관광숙박업사업계획승인거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2001. 6. 26. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 562-18번지 등 7필지(1,812㎡)의 토지(이하 “이 건 토지”라 한다)에 지상 7층 지하 2층(연면적 3,809.80㎡)의 호텔을 건축하여 관광숙박업을 하기 위하여 관광숙박업사업계획승인신청을 하자, 피청구인은 최근 ○○시에서 숙박시설의 난립이 사회문제가 되어 현재까지 시민정서가 안정되지 않고 있고, 인근 지역인 ○○구 ○○동 일대에 숙박단지가 들어설 계획으로 있다는 이유 등으로 2001. 8. 20. 청구인에 대하여 관광숙박업사업계획 승인을 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2000년 3월 초 피청구인에게 관광숙박업사업계획승인신청을 하였는데, 피청구인은 2000. 3. 27. 청구인에 대하여 위 사업계획은 국토이용관리법 제15조 및 동법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 준농림지역 안에서의 행위제한에 관한 기준을 정하기 위하여 ○○시에서 제정한 ○○시준농림지역내일반음식점등설치허용조례의 규정에 따라 동 조례에 의하여 설치된 심의위원회(이하 “○○시관광숙박업심의회”라 한다)의 심의가 선행되어야 된다는 이유로 청구인의 관광숙박업사업계획승인신청을 반려하였다. 나. 청구인은 2000년 5월 청구외 ○○시장에게 관광숙박업사업계획의 사전승인을 신청하였고, ○○시관광숙박업심의회는 3회의 심의를 거쳐 관광진흥법의 규정에 따라 경기도지사의 관광숙박업사업계획의 승인을 얻을 것을 조건으로 청구인의 사업계획을 가결하였으나, 위 사업계획이 관광진흥법의 규정에 의하여 경기도지사의 승인을 받아야한다는 법령상의 규정을 주지시킨 것에 불과하여 그 실질에 있어서는 조건 없는 가결과 다름이 없는 것이며, 3차에 걸친 심의과정에서 ○○시 담당공무원 등이 준농림지의 건축 용적률 기준을 100%에서 80%로 축소하는 방향으로 조례를 개정하고 있으므로 설계를 변경하라는 등의 요구를 함에 따라, 청구인은 시가보다 비싼 가격으로 토지를 추가로 매입하고 설계를 변경하였다. 다. 청구외 ○○시장은 ○○시관광숙박업심의회의 심의결과를 공고하면서, 종합의견으로 이 건 토지가 속한 지역에 최소한의 관광호텔이 입지하는 것은 긍정적인 면이 있다는 견해를 밝혀 관광호텔의 건축필요성을 인정하면서도, ○○시에 주거환경 및 교육환경을 저해하는 숙박시설 및 위락시설이 문제가 되어 아직 시민정서가 안정되지 아니한 점과 ○○시 ○○동 일원에 30만평의 숙박단지가 유치되고 있는 점 등을 들어 위 ○○시장은 청구인의 관광숙박업사업계획에 대한 승인권자인 경기도지사에게는 그 승인이 바람직하지 않다는 의견을 제시할 계획이라고 밝히고 있어, 지극히 애매한 공고를 하였다. 라. 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 청구외 ○○시장의 의견을 듣거나 협의를 한다는 것은, 법령에서 정한 절차에 따라 적법하게 수렴된 의사를 듣는 것을 의미하는 것이므로, 위 ○○시장은 청구인의 관광숙박업사업계획에 대하여 ○○시관광숙박업심의회가 심도있는 심의를 거쳐 가결하였다면, ○○시의 의사와 판단을 표시할 의무가 있는 위 ○○시장으로서는 비록 가결내용이 자신의 의사에 반한다고 할지라도 가결내용대로 의견을 제시하였어야 하나 그렇게 하지 아니한 것은 매우 부당하다. 마. 청구인이 건축하고자 하는 관광호텔은 주위환경에 해를 끼칠 염려가 있는 러브호텔이 아니고, ○○등 기존의 관광지에 대한 관광객의 증가에 대비한 것일 뿐만 아니라 국제회의실을 갖추는 등 각종 국내외 행사를 감당할 수준급 호텔이며, 이 건 토지가 속한 지역은 경기도에서 관광테마마을로 지정하고 ○○시에서도 기존의 음식점ㆍ까페촌을 아우르는 시민들의 휴식공간으로 육성할 계획을 가지고 있는 곳으로서, 학교나 주거단지를 이웃하지도 않는 곳이고, 이 건 관광호텔의 건축과 관련하여 지역주민들은 청구외 ○○시장에게 찬성의견을 표시한 바 있으며, 이 건 관광호텔의 건축과 관련된 민원이 제기된 바 없으므로 지역정서에 배치된다는 판단은 위 ○○시장의 독단에 불과하다. 