관광숙박업 등록거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 호텔운영업, 관광호텔업 등을 목적으로 설립된 법인으로서, 2019. 3. 4. 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○○로 ○○○번길 ○○○｛제1종지구단위계획구역(○○○○물류단지)｝ 소재한 □□□□□□○○△△호텔 명칭의 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)에 대하여 일반숙박업 영업신고를 하였다. 청구인이 이 사건 건축물에 대하여 2019. 8. 16. 피청구인에게 관광사업 등록 신청(이하 ‘이 사건 제1신청’이라 한다)을 하자, 피청구인은 같은 해 9. 16. 관광숙박업 등록심의위원회를 개최하였으며 심의결과 부결되자, 같은 날 청구인에게 ① 타법에 저촉되어 식품접객업 불가(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조의 적용), ② 「담배사업법 시행규칙」 제7조제1항에 의거 해당 건축물은 판매행위가 제한된 숙박시설 용도임을 사유로 관광사업(관광숙박업) 등록 불가처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)을 하였다. 청구인이 2019. 9. 26. 피청구인에게 관광사업 등록 신청(이하 ‘이 사건 제2신청’이라 한다)을 하자, 피청구인은 같은 해 10. 24. 청구인에게 이 사건 제1신청 부결사항에 대하여 보완사항이 없음을 사유로 관광사업(관광숙박업) 등록 불가처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 기본적 사실관계 청구인은 관광호텔업, 호텔운영업 등을 목적으로 설립된 법인으로, ○○물류단지 중 ‘H2-1’을 2014. 10. 24. 한국수자원공사로부터 매입하여, 청구인 명의로 호텔 건물을 신축(주소 : 경기도 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○번길 ○○○; 이하 ‘이 사건 호텔’이라 한다)하였다. 매입부지는 지구단위계획에 의하여 숙박시설 중 관광숙박시설 용도로 판매된 부지이다. 청구인은 2019. 2. 22. 피청구인에 대하여 관광호텔 사업계획 승인 신청을 하였으며, 이에 대하여 피청구인은 2019. 3. 12. 청구인에게 관광호텔 사업계획 승인 통보를 하였다. 청구인은 2019. 8. 16. 관광호텔 등록신청을 하면서, 「관광진흥법」 제18조(등록시의 신고·허가 의제 등) 규정에 따라 ‘식품영업신고서’등도 첨부하여 제출하였으나, 피청구인은 「식품위생법」상 식품접객업 등이 불가하다는 사유로 2019. 9. 16. 거부처분(이하 ‘이 사건 1차 거부처분’이라 한다)을 하였다. 청구인은 의제사항을 제외하고 다시 영업허가 신청을 하였으나, 부결사항에 대한 보완사항이 없었음을 사유로 2019. 10. 24. 다시 거부처분(이하 ‘이 사건 2차 거부처분’이라 한다)을 하였다(특별히 1차 처분, 2차 처분을 구분할 필요가 없을 때는 합쳐서 ‘이 사건 처분’이라 한다). <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023653"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023643"></img> 2) 이 사건 처분의 요지 피청구인의 1차 거부처분 사유는 청구인이 「관광진흥법」 제18조에 기재된 의제처리 사항으로 신고한 ‘식품영업신고서’의 경우 「식품위생법」 제36조에 적용되어 신고 수리가 불가하고, ‘소매인지정신청서’의 경우 「담배사업법」 제16조 및 같은 법 시행규칙 제7조제1항에 의하여 판매행위가 제한된 숙박시설에 해당한다는 것이다. 피청구인의 2차 거부처분 사유는 청구인이 위 1차 거부처분에 따라 피청구인이 문제를 제기한 의제처리사항인 ‘식품영업신고서’ 및 ‘소매인지정신청서’를 제외하고 등록 신청을 하자, 부결사항에 대한 보완조치 후 관광호텔 신청이 이루어져야 하나 보완사항이 없었다는 것이다. 3) 이 사건 1차 거부처분의 위법성 청구인이 이 사건 호텔의 부대시설로 사용하기 위하여 일반음식점에 대한 식품영업신고서를 함께 제출한바, 피청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제54조는 “지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다.”고 규정하고 있는데, ○○물류단지 중 ‘H2-1’은 지구단위계획에 의하면 권장용도 및 허용용도가 「건축법 시행령」 별표1 제15호의 일반숙박시설 내지 관광숙박시설로 제한되어 있으며, 나머지 용도는 불허하고 있으므로, 「건축법」상 근린생활시설에 해당하는 일반음식점은 지구단위계획에 불허 항목에 해당하므로 신고 수리가 불가하다는 것이다. 