관광숙박업사업계획승인거부처분취소청구

1. 사건개요 가. 청구인이 2003. 2. 5. 피청구인에 대하여 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 619-11번지 외 32필지의 대지 20,295.00㎡(이하 "이 건 신청지"라 한다)에 지하 1층, 지상 5층(연면적 26,726.99㎡)의 일반관광호텔(이하 "이 건 신청건물"이라 한다)을 건립하여 관광숙박업을 하고자 한다는 이유로 관광숙박업사업계획승인신청을 하였다. 나. 피청구인은 2003. 4. 10. 청구인에 대하여, 이 건 신청지를 관할하는 하수종말처리장은 그 처리용량이 곧 초과될 예정이어서 이 건 신청건물에서 발생하는 오수를 처리할 능력이 없고, 이 건 신청지는 바닥면적의 합계가 660㎡이하이고 3층 이하인 숙박시설에 대해서만 건축이 허가되는 지역에 해당한다는 등의 이유로 관광숙박업사업계획승인거부처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○시는 ○○백화점 붕괴사고가 발생하자, ○○백화점 구조설계자가 설계한 건물이라는 이유로 이 건 신청지상에 건축허가를 받아 골조공사까지 완료한 상태인 숙박시설용 건축물에 대하여 구조안전진단를 실시하였으며, 그 결과 동 건물이 불안전 건물로 판정되어 동 건물을 철거할 수밖에 없게 되었다. 이에 청구인은 그 규모를 관광숙박시설로 확장하여 사업승인을 받고자 2002. 8. 16. ○○시장에게 이 건 신청지 내에 있는 국유 도로에 대한 국유재산용도폐지신청을 하였으나 ○○시장으로부터 관광숙박시설사업승인신청시 일괄승인을 받으라는 답변을 받게 되었고, 이에 따라 청구인이 2002. 10. 28. 피청구인에 대하여 관광숙박시설사업승인신청을 하였으나, 피청구인은 추가로 건설 중인 하수종말처리시설의 공정이 20% 이상이 되지 않는다는 이유로 승인할 수 없다는 답변을 하였으며, 이후 청구인은 2003년 1월 중순경 위 하수종말처리시설의 공정이 20%를 상회하게 되자 2003. 2. 5. 이 건 신청을 하였다. 나. 피청구인은 이 건 신청지의 경우 기존 하수종말처리장의 처리용량이 곧 초과될 상태이므로 이 건 신청건물에서 발생하는 오수를 유입ㆍ처리할 수 없다는 이유로 이 건 처분을 하였으나,○○ㆍ□□상수원수질보전특별종합대책개정고시 <별표> 특별대책지역내오수배출시설의입지제한세부기준 2호(2)의 규정에 의하면, 신ㆍ증설되는 하수종말처리시설의 예정하수처리구역으로 지정된 지역인 경우 건축허가 신청서상의 공사기간이 2년을 초과하는 시설은 신ㆍ증설되는 하수종말처리시설의 공정율이 20% 이상에 해당하면 당해 시설물의 사용 및 입주시기를 하수종말처리시설의 정상가동 시기와 일치시키는 것을 조건으로 하여 예정하수처리용량의 범위 내에서 규제규모 이상의 오수배출시설에 대하여 건축허가를 할 수 있다고 규정되어 있는 바, 이 건 신청지를 포함한 지역을 예정하수처리구역으로 하여 현재 증설공사 중인 하수종말처리장의 현 공정율이 20% 이상에 해당하는 점에 비추어 볼 때, 피청구인은 청구인에 대하여 이 건 신청건물의 사용 및 입주시기를 하수종말처리시설의 정상가동시기와 일치시키는 것을 조건으로 청구인에 대하여 관광숙박업사업승인을 할 수 있다 할 것이다. 다. 또한 피청구인은 국토의계획및이용에관한법률시행령 부칙 제13조 및 별표 27의 규정에 의하여 관리지역에서 숙박시설은 바닥면적의 합계가 660㎡ 이하이고 3층 이하인 시설만 허용하고 있으므로 바닥면적의 합계가 26,726.99㎡이고 5층인 이 건 신청건물의 건축을 허가할 수 없다는 이유로 이 건 처분을 하였으나, 동법시행령 부칙 제15조제8항의 규정에 의하면 2003. 6. 30.