바. □□동 숙박단지의 건설계획은 현재로서는 구체적으로 확정되거나 실현단계에 있는 것도 아닌 막연한 구상에 불과하므로 이를 이유로 그 주변에는 그 필요성여부를 불문하고 무조건 숙박시설을 허가할 수 없다고 하는 것은 부당하다. 사. 따라서, 피청구인이 청구인의 관광숙박업사업계획 승인 여부를 결정함에 있어서, 청구외 ○○시장의 의견이 사실에 부합하고 적정한 것인지를 검토할 뿐만 아니라 스스로 법령의 저촉여부, 주민의 정서 및 관광호텔의 필요성 등을 검토한 후 그 승인 여부를 결정하였어야 하나, 이를 게을리하고 단지 부적절한 위 ○○시장의 의견을 근거로 한 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분으로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 청구외 ○○시장이 이 건 토지에 관광호텔을 건축하는 것이 필요하다는 점을 인정하였다고 주장하나, 위 ○○시장은 2000. 4. 25.자 ○○시관광숙박업심의회의 회의 결과에 대하여 관광진흥법에 의한 최소한의 관광호텔이 입지하는 것도 긍정적인 측면이 있다는 것을 이야기한 것이지, 특별히 관광호텔이 필요하다고 한 것은 아니다. 나. 청구인은 청구외 ○○시장이 청구인의 신청에 대하여 그 허용여부를 결정함에 있어서 ○○시관광숙박업심의회의 정당한 결정에 따르지 아니한 것은 부당하다고 주장하나, ○○시관광숙박업심의회는 단지 심의기구에 불과하므로, 건축허가권자인 ○○시장이 반드시 이에 따라야 하는 것은 아니므로 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 청구인은 이 건 관광호텔의 건축이 지역정서에 배치된다는 청구외 ○○시장의 주장은 독단에 불과하다고 주장하나, ○○시 숙박업 관련 민원은 2000년 6월이후 지속적으로 제기되어 왔으며, 청구인의 사업계획에 대한 ○○시관광숙박업심의회의 심의결과 공고 이후 준농림지역안에 중소 규모의 호텔이 밀집될 것을 우려하는 목소리가 높은 실정이다. 라. 청구인은 ○○시 ○○동 30만평 숙박단지 건설과 ○○시 ○○동 ○○국제종합전시장 호텔건축계획은 막연한 계획임에도 불구하고 이를 근거로 청구인의 관광호텔건축을 허가하지 아니하는 것은 부당하다고 주장하나, 30만평 관광숙박단지는 ○○와 경기도가 공동으로 추진하고 있는 사업으로, 2001년 9월 국토이용계획변경용역이 완료되어 현재 국토이용계획의 변경 입안이 진행중이고, 경기도와 스페인투자단이 30억불 투자협정을 체결하는 등 동 사업계획을 추진하고 있는 단계이며, ○○국제전시장 호텔건축계획도 2004년부터 400실의 객실 사용이 가능하도록 하여 최종적으로 1700실의 객실을 갖추도록 하는 사업을 단계적으로 진행하고 있으며, 현재는 부지조성을 위한 도시개발지구 지정절차가 완료되었고, 실시계획수립 용역 및 편입토지 보상이 추진되는 단계이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 마. 청구인은 이 건 토지 인근에 주거지역이나 학교가 이웃하지 않는 지역이라고 주장하나, 이 건 토지 주변인 ○○동 및 △△동에 2005년도 완공을 목표로 준도시취락지구가 조성되고 있고, 중ㆍ고 및 초등학교 6개가 들어설 예정으로 있어 이 건 토지에 숙박시설이 들어설 경우 인근 지역의 주거 및 교육환경이 크게 훼손될 우려가 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 바. 청구인은 피청구인이 청구외 ○○시장의 의견이 사실에 부합하는지 등을 검토함이 없이 위 ○○시장의 의견을 바탕으로 이 건 처분을 하였다고 주장하나, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 청구인의 관광숙박업사업계획이 법령의 규정에 저촉됨이 없다 하더라도 피청구인이 입지ㆍ주거환경ㆍ미관ㆍ도시계획ㆍ교통문제 등 제반 요소를 고려하여 위 사업계획이 공익에 미치는 영향과 관광목적에 부합하는지 여부 등을 검토하여 한 것으로서, 피청구인은 이러한 제반 요소를 감안하여 건축허가권자이며 당해 지역의 여건을 누구보다도 잘 알고있는 위 ○○시장의 의견을 수용한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 사. 