관광숙박업사업계획승인거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인들이 2001. 7. 4. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 159-5번지(1,191.30㎡)의 토지(이하 “이 건 토지”라 한다)에 지상 8층 지하 2층(연면적 5,260.15㎡)의 일반관광호텔을 건립하여 관광숙박업을 하기 위하여 관광숙박업사업계획승인신청을 하자, 피청구인은 청구인들이 관광숙박업을 하고자 하는 이 건 토지가 위치한 지역은 인근에 주상복합건물이 들어설 예정이어서 입지여건상 관광숙박업소의 건축은 불가하다는 이유 등으로 2001. 7. 24. 청구인들에 대하여 관광숙박업사업계획 승인을 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들이 2000. 3. 30. □□로부터 이 건 토지를 매입할 당시 이 건 토지는 중심상업용지로 되어 있어 숙박시설을 건축하는데 아무런 문제가 없다고 보아 관광숙박업 사업을 하기 위하여 막대한 자금을 들여 이 건 토지를 매입하였다. 나. 청구인들은 이 건 토지를 분양받은 후 관광호텔사업을 추진하기 위하여 준비를 해 왔고, 이 건 토지에 지하 2층, 지상 8층에, 객실수 60실과 식음영업장 및 남ㆍ여 사우나시설을 갖춘 일반관광호텔을 신축하기 위하여 몇 차례의 서류보완을 거쳐 2001년 7월 관계법령에 따라 관광숙박업사업계획승인신청을 하였다. 다. 청구인들의 관광숙박업사업계획승인신청은 관광진흥법 등 관계법령에 저촉됨이 없음에도, 청구외 ○○시장이 이 건 토지가 위치한 지역이 ○○지구 주상복합건물이 시공되는 지역과 인접한 곳이고, 주민의 민원이 지속되었던 지역이므로 위 사업계획에 대한 승인이 타당하지 아니하다는 의견을 제시하였다는 이유를 들어서 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 2001. 5. 22. 이 건 토지에 일반관광호텔을 건축하기 위하여 피청구인에게 관광숙박업사업계획의 승인을 신청하였고, 피청구인이 2001. 6. 7. 부동산의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류 등 제출서류의 보완을 요구하자 2001. 6. 15. 관광숙박업사업계획의 승인신청을 취하하였다. 나. 청구인들은 2001. 7. 4. 다시 피청구인에게 최초 승인신청했던 이 건 토지에 동일 규모의 관광호텔을 건축하는 것을 내용으로 관광숙박업사업계획의 승인을 신청하였고, 피청구인은 2001. 7. 5. 청구인들에게 다시 부동산의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류 및 사업시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안에 관한 서류의 보완을 요구하였으나 이를 보완하지 아니하였는바, 이는 관광숙박업사업계획승인신청 서류에 중대한 흠이 있는 것이므로 청구인들이 제출한 서류만으로는 관광숙박업사업계획의 승인이 불가하다. 다. 청구인들이 위 서류를 보완하더라도, 청구인들이 승인을 신청한 관광숙박업사업계획의 승인 여부는, 관광진흥법에서 그 요건을 일의적으로 정하고 있지 아니하다면 이는 그 입지, 주위환경, 미관, 도시계획, 교통문제 기타 당해 사업계획의 승인이 공익에 미치는 영향 등을 종합적으로 검토하여 결정하는 피청구인의 재량행위에 속한다. 라. 청구인들이 관광숙박업사업계획의 승인을 신청한 이 건 토지가 위치한 ○○시 ○○동 일대는 청구외 □□시장이 도시설계를 변경하여 숙박시설 및 위락시설의 입지를 제한하고, 대규모 주상복합시설의 건축을 계획하고 있는 곳으로서 청구인들의 위 사업계획을 승인하는 경우에 인근 지역에 연쇄적으로 숙박시설의 허용이 불가피하고, 이 경우 인근 주상복합 주거시설의 교육환경 및 주거환경의 악화가 불가피하여 위 사업계획을 승인하지 않게 된 것이다. 마. 