까지는 숙박시설에 해당하는 건축물은 종전의 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 제정된 조례의 범위 안에서 건축할 수 있다고 되어 있으며, 종전의 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 제정된 ‘○○시준농림지역안에서의위락ㆍ숙박시설등설치에관한조례’에는 건축물의 규모에 대한 규정이 없으므로 청구인은 이 건 신청지에 이 건 신청건물을 건축할 수 있다 할 것이다. 따라서 이 건 신청건물의 규모가 건축허가기준을 초과한다는 이유로 이 건 신청을 거부한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 관광진흥법 제14조에 의하면 관광숙박업을 경영하고자 하는 자는 제4조제2항의 규정에 의한 등록을 하기 전에 당해 사업에 대한 사업계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻도록 하고 있는 바, 이는 그 등록 전에 사업계획의 내용 등이 관계법령의 규정에 적합한 것인지 여부를 판단하는 등 사전심사를 거치도록 하기 위함이라고 할 것이다. 나. 청구인은 현재 공사 중인 하수종말처리장의 현 공정율이 20% 이상이므로 2005년 이후 준공되는 신청시설의 하수처리에 문제가 없다고 주장하나, ○○ㆍ□□상수원수실보존특별대책개정고시(2000. 10. 10. 환경부고시 제2000-120호) <별표> 특별대책지역내오수배출시설의 입지제한 세부기준 2항 (1)의 규정에 의하면 하수처리구역으로 지정되어 하수종말처리시설이 정상가동 중인 지역의 경우에는 하수종말처리시설의 처리용량의 범위 내에서 발생 오수를 전량 유입ㆍ처리하는 경우에 규제규모 이상의 오수배출시설을 설치할 수 있다고 규정되어 있는 바, 이 건 신청지는 하수처리구역으로 지정된 지역으로 동 지역에 있는 하수종말처리장의 처리용량이 곧 초과할 예정이어서 이 건 신청건물에서 발생할 오수를 유입ㆍ처리할 능력이 되지 않는다고 할 것이며, 하수종말처리시설은 불특정 다수의 주민들이 배출하는 생활하수를 처리하기 위하여 국가 및 지방자치단체의 재원으로 건설되는 공공시설이므로 이 건 신청건물과 같은 특정 사업장에서 발생하는 오수를 신ㆍ증설되는 하수처리시설에 유입ㆍ처리하는 것을 조건으로 시설설치허가를 할 수는 없다 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 청구인은 국토의계획및이용에관한법률시행령 부칙 제15조제8항의 규정에 의하면, 숙박시설은 종전 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 제정된 조례의 범위 안에서 건축할 수 있도록 규정되어 있으므로 이 건 신청지에 이 건 신청건물을 설치할 수 있다고 주장하나, 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제20조에 의하면 이 법에서 조례로 정하도록 하고 있는 사항은 종전의 국토이용관리법ㆍ도시계획법 및 건축법에 의하여 정한 조례가 있는 경우 ‘이 법에 저촉되지 아니하는 범위 안에서’ 이 법에 의한 조례가 제정될 때까지 당해 조례에 의하도록 경과규정을 두고 있으므로 종전 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 제정된 조례에 의하여 숙박시설을 설치할 수 있는 경우라도 국토의계획및이용에관한법률시행령 별표 27의 2호 자목에서 숙박시설은 그 규모가 바닥면적의 합계는 660㎡ 이하이고 3층 이하인 것으로 한한다는 규정에 적합하게 건축하여야 한다고 할 것인 바, 이 건 신청건물은 그 규모가 국토의계획및이용에관한법률시행령 별표 27의 2호 자목에 규정된 규모를 초과하여 설치허가대상이 되지 아니한다고 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 관광진흥법 제14조 동법시행령 제13조 국토의계획및이용에관한법률시행령 부칙 제15조제7항및제8항, 별표 27제2호자목 구 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호 ○○시준농림지역안에서의위락ㆍ숙박시설등설치에관한조례 제4조제1항제7호및제2항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 사업계획승인신청서, 관광숙박업사업계획불승인문서, 건설교통부의 국토계획법령질의회신문(2003. 