청구인이 이 사건 호텔의 부대시설로 입점할 편의점에서 담배를 판매하기 위하며 「담배사업법」 제16조에 따라 담배판매를 위한 ‘소매인지정신청서’를 함께 제출한바, 피청구인은 “해당 건축물은 판매행위가 제한된 숙박시설 용도”라는 사유로 거부하였다. 피청구인의 처분사유가 명확하지는 않으나, 위 일반음식점의 경우와 같이 근린생활시설이 아니므로 담배판매가 불가하다는 취지로 여겨진다. 청구인이 신청한 ‘일반음식점’ 및 담배판매를 위한‘소매점’은 ‘숙박에 딸린 음식ㆍ운동ㆍ오락ㆍ휴양ㆍ공연 또는 연수에 적합한 시설 등으로 “부대시설”에 해당된다(「관광진흥법」 제2조제2호 참조). 관광호텔의 부대시설의 경우, 호텔건물의 부대시설이라고 하여 무조건적으로 등록, 허가 내지 신고수리가 되는 것은 아니다. 즉 해당 업종을 규정하고 있는 개별의 규정이나 관련법령에 의하여 불허 사유 등이 없어야 한다. 아마도 피청구인은 이러한 판례를 근거로 거부처분을 한 것으로 추정된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023645"></img> 청구인이 신청한 일반음식점 및 소매점의 경우 관련 개별 법령 내지 관계법령상 위법한 사안은 전혀 없다. 따라서 다른 특별한 사정이 없다면 신고를 수리해야 하는 상황이다. 그런데 피청구인이 거부한 사유는 개별 법령이나 관련법령이 아닌 국토계획법 제54조에 반한다는 것이다. 즉 해당 부지가 숙박시설로 지정이 되었으므로, 근린생활시설은 부대시설로도 영업이 불가능하다는 것이다. 그런데 이러한 피청구인의 주장은 다음과 같은 사유로 위법하다. ① 국토계획법상 지구단위계획에 지정된 용도는 주된 시설에 대한 용도를 의미하는 것이지 부대시설의 용도까지 별도로 제한하는 것은 아니다. 피청구인의 주장에 의하면 부대시설로 인하여 주된 시설의 영업까지도 불가능하게 된다는 것이 되고, 더 근본적으로 관광호텔업으로 지정을 한 것 자체가 잘못되었다는 것이 되고 자기모순에 빠지게 된다. ② 국토계획법의 목적은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것이고(국토계획법 제1조), “지구단위계획”이란 도시ㆍ군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적ㆍ계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시ㆍ군관리계획을 말하는바(국토계획법 제2조제5호), 관광호텔 영업에 부대시설을 설치하여 영업을 하는 것이 국토계획법 내지 지구단위계획의 취지에 반하는 것이 아니라 오히려 그 목적에 부합한다. ③ 「관광진흥법」에 규정된 관광호텔업은 주시설인 숙박, 부대시설인 음식, 운동, 오락 등으로 이루어진 복합시설을 전제로 하고 있다. 즉 「관광진흥법」상 관광호텔업은 부대시설을 함께 갖추어 영업을 하는 것을 원칙으로 하고 있으므로, 관광호텔업으로 지구단위계획 지정을 한 이상 부대시설은 개별 법령에 의하여 제한되는 특별한 사유가 있지 않은 한 당연히 인허가 등을 해야 하는 것이다(「관광진흥법」 제2조 등 참조). 참고로 「건축법 시행령」 제2조제13호‘부속용도’란 건축물의 주된 용도의 기능에‘필수적인’ 용도로서, 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 용도를 말한다, 라목은 ‘관계 법령에서 주된 용도의 부수시설로 설치할 수 있게 규정하고 있는 시설’을 ‘부속용도’에 해당하는 것으로 보고 있는데, 「관광진흥법」에 의한 관광호텔업의 경우 부대시설을 부속용도로 볼 수 있을 것이다. ④ 피청구인의 사업계획 승인서에 의하면 부대시설도 승인 범위에 명기가 되어 있다. 이는 부대시설이 국토계획법상 지구단위계획 관련 규정에 반하지 않음을 피청구인도 스스로 인정한 것으로 볼 수 있는바, 신뢰보호의 원칙에 반한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023649"></img> ⑤ 이 사건 호텔 부지 인근은 지구단위계획으로 인하여 독립 건물로 일반음식점이나 소매점이 존재하지 않는다. 따라서 만약에 이 사건 호텔 내부에 일반음식점이나 소매점업을 허가하지 않을 경우, 호텔 이용객들은 인근의 ○○아울렛을 이용할 수밖에 없는 사정으로, 이 또한 개·폐점시간(오전 10시30부터~오후 20시30분) 이후에는 이용할 곳이 전무하며, 당 호텔의 특성상 숙박시설 이용고객의 분포를 살펴보면, 외국인 개별·단체손님 등 숙박이용 고객이 50% 이상 점유하는바, 관광숙박시설에 편의시설 및 식사제공이 불가하다는 것은 국가적 망신이라 할 것이다. 관광호텔 이용객들은 호텔 내부에서 간단한 식사를 하고 소매품을 구입하는 것이 일반적 관행임을 고려하면, 사실상 관광호텔로서의 영업에 상당한 지장을 받을 수밖에 없다. 또한 인근의 근린생활시설은 ○○아울렛 뿐 호텔이용객과 상권이 겹친다고 볼 수도 없다. 결론적으로 일반음식점이나 소매점의 영업을 불허하는 것은 과잉금지의 원칙에 반한다. 