관광숙박업사업계획승인거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1996. 8. 28. 피청구인에게 관광숙박업사업계획승인신청서를 제출하자 피청구인은 청구인에게 1996. 9. 14. 사전도로점용허가를 받아 이를 보완제출할 것을 유선으로 통보하였고 청구인이 이를 보완하여 제출하였으나 피청구인은 ○○군이 준농림지역에서의 행위제한에 대한 조례제정을 검토중에 있으므로 조례제정후 재검토할 사항이라는 이유로 1996. 12. 21. 청구인의 관광숙박업사업계획승인신청을 거부하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 관광레저산업을 영위하기 위하여 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 545등 7필지 5,211평방미터를 사업대상지로 결정하여 1995년말경 부지매입계약을 체결하기전에 피청구인과 ○○군수에게 사업가능여부를 문의하여 가능하다는 구두통보를 받고 부지매입계약을 체결하였고 1996. 8. 28. 사업계획승인신청을 하였으나, 피청구인은 ○○군의 조례가 미제정되었다는 이유로 청구인의 사업계획승인신청을 불승인처리한다고 통보하였는바, 청구인이 피청구인의 말을 믿고 80여억원의 막대한 자금을 투자한 이후인 최종사업계획승인신청단계에 와서야 조례미제정을 이유로 이 건 거부처분을 한 것은 매우 부당한 것이다. 나. 국토이용관리법시행령 제14조제1항제3호 및 제4호에 의하면 준농림지역안에서의 행위제한에 관하여 ‘부지면적이 3만제곱미터이상인 시설ㆍ건축물 기타의 공작물의 설치’, ‘지방자치단체의 조례가 정하는 지역에서 식품접객업, 숙박업 및 관광숙박업을 영위하기 위한 시설중 지방자치단체의 조례가 정하는 시설의 설치’를 금지하고 있으나, 청구인의 사업계획상의 부지면적은 3만제곱미터에 훨씬 미치지 못하고 청구인의 사업부지의 관할관청인 ○○군은 아직 조례를 제정하지 않은 상태이므로 동법시행령 제14조제1항의 적용이 없다고 하여야 할 것이므로 ○○군의 조례미제정은 이 건 거부처분의 적법한 근거가 될 수 없고 따라서 이 건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 다. 이 건과 유사한 사례의 경우 강원도에서는 조례미제정임에도 사업계획을 승인한 사례가 있으며, 조례가 제정되지않은 여러 시ㆍ도에서 이미 승인한 사례가 있으므로 유독 경기도에서만이 조례미제정을 이유로 불승인한다는 것은 부당하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 피청구인에게 1996. 8. 28. 사업게획승인신청서를 접수하여 건축허가권자인 ○○군수의 의견제출을 요구한 바, ○○군에서 사업예정지역이 팔당상수원수질보전특별대책지역 II권역내이고, 또한 준농림지역안에서의 행위제한에 대한 조례제정을 검토중에 있어 조례제정이후에 재검토함이 타당할 것으로 판단된다는 내용의 의견을 제출하여 이에 의거하여 이 건 처분을 한 것이다. 나. 내무부장관이 1994. 6. 7. 경기도지사에 대하여 한 지시에 따르면 ‘최근 남북한강변에 숙박업소가 난립하여 수질오염은 물론 농촌주민정서에 나쁜 영향을 끼치고 있으므로 앞으로는 개별법의 규정만을 따라서 허가여부를 결정하지 말고 공익목적, 행정목적, 합목적성 및 지역여건과 국가시책등을 종합적으로 고려하여 시행할 것’이라고 하였으며, 이에 의하여 피청구인은 ○○군의 조례가 제정된 이후에 다시 사업계획승인신청이 있을 경우 내무부장관지시의 취지에 따라 재검토할 계획으로 이 건 처분을 한 것이다. 다. 1995. 11. 25. 경기도에서 각 시ㆍ군에 시달한 준농림지역내 숙박업소등 설치제한조례준칙(안)에 의하면 청구인의 사업예정지는 ‘기타 시장ㆍ군수가 판단하여 제한할 필요가 있는 지역’ 등에 해당할 수 있으므로 앞으로 준칙안의 내용대로 조례가 제정되어 시행될 경우 청구인의 사업계획서는 불승인되어야 할 것이므로 이를 조례제정후에 검토하기 위하여 이 건 처분을 한 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 관광진흥법 제4조제4항, 제5조제2항, 동법시행령 제4조의3, 국토이용관리법 제15조제1항제4호, 동법시행령 제14조제1항제3호, 제4호, 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 사업계획승인신청서, 관광숙박업사업계획승인신청에 따른 보완통보, 