결론적으로, 이 건 토지 주변에 관광개발계획이나 관광지 등이 없으므로 청구인이 건축하고자 하는 관광호텔은 이른바 러브호텔로 이용될 가능성이 크고, 그러한 경우 인근 지역주민과 학생들의 인격형성에 악영향을 미칠 수 있으므로, 이러한 점을 종합적으로 고려하여 한 이 건 처분은 적법하고 하자가 없는 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 관광진흥법 제14조 및 제15조, 동법시행령 제10조 내지 제14조 국토이용관리법 제15조제1항제4호 동법시행령 제14조제1항제4호 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 사업계획승인신청서, 관광숙박업사업계획불승인통보서, 관광숙박업사업계획승인 신청에 따른 재협의결과 의견제출 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2000. 2. 24. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○ 562-18번지 외 1필지에 종합관광호텔을 건축하기 위하여 관광숙박업사업계획승인신청을 하였고, 경기도지사는 2000. 3. 27. 위 토지는 준농림지역으로 ○○시준농림지역내음식점등설치허용조례의 규정에 의하여 설치된 ○○시관광숙박업심의회의 심의가 선행되어야 한다는 이유로 청구인의 신청을 반려하였다. (나) 청구인은 2001. 2. 28. 이 건 토지에 종합관광호텔(○○관광호텔)을 건축하는 내용으로 청구외 ○○시장에게 관광숙박시설심의신청서를 제출하였고, ○○시관광숙박업심의회는 2001. 3. 20. 관광진흥법의 규정에 의하여 경기도지사의 관광숙박업사업계획의 승인을 얻을 것 등을 조건으로 하여 위 관광숙박시설심의신청을 조건부로 가결하였으며, 청구외 ○○시장은 2001. 4. 25. 위 ○○시관광업심의회의 심의결과를 ○○시청에 공고하면서, 주거 및 교육환경을 저해하는 숙박ㆍ위락시설 문제가 ○○시에서 제기되어 아직 시민정서가 안정되지 아니한 점과 ○○시 ○○동 일원에 30만평의 숙박단지가 유치되고 있는 점, 준농림지역에서의 숙박시설의 건축은 ○○시 접경지역인 ○○동, ○○동, ○○동 일원과 ○○구 관내로 제한하는 방향으로 조례를 개정할 예정인 점 등을 들어 청구인의 관광숙박업사업계획에 대한 승인권자인 경기도지사에게는 그 승인이 바람직하지 않다는 의견을 제시할 계획임을 아울러 공고하였다. (다) 청구인은 2001. 6. 26. 피청구인에게 이 건 토지위에 지상 7층, 지하 2층, 연면적 3,809.80㎡, 객실 51실 규모의 종합관광호텔을 건축하는 것을 내용으로 하는 관광숙박업사업계획의 승인을 신청하였다. (라) 이 건 토지 주변 지도 및 피청구인이 제출한 현황자료에 의하면 이 건 토지로부터 200m의 거리 안에는 학교가 없으나, 이 건 토지로부터 약 200m 지점에 일산 ○○지구(2005년 완공)와 약 500M 이내에 ○○지구(2005년 완공)의 택지개발이 진행되고 있고, 이 건 토지는 음식점과 까페가 밀집한 이른바 ○○까페촌에 인접하여 있는 것으로 되어 있다. (마) 피청구인은 위 청구인의 신청에 대하여 2001. 8. 1. 청구외 ○○시장에게 의견을 조회하였고, 위 ○○시장은 2001. 8. 2. 피청구인에게 최근 주거 및 교육환경을 저해하는 숙박ㆍ위락시설 문제가 ○○시에서 제기되어 아직 시민정서가 안정되지 아니한 점과 ○○시 ○○동 일원에 30만평의 숙박단지가 유치되고 ○○국제전시장에 호텔이 들어설 계획으로 있어 이 건 토지에 관광호텔의 건축을 허용하는 것은 바람직하지 않다는 의견을 제시하였다. (바) 2000. 6. 10. 경기도 ○○시 ○○동 ○○통에 거주하는 오○○ 외 28인은 관광호텔의 건립에 마을주민들이 동의한다는 취지의 주민의견서를 청구외 ○○시장에게 제출한 것으로 되어 있다. (사) 피청구인은 2001. 