이와 관련된 국토교통부의 질의 회신 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023647"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023655"></img> 이에 따르면, 특정시설(관광숙박 시설)에 대한 「건축법」상 부속 용도의 범위에 대한 사항은 건축법령에 따라 판단할 사항인바, 위와 같은 일반음식점이나 소매점업을 위한 시설은 관광호텔의 부속용도에 해당하는 것으로 별도의 용도변경 절차 없이 사용할 수 있다. 피청구인 건축과에서도 본 사안에 대하여, 관광숙박업 등록심의위원회 개최시 국토교통부 질의 회신 내용과 동일하게 “관광호텔의 부대시설로 허가하여야 한다.”는 의견서를 제출하였으나, 등록심의 위원회에서는 건축과의 의견을 배제하고, 국토계획법 제54조를 적용하여 불허 처분하였는바, 이 또한 위에서 열거하듯이 “국토교통부 건축정책과, 국토교통부 도시정책과”의 판단과 배치된다. 피청구인은 왜 위 시설물이 부속용도로 사용하는 부대시설이 아닌지에 대하여 구체적으로 주장 입증을 해야 하나, 현실적으로 이는 불가하다. 결론적으로 이 사건에서 문제가 되는 것은 국토계획법 제54조의 사유 중 ‘건축물의 용도변경’에 해당하는지 여부[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]인데, 관광호텔의 필수적인 용도로서, 「관광진흥법」에서 관광호텔의 부수시설로 설치할 수 있게 규정하고 있는 시설인 경우에는 관광호텔의 부속용도로 보아야 하고, 부속용도에 해당하는 경우에는 별도의 용도변경 절차 없이 사용할 수 있는 것이므로, 피청구인의 이 사건 제1차 처분은 이러한 사실관계 및 법리에 반하는 것으로서 위법한 처분이다. 4) 이 사건 2차 거부처분의 위법성 이 사건 2차 처분의 경우, 1차 처분에 대한 위법성 외에 다음과 같은 위법사유가 있다. 피청구인의 1차 거부처분 사유가 근린생활시설에 대한 신고수리 등이 불가하다는 것이어서, 근린생활시설에 대한 신고 내지 신청을 제외하고 나머지는 동일한 내용으로 등록신청을 하였음에도, 부결사항에 대한 보완사항이 없었음을 사유로 거부처분을 하였다. 1차 거부처분 당시 문제가 되었던 사항을 제외하고 신청을 하였다면, 그러한 사실 자체만으로 부결사항에 대한 보완이 있었다고 보아야 하는 것이지, 이를 부결사항에 대한 보완이 없었다고 볼 수는 없는 것이다. 그렇다면 피청구인은 어떤 방법으로 부결사항에 대한 보완을 할 수 있다는 것인지를 구체적으로 밝혀주기 바란다. 위와 같은 피청구인의 태도는 단순히 재량의 범위를 넘어서 직권을 남용하는 것으로, 의도적으로 청구인의 권리행사를 방해하는 행위에 해당한다(청구인은 본 심판청구 종료 후 감사원 등에 감사를 신청할 예정이다). 위와 같이 피청구인의 이 사건 2차 거부처분은 그 자체로 명백한 위법처분이므로 무효인 처분에 해당한다. 5) 위와 같이 청구인의 이 사건 처분은 국토계획법의 지구단위계획에 대한 목적과 의미, 「관광진흥법」상의 부대시설, 건축법상의 부속시설 등에 대한 오인해서 비롯된 것으로 그 자체로 하자가 중대 명백하여 무효이거나, 위법한 처분에 해당하므로, 청구인의 청구를 모두 인용하여 주기 바란다. (보충서면 1) 6) 「관광진흥법」 제16조의 의제 효과 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023657"></img> 「관광진흥법」 제16조제4항에 의하면 ‘제15조제1항 후단에 따라 사업계획의 변경승인을 받은 경우에는 「건축법」에 따른 용도변경의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다.’고 규정되어 있는바, 청구인은 2019. 2. 22.자로 피청구인에 대하여 관광호텔 사업계획 승인 신청을 하였으며, 이에 대하여 피청구인은 2019. 3. 12.자로 청구인에게 관광호텔 사업계획 승인 통보를 하였으므로, 「건축법」에 따른 용도변경의 허가 내지 신고 처리된 사안으로, “근린생활시설” 표기가 없어 관광호텔의 부대시설에 필수적인 각종 영업허가증 발급 불가하다는 피청구인의 주장은 2019. 3. 13. 행한 관광숙박업(관광호텔업) 사업계획승인통보 내용과 배치되는 행위로, 법령에 반하고, 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법한 행정처분이다. 7) 주된 시설과 부대시설의 구분 국토계획법상 지구단위계획에 지정된 용도는 주된 시설에 대한 용도를 의미하는 것이지 부대시설의 용도까지 별도로 제한하는 것은 아니다. 「건축법」상 부속건축물과 부속용도를 설명하자면, 「건축법」은 1필지 1대지를 원칙으로 하고 있으며, 우리 주위 아파트 단지 안의 경비실, 공장 건축물과 분리되어 건축된 수위실 등 한 필지의 대지 안에 여러 건축물들이 함께 건축되어 있는 것들을 흔히 볼 수 있다. 