하는「건설기계관리법」제44조제1항제1호도 동일한 맥락의 처분규정인 것 등을 종합하면 대여계약을 체결할 자격이 없는 자(소유자가 아닌 자)와의 계약은 당연무효이며, 해당 계약에 대한 통보는 거짓 통보이다. 다. 또한, 임대차계약서를 규정하는「건설기계관리법」제22조제3항 및 같은 법 시행령 제16조제1호에 따르면 계약의 당사자는 그 계약을 체결할 때 대여건설기계 및 공사현장에 관한 사항을 계약서에 명시하여야 하므로 ‘기계 및 공사현장’에 관한 사항은 계약서의 내용과 동일해야 하며, 이를 감독할 책임이 계약 당사자에게 있다고 해석할 수 있다. 결과적으로 타워크레인 소유는 법에 따른 통보대상이 아니므로 위법이 아니라는 청구인의 주장은 책임 방기에 대한 진술이지 현장에 설치된 타워크레인에 대한 관리의무가 없음을 의미하지 않는다. 라. 청구인은 실제 타워크레인 설치일은 계약 통보일 이후이므로 B와의 대여계약을 통보한 것은 거짓이 아니라고 주장하나,「건설산업기본법 시행규칙」제26호의4 제2항은 대여계약의 통보양식을 규정한 것일 뿐, 통보내용을 한정한 것이 아니다. 소유권 확인서가 첨부된 반입허가 요청일은 대여계약 통보 약 10일 전이므로 위 소유권 확인서는 대여계약의 일부로서 통보내용에 포함된다고 보는 것이 타당하므로, 청구인은 대여계약을 거짓 통보한 경우에 해당한다. 4. 관계법령 건설산업기본법 제68조의4, 제82조, 제84조, 제91조 건설산업기본법 시행령 제80조, 제86조, 별표 6 건설산업기본법 시행규칙 제26조의4제2항, 별지제26호의4 건설기계관리법 제22조제1항ㆍ제3항, 제44조제1항제1호 건설기계관리법 시행령 제16조 건설기계관리법 시행규칙 제57조제1항제2호, 제58조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 임대차계약서, 대여계약 통보서, 사전처분통지서, 청문조서, 이 사건 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인(임차인)과 A(임대인)의 대표는 2021. 5. 24. 다음과 같은 임대장비 소유권 확인서에 각각 기명날인하고, 이 사건 타워크레인의 임대차 계약(계약금액 : 1억 3,530만원)을 체결하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146092483"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │ 청구인이 B로부터 이 사건 공사 현장으로 임차계약한 타워크레인 1대 (계약일자 : 2021. 5. 24.)에 │ │대하여 B의 소유권을 확인하며 장비설치 후 부도, 파산, 기타의 사정 등으로 인하여 B에 대한 임차 사 │ │용료 지급 불능의 사유가 발생하였을 경우에는 타워크레인 일체를 B에 즉각 인도하기로 약정하고, B가 │ │위 현장에서 장비를 철거ㆍ반출하게 되더라도 당사는 이를 수용하고, 이에 대한 민ㆍ형사상 법적인 문 │ │제를 제기하지 않을 것을 확인합니다. │ │ │ │ ※ 별첨 : 임대차계약서 참조 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 나. 청구인은 2021. 6. 7. 이 사건 공사의 발주자에게 상기 가.항의 임대차계약서 및 각 임대장비 소유권 확인서를 제출하며, 이 사건 공사 현장의 타워크레인 2대의 반입허가를 요청하였다. 다. 청구인은 2021. 6. 16. 이 사건 공사의 발주자에게「건설산업기본법 시행규칙」별지 제26호의4 서식에 따라 이 사건 타워크레인 대여계약 통보서를 제출하였다 라. 발주자인 한국토지주택공사는 2022. 7. 19. 피청구인에게 청구인의 「건설산업기본법」 및 「건설기계관리법」위반사항을 통보하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146092485"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │ ○ 「건설기계관리법」제22조제1항 위반(제44조제1항제1호) │ │ - 청구인은 이 사건 공사 현장에 타워크레인 2대*를 설치, 운영함에 있어 │ │ * 등록번호 서울27가***3[소유자 C] │ │ 등록번호 서울27가***7[소유자 D] │ │ │ │ - 건설기계임대차 등에 관한 계약은 당사자(임대인과 임차인)간 임대차 계약서를 작성하여야 함에도 │ │불구하고, 이를 위반하여 당사자가 아닌 B와 대여계약(전대차계약)을 체결하였음 │ │ │ │ - 따라서, 청구인은 동법 제44조제1항제1호의 ‘법 제22조제1항을 위반하여 건설기계임대차 등에 관 │ │한 계약서를 작성하지 아니한 자’에 해당함 │ │ │ │ ○ 「건설산업기본법」제68조의4제1항위반(제82조제1항제11호) │ │ - 청구인은 B와 타워크레인(2대) 임대차 계약을 체결한 것으로 통보하였으나, 당 건설현장에 설치 │ │ㆍ운영한 타워크레인(등록번호 서울27가***3, 서울27가***7)은 B의 소유가 아니며, 건설기계 │ │대여업 등록증에 연명으로 등록된 건설기계도 아님에 따라 거짓된 사실을 통보하였음 │ │ │ │ - 따라서, 청구인은 동법 제82조제1항제11호의 ‘법 제68조의4제1항에 따른 통보를 거짓으로 한 │ │자’에 해당함 │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 피청구인은 2022. 