3. 28.자 도시58450-508), 환경부의 질의에 대한 회신문(2002. 9. 9.자 유제67400-45), ●●ㆍ□□상수원수질보전특별대책지역(환경부고시 제2001-148호) 등의 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2003. 2. 5. 피청구인에 대하여 준농림지역에 해당하는 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 619-11번지 외 32필지의 토지 20,295.00㎡에 지하 1층, 지상 5층(연면적 26,726.99㎡)의 일반관광호텔(객실 138실)을 2003년 4월부터 2006년 6월까지 건립하여 관광숙박업을 하고자 한다는 이유로 관광숙박업사업계획승인신청을 하였다. (나) 이 건 신청지는 『●● 상수원 수질보전 특별대책지역 Ⅰ권역』에 해당하며, 국유지인 도로가 5필지 포함되어 있다. (다) 피청구인이 2003. 3. 19. 건설교통부장관에 대하여 『국토의계획및이용에관한법률시행령 부칙 제15조제8항의 규정에 의하면 관리지역 안에서는 2003. 6. 30.까지는 별표 27의 제2호 각목에 해당하는 건축물을 건축할 수 있으나, 다만 숙박시설 등은 종전의 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 제정된 조례의 범위 안에서 건축할 수 있도록 하고 있는 바, 종전의 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 제정된 조례에 숙박시설을 할 수 있다고만 되어 있고 그 규모를 한정하고 있지 아니한 경우 현행 국토의계획및이용에관한법률시행령 별표 27 제2호 자목의 규모를 초과하여 숙박시설을 건축할 수 있는지』에 대하여 질의하였고, 건설교통부장관은 2003. 3. 28. 피청구인에 대하여 『국토의계획및이용에관한법률 부칙 제20조(조례에 위임된 사항에 관한 경과조치)의 규정에 의하면 이 법에서 조례로 정하도록 하고 있는 사항은 종전의 국토이용관리법ㆍ도시계획법 및 건축법에 의하여 정한 조례가 있는 경우 이 법에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 이 법에 의한 조례가 제정될 때까지는 당해 조례에 의하도록 되어 있으므로, 종전 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 제정된 조례에 의하여 숙박시설을 설치할 수 있는 경우라 할지라도 국토의계획및이용에관한법률시행령 별표 27 제2호 자목에 따라 건축법시행령 별표 1 제11호의 숙박시설(바닥면적의 합계가 660㎡ 이하이고 3층 이하인 숙박시설)만 건축할 수 있다』는 내용의 회신을 하였다. (라) 피청구인은 2003. 4. 10. 이 건 신청에 대하여 아래와 같은 이유로 관광숙박업사업계획승인거부처분을 하였다. 1) 환경정책기본법 제22조 및 동법시행령 제5조의 규정에 의한 환경부고시 『○○ㆍ□□ 상수원 수질보전 특별종합대책 개정고시』 <별표> ‘특별대책지역내 오수배출시설의 입지제한 세부기준’ 2호 (1) 규정에 의거 수질보전특별대책지역 제1권역내 하수처리구역에서는 하수종말처리시설의 처리용량 범위 내에서 발생오수를 전량 유입ㆍ처리하는 경우에 한하여 건축연면적 400㎡ 이상의 숙박시설을 설치할 수 있으나, 이 건 신청지의 경우 기존 하수종말처리장의 처리용량이 곧 초과할 상황이기 때문에 이 건 신청건물에서 발생하는 오수를 유입ㆍ처리할 수 없으므로 이 건 신청건물을 건축할 수 없다. 2) 국토의계획및이용에관한법률시행령 부칙 제13조 및 별표 27의 규정에 의거 관리지역에서 숙박시설은 바닥면적의 합계가 660㎡ 이하이고 3층 이하인 시설만 허용하고 있으므로 이 건 신청건물(26,726.99㎡, 5층)을 설치할 수 없다. 3) 이 건 신청지 중 국유도로 5필지에 대하여는 대체도로가 없어 도로용도폐지가 불가능하므로 신청시설을 설치할 수 없다. (마) 피청구인은 2002. 