그러므로, 청구인들의 관광숙박업사업계획 승인신청은 절차적으로도 피청구인이 요구한 서류를 갖추지 못하였고 그 내용에 있어서도 이 건 토지가 속한 지역에 대한 성남시의 도시계획 및 관리방향에 맞지 아니한 부적합한 계획이어서 승인을 하지 아니한 것이며, 위 사업계획의 승인 여부는 피청구인의 재량행위에 속하므로 그 범위안에서 행하여진 이 건 처분은 정당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 관광진흥법 제14조 및 제15조, 동법시행령 제10조 내지 제14조 동법시행규칙 제23조 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 사업계획승인신청서, 관광숙박업(일반관광호텔)사업계획불승인 통보서, 관광숙박업(일반관광업)사업계획승인신청에 대한 의견조회 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인들은 2001. 5. 22. 이 건 토지에 지상 8층, 지하 2층, 연면적 5,328.99㎡, 객실 60실 규모의 일반관광호텔을 2001년 10월부터 2002년 10월까지 건축하는 내용의 관광숙박업사업계획의 승인을 피청구인에게 신청하였고, 피청구인이 2001. 6. 7. 부동산의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류 등 제출서류의 보완을 요구하자 2001. 6. 16. 관광숙박업사업계획의 승인신청을 취하하였다. (나) 청구인들은 2001. 7. 4. 다시 피청구인에게 최초 승인신청했던 이 건 토지상에 지상 8층, 지하 2층, 연면적 5,260.15㎡, 객실 60실 규모의 일반관광호텔을 건축하는 내용의 관광숙박업사업계획의 승인을 신청하였고, 피청구인은 2001. 7. 5.청구인들에게 다시 부동산의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류 및 사업시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안에 관한 서류를 2001. 7. 19.까지 요구하였으며, 이에 대하여 청구인들은 2001. 7. 19. 서류보완기한의 연기를 신청하였으나, 피청구인은 청구인들에게 서류보완에 필요한 충분한 기간을 주었고, 청구외 ○○시장으로부터 해당부지에 대한 숙박시설의 건축은 불가하다는 의견이 제시되었다는 이유를 들어 서류보완기한의 연장은 불가하다는 통지를 하였다. (다) 피청구인은 청구인들의 2001. 5. 22.자 및 2001. 7. 4.자 관광숙박업사업계획 승인신청에 대하여 청구외 ○○시장에게 2001. 5. 28. 및 2001. 7. 5. 의견조회를 신청하였고, 위 ○○시장은 2001. 6. 11. 및 2001. 7. 18. 청구인들의 신청내용은 이미 2001. 3. 24. 청구인들이 일반호텔건축과 관련하여 ○○시 건축위원회에 건축심의를 신청하여 동 위원회에서 입지 부적합으로 부결된 사항이며, 이 건 토지 및 그 인접지역이 ○○지구 주상복합건물이 시공되고 있는 지역이고 숙박시설에 대한 지역주민의 반대민원이 지속되었던 지역으로 입지여건 및 지역정서를 감안하여 청구인들의 관광숙박업사업계획 승인신청은 이를 승인하지 않는 것이 타당하다는 의견을 제시하였다. (라) 관광숙박업사업계획 승인신청시 청구인들이 제출한 서류에 의하면, 위 사업계획을 추진함에 따라 소요되는 비용은 총 81억 7천만원으로 되어 있고 그중 54%를 관광진흥기금 및 금융기관일반대출의 차입금으로 조달하는 것으로 되어 있으며, 이 건 토지의 소유자는 청구외 □□로서, 2000. 3. 30. 위 □□는 청구인들에게 이 건 토지를 매각하고, 매매대금 25억 173만원은 2003. 3. 30.까지 6회에 걸쳐 분납하는 것으로 매매계약을 체결하였으며, 위 □□의 경기지사 분당사업소장은 2000년 6월 청구인에게 이 건 토지의 사용승낙을 하면서, 위 사용승낙서는 건축인ㆍ허가신청용으로만 발급하는 것이므로 착공시에는 별도의 승낙서를 다시 발급받아야 한다는 사용조건을 붙인 것으로 되어있다. (마) 피청구인은 2001. 7. 24. 청구인들에 대하여, 청구인들의 관광숙박업사업계획의 내용은 이미 2001. 3. 24. 청구인들이 일반호텔건축과 관련하여 ○○시 건축위원회에 건축심의를 신청하여 동 위원회에서 입지 부적합으로 부결된 사항이며, 이 건 토지의 인접지역이 ○○지구 주상복합건물이 시공되고 있는 지역이고 숙박시설에 대한 지역주민의 반대민원이 지속되었던 지역으로 입지여건 및 지역정서를 감안할 때 청구인들의 관광숙박업사업계획을 승인하는 것은 타당하지 않다는 청구외 ○○시장의 의견과, 청구인들이 2001. 7. 4.