9. 21. 청구인에게 이 사건 처분의 사전통지(청문실시통지)를 하였고, 2022. 10. 20. 작성된 청문서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146092487"> ┌──────────────────────────────────────────┐ │? 문: 청구인은 2022. 8. 11. 이 사건과 관련하여 ‘발주처에 B와 타워크레인 2대(등록 │ │번호 서울27가***3, 서울27가***7)에 임대차계약을 체결한 것으로 통보하였으 │ │며, 임차한 건설기계가 반드시 건설기계 대여업자의 소유여야 한다는 법 규정은 │ │찾을 수 없는바 대여계약 통보를 거짓으로 한 사실이 없다’는 요지의 의견을 주 │ │신 적이 있으십니까? │ │ 답: 네 │ │ │ │? 문: 청구인은 2022. 10. 19. ‘대여계약 통보 이후 B의 소유가 아닌 타워크레인이 설 │ │치된 경위를 알지 못하며, 제3자가 소유한 타워크레인을 B가 대여해준 것과 별 │ │도로 청구인이 B로부터 타워크레인을 대여하여 사용한다고 통보한 내용에는 거 │ │짓이 없으므로 위법이 아님’이란 요지의 의견을 제출한 것이 맞습니까? │ │ 답: 네 │ │ │ │? 문: 청구인은 B와 위 타워크레인에 대한 임대차계약을 체결한 사실이 있으십니까? │ │해당 임대차계약서를 체결하며 부수적으로 작성 또는 확인한 서류가 있으면 모 │ │두 말씀해주십시오. │ │ 답: 네. 임대차계약서와 함께 제출은 안했지만, 임대장비 소유권 확인서를 대여 계약 │ │체결 당시 만들었습니다. │ │ │ │○ 문: 관련 법령에 소유에 관해서 문제를 삼는 규정은 명확하진 않으나, 제3자 소유의 │ │타워크레인을 대여해 줄 수 없다는 국토교통부 유권해석이 있음을 알고 있으신 │ │가요? │ │ 답：그 이야기는 처음 들었습니다. (중략) │ └──────────────────────────────────────────┘ </img> 바. 피청구인은 2022. 11. 10. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146091173"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │ ○ 처분 이유 : 타워크레인 대여계약 거짓통보 │ │ - 공사명 : A 1BL 아파트 건설공사 1공구 │ │ - 발주자 : 한국토지주택공사 │ │ - 위반내용 : 청구인은 발주자에게 B에서 대여한 타워크레인 2대에 대한 임대차계약을 통보하였으 │ │나, 해당 타워크레인 2대는 B의 소유가 아님 │ │ ○ 처분내용 : 과징금 (금 4천만원) │ │ ○ 처분근거 : 「건설산업기본법」제82조제1항제11호, 같은 법 시행령 제80조, 별표 6 2.가.15) │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「행정심판법」 제2조, 제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 청구할 수 있는데, 여기에서 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있으며, 같은 법 제5조에 따르면 취소심판이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판(제1호)을 말하고, 무효등확인심판이란 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판(제2호)을 말하며, 의무이행심판이란 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판(제3호)을 말한다고 되어 있다. 2)「건설산업기본법」제68조의4제1항 및 같은 법 시행규칙 제34조의5에 따르면, 건설사업자가 「건설기계관리법」제2조제1항제1호에 따른 건설기계 중 타워크레인에 대하여 건설기계 대여업자와 대여계약을 체결한 경우 그 계약을 체결한 날부터 30일 이내에 발주자에게 「건설산업기본법 시행규칙」별지 제26호의4 서식에 따라 건설기계임대차 계약서(변경계약서를 포함) 사본 등을 첨부하여 통보해야 한다. 3)「건설기계관리법」제22조제1항ㆍ제3항 및 같은 법 시행령 제16조에 따르면, 건설기계임대차 등에 관한 계약의 당사자는 건설기계임대차 등에 관한 계약서를 작성해야 하며, ① 대여 건설기계 및 공사현장에 관한 사항, ② 건설기계 1일의 가동시간에 관한 사항, ③ 임대료의 지급에 관하여 약정을 한 경우에는 그 지급의 시기ㆍ방법 및 금액에 관한 사항, ④ 건설기계의 운반경비 및 그 부담자에 관한 사항, ⑤ 계약의 해제나 천재ㆍ지변의 경우 발생되는 손해의 부담에 관한 사항, ⑥ 분쟁발생시 분쟁의 해결방법에 관한 사항을 계약서에 명시해야 하며, 서명날인 한 계약서를 서로 주고받은 후 이를 보관하여야 한다. 