9. 3. 환경부장관에게 『특별대책지역 Ⅰ권역 하수처리구역 내에서 하수처리장의 용량부족으로 처리장을 증설하고 있는 경우, 증설되는 처리장에 유입처리할 것을 조건으로 건축연면적 9,152㎡의 관광숙박업에 대한 설치허가를 할 수 있는지』에 대하여 질의하였고, 환경부장관은 2002. 9. 9. 피청구인에 대하여 『(전략)공공시설인 하수종말처리시설은 불특정 다수의 주민들이 배출하는 생활하수를 처리하기 위하여 국가 및 지방자치단체의 재원으로 건설되는 것인 바, 특정 사업자에게 발생오수를 하수처리시설에 유입ㆍ처리하는 조건으로 허가를 내주는 등의 사례가 없도록 시,군에 대한 행정지도를 철저히 하여 주기 바란다』는 내용의 회신을 하였다. (바) 청구인이 제출한 "하수처리구역내ㆍ외지역 구역도 및 차집관로도"에 의하면, 이 건 신청지가 북한강 바로 앞에 위치하고 있는 것으로 나타나 있다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한지에 대하여 살펴본다. (가) 관광진흥법 제14조제1항의 규정에 의하면, 관광숙박업을 경영하고자 하는 자는 등록관청에 등록을 하기 전에 당해 사업에 대한 사업계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 동법시행령 제13조제1항제1호의 규정에 의하면 사업계획의 승인기준으로서 사업계획의 내용이 관계법령의 규정에 적합하여야 한다고 되어 있다. (나) 한편, 국토의계획및이용에관한법률시행령(2002. 12. 26. 제정, 2003. 1. 1. 시행) 부칙 제15조제7항의 규정에 의하면, 별표 27의 규정에 의한 도시계획조례가 제정될 때까지 당해 용도지역 또는 자연취락지구 안에서는 별표 27의 규정에 의하여 도시계획조례로 건축할 수 있는 건축물을 건축할 수 없다고 되어 있고, 동법시행령 부칙 제15조제8항의 규정에 의하면, 별표 27의 제2호 자목에 해당하는 건축물[건축법시행령 별표 1 제11호의 숙박시설(당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 660㎡ 이하이고 3층 이하로 건축하는 것에 한한다)]은 종전의 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 제정된 조례의 범위 안에서 건축할 수 있다고 되어 있는 바, 이는 새로 제정된 국토의계획및이용에관한법률시행령에 따라 도시계획조례가 제정되기 전이라 하더라도 종전의 국토이용관리법시행령 제14조제1항제4호의 규정에 의하여 제정된 조례의 범위 안에서 당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 660㎡ 이하이고 3층 이하로 건축하는 숙박시설은 건축할 수 있도록 하는 경과규정이라고 할 것이다. (다) 따라서 그 바닥면적의 합계가 26,726.99㎡이고 지하 1층, 지상 5층 건물인 이 건 신청건물은 국토의계획및이용에관한법률시행령 부칙 제15조제7항에 대한 예외규정인 동법시행령 부칙 제15조제8항의 규정에 의하더라도 건축이 불가능하다고 할 것이므로 이 건 신청건물의 규모가 제한 규정을 초과한다는 이유로 이 건 신청을 거부한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.