실무종합심의회회의록, 관련법규검토서, 전화에 의한 민원서류보완요구서, 도로점용허가통보, 민원처리기간연장통지서, 남북한강변등 농촌지역 숙박업소난립에 따른 강조지시, 관광숙박업 사업계획승인신청서 불승인통보, 준농림지역내 행위제한에 따른 조례제정 관련지침 및 준칙안 통보와 청구인이 제출한 사업계획승인신청서, 관광숙박업 사업계획 승인신청에 따른 보완서류제출, 팔당상수원수질보전특별대책지역지정(환경부고시 제90-15호) 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 ○○미니엄업을 영위하기 위하여 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 545-2등 7필지 5,211제곱미터를 사업대상지로 결정하여 1996. 8. 28. 피청구인에게 사업계획승인신청을 하였으나, 1996. 12. 21. 피청구인은 ○○군의 조례가 미제정되어 있다는 이유로 청구인의 사업계획을 불승인처리한다고 통보하였다. (나) 청구인의 사업계획승인신청서에 의하면 동사업은 관광진흥법 제3조에 의한 ○○미니엄업으로서 위치는 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 545-2 등 7필지이고 지목은 잡종지이며, 동사업의 대지면적은 5,211제곱미터이고 동지역은 환경부고시에 의하여 팔당상수원수질보전특별대책지역 II권역으로 지정되어 있다. (2) 위 인정사실과 관계법령, 그리고 당위원회가 직권으로 조사한 바에 의하면, 청구인이 피청구인에 대하여 한 사업계획승인신청의 대상인 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 545-2등 7필지의 토지는 준농림지역으로서 그 지목이 잡종지로 되어있고 대지면적이 5,211제곱미터로서 국토이용관리법 제15조와 동법시행령 제14조제1항제3호에 의한 행위제한의 기준인 3만제곱미터에 미치지 못하므로 그 제한의 대상은 아니라 할 것이고, 피청구인이 청구인의 사업계획승인신청을 거부하기 위해서는 동시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여야 할 것이므로 이를 살피건데, 동시행령 제14조제1항제4호는 ‘지방자치단체의 조례가 정하는 지역에서 … 관광진흥법 제3조제1항제2호의 규정에 의한 관광숙박업을 영위하기 위한 시설중 지방자치단체의 조례가 정하는 시설의 설치’를 행위제한의 대상으로 규정하고 있으므로 지방자치단체의 조례로써 관광숙박업시설의 설치제한기준을 규정하고 있는 경우에는 그 설치가 제한된다고 할 것이나, 이 건 청구인의 사업예정지인 경기도 ○○군의 경우에는 사업계획승인신청 당시 조례가 제정되지 않은 상태였으므로 피청구인이 청구인의 사업계획승인신청에 대하여 그 승인을 거부할 법적 근거는 없다고 할 것이며, 또한 이 건 심판청구이후에 ○○군의회에서 의결되어 공포예정인 이 건과 관련된 ○○군조례에서도 관광진흥법에 의한 관광숙박업(호텔업과 ○○미니엄업)의 경우에는 그 규제대상에서 제외하고 있어 앞으로 조례에 의하여 제한이 예상된다는 피청구인의 주장도 이유가 없으며, 사업예정지가 환경부고시에 의하여 팔당상수원수질보전특별대책지역 II권역으로 지정되어 있으나 환경부고시의 내용을 보면 II권역의 경우 ‘오수를 BOD 30PPM이하로 처리하여 방류하거나 인근 하수종말처리장 또는 공공오수처리시설에 유입처리하는 경우에 입지를 허용함’이라고 하고 있으므로 사업계획이 위 조건에 위반되는 경우라면 이를 근거로 사업계획승인을 거부할 수 있음은 별론으로 하더라도, 청구인의 경우에는 이에 해당하지 아니하여 이를 근거로 사업계획승인을 거부할 수는 없다 할 것이며, 피청구인은 건축허가권자인 ○○군수의 의견에 따라 승인을 거부하였다고 하나, ○○군이 피청구인에게 회신한 문서(문관 91743-929)에 의하면 건축법에 의하여 ○○군수가 건축허가를 하지않을 수도 있다는 건축허가와 관련한 내용일 뿐이어서 피청구인의 이 건 사업계획승인거부처분과는 관계없는 것이라 할 것이고, 피청구인의 사업계획승인과 ○○군수의 건축법에 의한 허가와는 별개의 처분으로서 관광진흥법시행령 제4조의3(사업계획의 승인기준)에도 건축법의 허가요건을 그 기준으로 삼고있지 아니하므로 건축법으로써 사업계획승인을 거부할 근거를 삼을 수는 없다 할 것이며, 따라서 피청구인의 이 건 처분은 법령의 근거없이 행한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.