자 피청구인의 서류보완요청에 응하지 아니한 점을 들어 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 관광진흥법 제14조제1항의 규정에 의하면, 관광숙박업을 경영하고자 하는 자는 동법 제4조제2항의 규정에 의한 등록을 하기 전에 당해 사업에 대한 사업계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻도록 하고 있고, 동법시행령 제10조 및 제13조의 규정에 의하면 관광숙박업사업계획의 승인을 얻고자 하는 자는 문화관광부령이 정하는 바에 따라 사업계획승인신청서를 제출하도록 하고, 승인권자가 위 사업계획을 승인함에 있어서 그 승인기준의 하나로서 사업계획의 시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안을 들고 있으며, 동법시행규칙 제23조의 규정에 의하면 공사소요자금 및 그 조달방법을 나타내는 서류와 부동산의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류를 제출하도록 하고 있는바, 먼저, 청구인들이 관광숙박업사업계획 승인 여부의 판단에 필요한 서류의 보완을 하지 아니하였다는 피청구인의 주장에 대하여 살펴보면, 청구인들이 제출한 서류에는 관광호텔건축을 위한 부지로서 이 건 토지의 소유자는 청구외 □□로 되어 있고, 청구인들이 관광호텔을 건축하기로 한 이 건 토지를 매수하기 위한 매수계약을 체결하고 그 대금을 2003년 3월까지 분납하는 것으로 되어 있어, 청구인들에게는 아직 위 토지의 소유권이 없으므로 청구인들이 토지사용승낙락서를 제출하였으나 위 토지사용승낙서는 건축인ㆍ허가 신청용으로 되어 있고 청구인들이 호텔 착공시에는 별도의 승낙서를 다시 발급 받도록 되어 있으므로, 피청구인이 사업계획을 승인하더라도 청구인들이 위 토지에 호텔건축을 위한 토지사용권을 확보할 수 있다는 보장이 있다고 볼 수가 없고, 또한 청구인이 제출한 사업계획에 의하면 사업추진에 소요되는 자금의 54%를 차입금으로 조달하는 것으로 되어 있으나 그 차입에 필요한 담보능력 등을 증명하는 서류를 제출하지 아니하여 청구인들이 원활히 사업을 추진할 수 있다는 능력을 보여주지 못하고 있으므로, 위 사업계획의 승인 여부를 심사하기 위하여 피청구인이 이 건 토지를 사용할 수 없는 조건 없는 토지사용승낙서 등 필요한 서류의 보완을 요구한 것은 정당하다고 할 것이고, 이러한 피청구인의 정당한 요구에 대하여 청구인들이 응하지 아니한 사실이 명백하다 할 것이다. 다음으로 이 건 처분의 성격과 그 당부에 대하여 살펴보면, 관광숙박업을 하고자 하는 자로 하여금 시ㆍ도지사의 승인을 얻도록 한 취지는 관광숙박업으로서의 입지, 수급계획 등 관광진흥사항 외에도 이와 관련되는 건축, 도시계획, 환경, 교통 등 제반 사항과의 적합성ㆍ합목적성을 종합적으로 검토하여 당해 사업이 관광진흥목적에 적합한 지의 여부를 판단하도록 하기 위한 것이므로 승인권자는 그 입지, 주위환경, 미관, 도시계획, 교통문제 등을 종합적으로 고려하여 승인 여부를 결정할 수 있고, 그 승인 여부는 승인권자의 재량에 속한다고 할 것인바, 위 인정사실에 의하면, 이 건 토지가 속한 지역에 대하여 ○○시에서 주상복합건물의 건축을 촉진하고 숙박시설이나 위락시설의 건축을 금지하기로 도시설계지침을 변경하고 2000. 5. 9. 이를 공고한 바가 있어 위 사업계획을 승인하는 것은 성남시의 도시설계지침에 반하는 점, 이 건 토지로부터 280m 정도의 거리에 주상복합건물이 들어설 예정으로 있어 이 건 토지에 숙박시설이 들어설 경우 지역주민의 주거 및 교육환경에 나쁜 영향을 미칠 우려가 있는 점 등을 감안할 때, 이 건 처분으로 인하여 보호되는 공익은 청구인들이 관광숙박업을 하지 못하게 됨으로써 입게 되는 불이익 비하여 결코 적다고 할 수 없을 것이다. 따라서, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 처분은, 청구인들이 관광숙박업사업계획 승인신청은 절차적으로는 청구인들이 위 사업계획의 승인신청에 필요한 중요 서류를 완비하지 못한 점, 위 사업계획은 그 내용에 있어서 이 건 토지가 속한 지역에 대한 성남시의 도시계획 및 관리방향에 맞지 아니한 부적합한 계획인 점, 이 건 토지에 관광호텔이 들어설 경우 인근 주거시설에 입주하는 주민들의 주거 및 교육환경이 악화될 우려가 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 행한 것으로 재량권을 남용하여 한 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.