「건축법」에는 이들 건축물의 용도가 구분되어 있지 않다. 일반적으로 건축물의 용도는 거실 단위가 아닌 독립된 건축물 단위로 분류되기 때문이다. 따라서 한 필지의 대지에 서로 다른 용도의 건축물들이 건축된 경우 이 건축물들은 각각의 용도로 구분되는 것이 원칙이다. 그러나 학교에 건축되어 있는 체육관의 경우, 학교는 ‘교육연구시설’로, 체육관은 ‘운동시설’로 「건축법」에서 각각의 건축물에 용도분류가 된다면, 일부 학교들은 다른 용도지역으로 이전되거나 혹은 학교 내에 체육관을 지을 수 없을 것이다. 건축물 용도 상의 이러한 미세한 부분들이나 혹은 건축물 용도와 용도지역에서의 상충 문제를 해결하기 위해 「건축법」에서 건축물의 관리 등에 필요한 건축물인 경우(부속건축물)나, 건축물의 기능에 반드시 필요한 건축물(부속용도)인 경우를 규정하고 있는 것이 ‘부속건축물’과 ‘부속용도’ 규정이다. 따라서 국토계획법상 지구단위계획에 지정된 용도는 주된 시설에 대한 용도를 의미하는 것이지 부대시설의 용도까지 별도로 제한하는 것은 아니다. 한편, 국민권익위원회에서는 2019. 8. 27. 보도 자료를 배포하여 본 사안과 유사한 법리적 논쟁에 대하여 지방자치단체에 시정권고 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023659"></img> 8) 피청구인 주장의 모순 지구단위계획은 도시계획을 수립하는 지역 가운데 일부지역의 토지이용을 보다 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관의 개선 및 양호한 환경의 확보 등 당해 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획을 말한다. 특히 용도를 정하는 것은 난개발 내지 유사한 용도가 중복되는 것을 방지하기 위한 것으로, 피청구인의 주장에 의하면, 숙박시설 용도에는 전혀 근린생활시설의 허가가 불가능하다는 것이 되고, 이를 방지하기 위하여 숙박시설에 근린생활시설을 같이 지정하면, 난개발이 될 수 있어 지구단위계획의 취지에 반하게 된다. 「관광진흥법」 제18조는 관광숙박업 등의 등록을 할 경우, 개별 등록 등 요건에 대한 것으로, 신청인이 개별 인허가 조건이 필요한 사항을 제외하고 신청하였다면 제18조가 적용될 여지가 없음에도, 해당 인허가 조건을 모두 충족시켜야 한다고 주장하는 것은 그 자체로 말이 되지 않는다. 9) 위와 같이 청구인의 이 사건 처분은 「관광진흥법」 제15조(사업계획의 승인), 제16조(사업계획 승인 시의 인ㆍ허가 의제 등) 제1종지구단위계획 시행지침 제4조 등에 대한 법리해석에 대한 오인해서 비롯된 것으로, 피청구인의 처분은 위법한 처분에 해당하므로, 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. (보충서면 2) 10) 이 사건 △△호텔의 건축물대장에는 지하1층 및 지상1층의 용도가 부대시설로 기재되어 있다. 결과적으로 지하1층 및 지상1층은 객실이 아닌 부대시설로 사용할 수 있다는 것이 된다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 2019. 8. 16. 관광사업 등록신청을 하였으나, 의제처리 사항 중 불가요인이 있어 2019. 9. 16. 등록 불가처분을 하였고, 2019. 9. 26. 관광사업 등록신청을 재차 하였으나, 불가요인에 대하여 보완 없이 재신청 하였기에, 2019. 10. 24. 청구인에게 관광사업(관광숙박업) 등록 불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2) 청구인은 분양형 호텔을 운영하는 자로, 해당 건축물은 분양사업자｛(주)한국토지신탁｝가 2016. 7. 26.자로 분양신고 확인증을 득하여 409명에게 분양을 하였으며, 2016년부터 객실 소유자 409명과 위탁운영 계약서를 통해 운영권을 위탁받았고, 2019. 3. 4.자로 위탁받은 건축물 1동을 일반숙박업 신고를 득하여 운영하던 중, 2019. 8. 16. 등록신청을 통해 「관광진흥법」 제4조제1항, 제17조 및 제18조에 의거, 관광호텔 등록을 하여 관광사업자가 되고자 함에 따라, 「관광진흥법」 제18조에 따라, 2019. 9. 16. 관광숙박업 등록심의위원회를 개최하였다. 심의결과, 청구인의 관광사업(관광호텔업)은 관광숙박업 등록심의위원회에서 의제처리 할 수 없는 인·허가 사항이 있어 부결된 사안이다. 청구인은 일반음식점이나 담배소매인 지정을 위한 시설은 관광호텔의 부속용도에 해당하는 것으로 별도의 용도변경 절차 없이 사용할 수 있다고 주장하지만, 청구인이 관광호텔업 등록 및 관광사업자가 되기 위해서는,「관광진흥법」제18조제1항 및「관광진흥법 시행령」제21조에 의거, “위원회의 심의를 거쳐 등록을 하면 그 관광사업자는 다음 각 호의 신고를 하였거나 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 본다.”