8. 20. 청구인에게, ○○시와 협의한 결과 “최근 ○○시에서 주거 및 교육환경을 저해하는 숙박시설이 사회문제화되어 시민정서가 안정되어 있지 않은 상태이며, ○○구 ○○동에 숙박시설 30만평이 유치되고, ○○국제전시장에 호텔이 들어설 계획으로 있어 동 시설을 허용하는 것은 바람직하지 않다”는 청구외 ○○시장의 의견을 들어 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 관광진흥법 제14조제1항의 규정에 의하면, 관광숙박업을 경영하고자 하는 자는 동법 제4조제2항의 규정에 의한 등록을 하기 전에 당해 사업에 대한 사업계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻도록 하고 있는 바, 이는 관광숙박업으로서의 입지, 수급계획 등 관광진흥사항 이외에도 이와 관련되는 건축, 도시계획, 환경, 교통 등 제반 사항과의 적합성ㆍ합목적성을 종합적으로 검토하여 당해 사업이 관광진흥목적에 적합한 지의 여부를 판단하도록 하기 위한 것이므로 승인권자는 그 입지, 주위환경, 미관, 도시계획, 교통문제 등을 종합적으로 고려하여 승인 여부를 결정할 수 있고, 그 승인 여부는 승인권자의 재량에 속한다고 할 것인바, 위 인정사실에 의하면, 이 건 토지가 속한 지역은 청구인이 주장하는 바와 같이 인근에 행주산성, 공양왕릉 등의 유적과 중남미문화원 등의 문화시설이 있는 것은 사실이나 이러한 유적ㆍ문화시설 등이 이 건 토지가 속한 지역에 관광호텔의 건축이 필요할 정도로 관광객의 숙박수요를 창출할 만한 것이라고 보기 어려운 점, 이 건 토지로부터 200m 내지 500m의 근거리에 일산2지구 및 풍동지구 등 택지가 개발되고 있어 이 건 토지에 숙박시설이 들어설 경우 당해 지역주민의 주거 및 교육환경이 악화될 우려가 있다고 보여지는 점, 청구인이 추진중인 관광호텔과 그 규모나 시설면에서 유사한 ○○시내의 3개 관광호텔(○○, △△, □□)의 경우 2001년 상반기중 평균 객실이용률이 모두 60%이하인 것으로 파악되고 있어 이 건 관광숙박업사업계획의 승인 신청이 이 지역의 증가하는 숙박수요에 응하기 위한 필요에 따른 것이라고 보여지지 아니하는 점, 중장기적으로는 문화관광부 및 경기도에서 ○○시 ○○구 ○○동과 ○○동에 국제규모의 숙박시설을 건설하기 위한 사업을 추진하고 있어 ○○시 전체의 체계적인 발전을 위해서는 그 주변지역에 무분별한 숙박시설의 난립을 방지하는 것이 필요한 것으로 보여지는 점 등을 고려할 때, 이 건 처분으로 인하여 보호되는 공익은 청구인이 관광숙박업을 하지 못하게 됨으로써 입게 되는 불이익 비하여 결코 적다고 할 수 없을 것이고, 이러한 점을 종합적으로 고려하여 한 피청구인의 이 건 처분이 재량권을 남용하여 행한 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 청구외 ○○시장이 이 건 처분에 대한 ○○시의 의견을 제시함에 있어서 ○○시관광숙박업심의회의 심의결과를 따르지 않은 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 국토이용관리법 제15조제1항제4호 및 동법시행령 제14조제1항제4의 규정에 의하면, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 일정한 준농림지역 안에서는 숙박시설 및 위락시설의 설치가 가능하도록 하고 있고, ○○시의 경우 ○○시준농림지역내일반음식점등설치허용조례로 이를 정하고 있으며, 동 조례 제5조의 규정에 의하여 설치된 ○○시관광숙박업심의회는 일정한 준농림지안에서 관광숙박업 등의 허용여부를 심의하도록 하고, 동 조례 제4조의 규정에 의하면 시장이 그 허용여부를 결정하도록 하고 있는바, 위 ○○시관광숙박업심의회는 동 조례에 의하여 설치된 심의기구로서, 법령에 의하여 관광호텔의 건축허가권을 가지고 있는 위 ○○시장이 위 관광호텔의 건축과 관련된 관광숙박업사업계획에 대하여 피청구인에게 의견을 제시함에 있어서 반드시 위 심의회의 심의결과에 따라야 된다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.