또한, 「건설기계관리법」제21조, 같은 법 시행령 제13조제1항 및 같은 법 시행규칙 제57조제1항제2호에 따르면, 법 제21조에 따라 건설기계대여업의 등록을 하려는 자는 건설기계대여업등록신청서에 ‘건설기계 소유사실을 증명하는 서류’ 등을 첨부하여 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. 4) ?건설산업기본법? 제82조제1항제11호, 제84조, 제91조제1항, 같은 법 시행령 제86조제1항제9호에 따르면, 국토교통부장관의 위임을 받은 시·도지사는 건설사업자가 법 제68조의4제1항에 따른 통보를 거짓으로 한 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명하거나 영업정지를 갈음하여 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있고, 같은 법 시행령 제80조, 별표 6에 따르면, 법 제68조의4제1항에 따른 통보를 거짓으로 한 경우 1차 위반 시 6천만원, 2차 위반 시 8천만원, 3차 위반 시 8천만원의 과징금을 부과하고, 위반행위의 동기·내용 및 횟수, 위반행위와 관련된 공사의 특성 및 입찰방식 등을 고려하여 과징금의 금액의 2분의 1의 범위에서 이를 가중하거나 감경할 수 있다. 나. 판단 1) 청구취지 2에 대한 판단 청구인은 이 사건 심판비용을 피청구인의 부담으로 한다는 재결을 구하고 있으나, ?행정심판법? 제5조에 따르면 행정심판의 종류로는 취소심판, 무효등확인심판, 의무이행심판만이 규정되어 있어 ?행정심판법?상 심판비용을 청구할 수 있는 별도의 근거규정이 존재하지 아니하므로 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 청구된 부적법한 심판청구에 해당한다. 2) 청구취지 1에 대한 판단 살피건대 이 사건 처분과 같은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 등의 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석?적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되며, 그 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 참조) 할 것이다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인이 B에서 대여한 타워크레인 2대에 대한 임대차계약을 통보하였는데, 해당 타워크레인 2대는 위 B의 소유가 아니므로「건설산업기본법」제68조의4제1항에 따른 임대차 계약 통보를 거짓으로 한 경우에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나, 청구인이 2021. 6. 16. 발주자에게 「건설산업기본법 시행규칙」별지 제26호의4 서식에 따라 통보한 대여계약서에는 B의 이 사건 타워크레인의 소유여부를 기재한 사실이 없는 점,「건설기계관리법」제22조제1항에 따르면, 건설기계임대차 등에 관한 계약의 당사자가 건설기계임대차 등에 관한 계약서를 작성하여야 한다고 되어 있고, 관련 법령에 따르면 건설기계대여업은 건설기계 소유자만 등록할 수 있으나, 건설기계 대여업자가 자신의 소유가 아닌 다른 건설기계를 임대하여 대여하는 행위를 금지하는 법령상 근거가 존재하지 않는 점을 종합하면, B가 이 사건 타워크레인의 소유권 없음을 이유로 청구인이 발주자에게 임대차 계약을 허위 통보했다고 보기는 어렵다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 관련 법령을 청구인에게 불리한 방향으로 유추해석하여 청구인에게 이 사건 처분을 한 것으로 보이는바, 이 사건 처분은 불이익 처분임에도 법령에 근거 없이 이루어졌으므로 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 심판비용에 관한 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 피청구인이 2022. 11. 10. 청구인에게 한 4천만원의 과징금 부과처분 취소청구 부분은 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.