고 하고 있어, 「관광진흥법」 제18조제1항제1호 내지 9호의 인·허가의 기준을 충족해야 한다고 판단되는바, 「식품위생법」에 따른 일반음식점업의 인·허가 기준 및 「담배사업법」에 따른 담배소매인 지정 기준을 충족시켜야 하기 위해서는 건축물 대장상 용도에 ‘근린생활시설’이 기재되어 있어야 하나, 청구인이 관광사업(관광호텔업) 등록을 받고자 하는 곳은 ‘숙박시설’외의 용도는 불허 용도이며, 1차 불가처분 당시 문제가 되었던 사항을 제외하고 신청을 한 사실 자체가 부결사항에 대한 보완이 있었다고 보아야 한다고 주장하지만, 「관광진흥법」 제18조제1항에 따라 관광숙박업 등록심의위원회의 심의를 거쳐 등록을 하면 각 호의 신고를 하였거나 인허가 등을 받은 것으로 본다는 점을 보아, 「관광진흥법」 제18조제1항제1호 내지 9호의 인허가 조건을 모두 충족시켜야 하므로, 기 부결사항을 제외하고 등록신청한 민원에 대하여는 관광사업(관광호텔업) 등록 불가 처분하는 것이 합당한 행정행위이다. 위와 같은 이유로 인하여 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【관광진흥법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "관광사업”이란 관광객을 위하여 운송·숙박·음식·운동·오락·휴양 또는 용역을 제공하거나 그 밖에 관광에 딸린 시설을 갖추어 이를 이용하게 하는 업(業)을 말한다. 2. "관광사업자”란 관광사업을 경영하기 위하여 등록·허가 또는 지정(이하 "등록등"이라 한다)을 받거나 신고를 한 자를 말한다. 제3조(관광사업의 종류) ① 관광사업의 종류는 다음 각 호와 같다. 2. 관광숙박업 : 다음 각 목에서 규정하는 업 가. 호텔업 : 관광객의 숙박에 적합한 시설을 갖추어 이를 관광객에게 제공하거나 숙박에 딸리는 음식·운동·오락·휴양·공연 또는 연수에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이를 이용하게 하는 업 제4조(등록) ① 제3조제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 여행업, 관광숙박업, 관광객 이용시설업 및 국제회의업을 경영하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록하여야 한다. 제15조(사업계획의 승인) ① 관광숙박업을 경영하려는 자는 제4조제1항에 따른 등록을 하기 전에 그 사업에 대한 사업계획을 작성하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사업계획 중 부지, 대지 면적, 건축 연면적의 일정 규모 이상의 변경 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 제16조(사업계획 승인 시의 인·허가 의제 등) ① 제15조제1항 및 제2항에 따라 사업계획의 승인을 받은 때에는 다음 각 호의 허가 또는 해제를 받거나 신고를 한 것으로 본다. ④ 관광사업자(관광숙박업만 해당한다)가 제15조제1항 후단에 따라 사업계획의 변경승인을 받은 경우에는 「건축법」에 따른 용도변경의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. 제17조(관광숙박업 등의 등록심의위원회) ① 제4조제1항에 따른 관광숙박업 및 대통령령으로 정하는 관광객 이용시설업이나 국제회의업의 등록(등록 사항의 변경을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에 관한 사항을 심의하기 위하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(권한이 위임된 경우에는 그 위임을 받은 기관을 말한다. 이하 이 조 및 제18조에서 같다) 소속으로 관광숙박업 및 관광객 이용시설업 등록심의위원회(이하 "위원회”라 한다)를 둔다. ③ 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 1. 관광숙박업 및 대통령령으로 정하는 관광객 이용시설업이나 국제회의업의 등록기준 등에 관한 사항 2. 제18조제1항 각 호에서 정한 사업이 관계 법령상 신고 또는 인·허가 등의 요건에 해당하는지에 관한 사항 ④ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항에 따른 관광숙박업, 관광객 이용시설업, 국제회의업의 등록을 하려면 미리 위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 관하여는 위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다. 제18조(등록 시의 신고·허가 의제 등) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장이 위원회의 심의를 거쳐 등록을 하면 그 관광사업자는 다음 각 호의 신고를 하였거나 인·허가 등을 받은 것으로 본다. 2. 「식품위생법」 제36조에 따른 식품접객업으로서 대통령령으로 정하는 영업의 허가 또는 신고 5. 「담배사업법」 제16조에 따른 담배소매인의 지정 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 【지구단위계획 시행지침】 제1조(목적) 본 제1종지구단위계획 시행지침(이하“지침”이라고 한다)은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조의 규정에 의하여 작성되는「○○ ○○ 물류단지 제1종지구단위계획」에 적용하여, 제1종지구단위계획 구역 내의 용도지역, 도시계획시설, 가구 및 획지, 건축물의 용도·규모·배치·형태와 기타사항 등에 관해 제1종지구단위계획 결정도에 표시된 내용을 설명하고, 결정도에 표시되지 아니한 지구단위계획 결정내용을 상세하게 규정함을 목적으로 한다. 제4조(용어의 정의) 5. “허용용도”이라 함은 당해 획지에서 건축 가능한 건축물의 용도를 말하며, 허용용도 이외의 용도로는 건축할 수 없다. 제24조(건축물의 용도) ① 건축물 용도는 다음 표에서 정한 바에 적합하여 한다. □ 숙박시설 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023663"></img> 【건축법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 13. "부속용도”란 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도를 말한다. 가. 건축물의 설비, 대피, 위생, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도 나. 사무, 작업, 집회, 물품저장, 주차, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도 다. 구내식당ㆍ직장어린이집ㆍ구내운동시설 등 종업원 후생복리시설, 구내소각시설, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도. 이 경우 다음의 요건을 모두 갖춘 휴게음식점(별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 중 같은 호 나목에 따른 휴게음식점을 말한다)은 구내식당에 포함되는 것으로 본다. 1) 구내식당 내부에 설치할 것 2) 설치면적이 구내식당 전체 면적의 3분의 1 이하로서 50제곱미터 이하일 것 3) 다류(茶類)를 조리ㆍ판매하는 휴게음식점일 것 라. 관계 법령에서 주된 용도의 부수시설로 설치할 수 있게 규정하고 있는 시설, 그 밖에 국토교통부장관이 이와 유사하다고 인정하여 고시하는 시설의 용도 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. [별표 1]용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 3. 제1종 근린생활시설 가. 식품·잡화·의류·완구·서적·건축자재·의약품·의료기기 등 일용품을 판매하는 소매점으로서 같은 건축물(하나의 대지에 두 동 이상의 건축물이 있는 경우에는 이를 같은 건축물로 본다. 이하 같다)에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것 4. 제2종 근린생활시설 자. 일반음식점 15. 숙박시설 가. 일반숙박시설 및 생활숙박시설 나. 관광숙박시설(관광호텔, 수상관광호텔, 한국전통호텔, 가족호텔, 호스텔, 소형호텔, 의료관광호텔 및 휴양 콘도미니엄) 【식품위생법】 제36조(시설기준) ① 다음의 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 한다. 3. 식품접객업 ② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정한다. 제37조(영업허가 등) ① 제36조제1항 각 호에 따른 영업 중 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경할 때에도 또한 같다. 【식품위생법 시행령】 제21조(영업의 종류) 법 제36조제2항에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 다음 각 호와 같다. 8. 식품접객업 나. 일반음식점영업: 음식류를 조리ㆍ판매하는 영업으로서 식사와 함께 부수적으로 음주행위가 허용되는 영업 【담배사업법】 제16조(소매인의 지정) ① 담배소매업(직접 소비자에게 판매하는 영업을 말한다)을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우 【담배사업법 시행규칙】 제7조(소매인의 지정절차 등) ① 법 제16조제1항에 따라 소매인의 지정을 받으려는 자는 별지 제12호서식의 소매인지정신청서에 점포(적법하게 건축된 것을 말한다)의 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여 사업장의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 제7조의3(소매인의 지정 기준 등) ② 법 제16조제2항제3호에서 "영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준”이란 다음 각 호의 요건을 말한다. 2. 「건축법」 등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 영업신고증, 건축물대장, 제1종지구단위계획결정도, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 호텔운영업, 관광호텔업 등을 목적으로 설립된 법인으로서, 2014. 10. 24. 한국수자원공사로부터 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○○번길 ○○○ 토지(○○○○물류단지 H2-1)를 매입하였고, 이 사건 토지는 ○○○○물류단지 제1종지구단위계획에 의하여 숙박시설 중 관광숙박시설로 건축물 용도가 제한되었으며, 국토계획법(용도지역)에 따른 도시지역, 유통상업지역이다. 나) 이 사건 건축물(지상 14층, 지하 3층, 주용도 : 숙박시설)은 2016. 10. 24. 착공하여 2019. 2. 13. 피청구인으로부터 사용승인을 받았다. 다) 청구인이 2019. 2. 22. 피청구인에게 관광숙박업(관광호텔업) 사업계획 승인을 신청하자, 피청구인은 같은 해 3. 13. 청구인에게 사업계획 승인을 통지한바, 관광숙박업(관광호텔업) 사업계획 승인서에는 아래의 내용이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023661"></img> 라) 청구인은 2019. 3. 4. 피청구인에게 이 사건 토지에 소재한 □□□□□□○○△△호텔 명칭의 건축물에 대하여 일반숙박업 영업신고를 하였다. 마) 청구인이 이 사건 건축물에 대하여 2019. 8. 16. 피청구인에게 관광사업 등록 신청을 하자, 피청구인은 같은 해 9. 16. 관광숙박업 등록심의위원회를 개최하였으며 심의결과 부결되자, 같은 날 청구인에게 ① 타법에 저촉되어 식품접객업 불가(국토계획법 제54조의 적용), ② 「담배사업법 시행규칙」 제7조제1항에 의거 해당 건축물은 판매행위가 제한된 숙박시설 용도임을 사유로 관광사업(관광숙박업) 등록 불가처분을 하였다. 바) 청구인이 2019. 9. 26. 피청구인에게 식품영업신고서와 담배소매인지정신청서를 제외하고 관광사업 등록 신청을 하자, 피청구인은 같은 해 10. 24. 청구인에게 이 사건 제1신청 부결사항에 대하여 보완사항이 없음을 사유로 관광사업(관광숙박업) 등록 불가처분을 하였다. 2) 「관광진흥법」 제3조제1항제2호가목은 관광객의 숙박에 적합한 시설을 갖추어 이를 관광객에게 제공하거나 숙박에 딸리는 음식·운동·오락·휴양·공연 또는 연수에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이를 이용하게 하는 호텔업 등을 관광숙박업으로 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항 및 제15조제1항에 의하면, 관광숙박업을 경영하려는 자는 시장 등에게 등록을 하여야 하며, 등록을 하기 전에 사업계획을 작성하여 시장 등의 승인을 받아야 한다. 또한, 같은 법 제16조제4항에 따르면, 관광사업자(관광숙박업만 해당한다)가 사업계획의 변경승인을 받은 경우에는 「건축법」에 따른 용도변경의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. 같은 법 제17조제4항 및 제18조제1항제2호 내지 제5호에 따르면, 시장 등은 관광숙박업의 등록을 하려면 미리 위원회를 거쳐야 하며, 위원회의 심의를 거쳐 등록을 하면 그 관광숙박업자는 「식품위생법」에 따른 식품접객업으로서 대통령령으로 정하는 영업의 허가 또는 신고, 「담배사업법」에 따른 담배소매인의 지정 신고를 하였거나 인·허가 등을 받은 것으로 본다. 「건축법 시행령」 제2조제13호라목은 부속용도란 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로서 관계 법령에서 주된 용도의 부수시설로 설치할 수 있게 규정하고 있는 시설에 해당하는 용도를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제3조의5 별표 1에 의하면, 용도별 건축물의 종류에 대하여 식품·잡화·의류·완구·서적·건축자재·의약품·의료기기 등 일용품을 판매하는 소매점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것은 제1종 근린생활시설, 일반음식점은 제2종 근린생활시설, 관광숙박시설은 숙박시설이다. 한편, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조에 따르면, 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 3) 살피건대, 이 사건 제1처분의 내용은 그 용도를 숙박시설로 한정하고 있는 지구단위계획상 이 사건 건축물에서 식품접객업 및 담배의 판매행위가 불가함을 이유로 위 건축물에 대한 관광사업 등록을 거부한 것이다. 그리고 이 사건 제2처분의 내용은 이 사건 제1처분에 따른 부결 사항에 대한 보완이 없이 다시금 관광호텔 등록신청이 이루어졌음을 이유로 관광사업 등록을 거부한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 정당한 사유 없이 법의 일반원칙을 위배하고, 재량권을 일탈·남용하여 이 사건 건축물에 대한 관광사업 등록을 거부한 것인지 여부라 할 것이다. 먼저 국토계획법상 지구단위계획에 지정된 용도가 주된 시설에 대한 용도를 의미하고 부대시설의 용도까지 별도로 제한하는 것은 아닌지 여부를 살펴본다. 「관광진흥법」 제18조에 따르면 관광사업 등록이 이루어지면 관련 법상의 식품접객업 영업의 허가·신고 및 담배소매인의 지정 등도 받은 것으로 의제된다. 이처럼 부수되는 인·허가 의제가 이루어지는 경우 주된 인·허가 신청을 받은 행정기관은 의제되는 인·허가요건에 엄격히 구속되어 의제되는 인·허가요건을 모두 충족하여야 주된 인·허가를 할 수 있다. 이는 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 각각 별개의 제도적 취지가 있는 인·허가 의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인·허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵기 때문이다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 등 참조). 이 사건 건축물에 대한 제1종지구단위계획에 따르면 위 건축물의 용도는 숙박시설로 엄격히 제한되어 있어 근린생활시설이나 판매시설로 임의로 용도변경을 할 수 없다 할 것이다. 그런데 이 사건 건축물의 부대시설은 부속용도에 당연히 해당한다고 볼 수 있는 근거가 불분명할 뿐만 아니라, 식품접객업과 담배판매가 관광호텔의 부대시설에 해당한다고 단정하기도 어렵다. 나아가 행정청이 관광호텔에 대한 관광숙박업 사업계획승인 시 부대시설에 대한 사업계획을 포함하여 승인을 하였다 하더라도 개개의 부대시설의 영업에 대하여는 관계 법령이 정하는 바에 따라 그 허가조건을 갖추어 각 소관 행정청으로부터 별도의 영업허가를 받아야 하는 것이므로 불허가처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다고 할 수 없다(대법원 1992. 12. 8. 선고 92누13813 판결 참조). 이에 따라 국토계획법상 지구단위계획에 따라 의제되는 인·허가요건을 구비하지 못하였음을 이유로 피청구인이 이 사건 건축물에 대한 관광사업 등록을 거부한 것에 하자가 있다고 보기는 어렵다 할 것이다. 이와 관련하여 「관광진흥법」 제16조제4항은 관광사업자(관광숙박업만 해당)가 사업계획의 변경승인을 받은 경우 「건축법」에 따른 용도변경의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 보도록 규정하고 있는데, 같은 법 제2조제2호에 따르면 "관광사업자”란 관광사업을 경영하기 위하여 등록·허가 또는 지정을 받거나 신고를 한 자를 말한다. 즉, 관광사업자만이 「관광진흥법」 제16조제4항에 따른 의제 효과를 적용받을 수 있는바, 청구인은 현재 관광사업 등록을 거부당하여 관광사업자의 지위을 취득하였다고 볼 수 없으므로 위 의제 효과 역시 적용된다고 보기 어렵다. 다음으로 이 사건 건축물에 일반음식점이나 소매점 영업을 불허하는 것이 과잉금지 원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다. 이 사건 제1처분 및 제2처분으로 인하여 청구인이 관광호텔을 영업함에 상당한 지장이 발생할 여지도 있으나, 이 사건 건축물은 2019. 3. 4.경 일반숙박업(일반호텔)으로 영업신고가 되어 있을 따름이고 현재 관광숙박업을 영업하고 있는 것으로 보이지는 않는다. 또한 장래 관광호텔 영업에 따른 청구인의 기대이익을 위하여 피청구인이 지구단위계획에서 규정한 건축물 용도에 어긋나게 그 관광사업 등록을 허용할 특별한 사정이 있다고 보기도 어렵다. 결국 이 사건 제1처분 및 제2처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 단정하기 어려운바, 위 각 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 일반음식점이나 소매점에 대한 신고 등이 건축물의 건축, 공작물 설치에 해당되지 않음은 명백하다.