관광숙박업사업계획승인거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 10. 10. 피청구인에게 인천광역시 ○○군 ○○면 내리 산 1-24번지외 3필지의 임야 3,055㎡(이하 “이 건 임야”라 한다)에 지하 1층, 지상 7층(연면적 2,966.92㎡)의 일반관광호텔을 건립하여 관광숙박업을 하고자 한다는 이유로 관광숙박업 사업계획승인신청을 하자, 피청구인은 이 건 임야가 산사태 등의 재해발생이 우려되어 산림형질변경이 제한되는 지역이고, 산림으로서의 보존가치가 매우 높은 지구에 해당하는 점, 이 건 임야에 일반관광호텔이 설립될 경우 그 주변지역의 무분별한 산림훼손 및 난개발이 우려되는 점, 이 건 임야가 속한 ○○면은 상수도 공급이 안 되는 지역으로서 호텔건립으로 인하여 대형 관정이 개발될 경우 식수 및 농업용수를 한정된 지하수에 의존하고 있는 주민들의 민원이 예상되는 점 등을 이유로 2002. 12. 30. 청구인에 대하여 관광숙박업사업계획승인거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 이 건 처분의 근거를 산림법 제90조제8항제1호 및 동법시행령 제9조제1항제4호의 규정을 들고 있으나, 동법시행령 제9조제1항제4호의 규정은 1999. 8. 6. 삭제된 조항이므로, 이 건 처분은 하자가 있다 할 것이다. 설령 피청구인이 산사태 위험지역 등 재해발생이 우려되는 지역에 대해서는 산림형질변경을 제한한다고 되어 있는 동법시행령 제91조의4제1항제1호의 규정에 의거하여 이 건 처분을 하였다고 하더라도, 동 규정의 단서에 의하면, 방재시설을 할 것을 조건으로 하는 경우에는 산림형질변경을 허가할 수 있다고 되어 있으므로, 자그마한 야산에 해당하는 이 건 임야의 형질변경을 할 경우 옹벽을 설치하면 재해위험이 없을 것이므로 산사태 등 재해발생이 우려되는 지역이라는 이유를 들어 행한 이 건 처분은 위법하다 할 것이고, 이 건 임야는 산림형질변경이 제한되는 지역이 아니라 할 것이다. 나. 또한 피청구인은 이 건 처분의 근거로 ○○농림지역내시설&#8228;건축물등설치에관한조례 제4조제1호의 규정을 들고 있으나, 동조례 제6조의 규정에 의하면, 시설&#8228;건축물 기타 공작물의 설치 제한지역을 지정할 경우에는 위치, 면적, 토지조서, 제한사유 등을 명시한 축척1/5,000이상의 지형 도면으로 군보 또는 면 게시판에 고시하여야 한다고 되어 있으나 피청구인은 이를 고시한 사실이 없었다. 다. 피청구인은 호텔건립에 따른 관정개발시 주민들의 집단 민원이 예상된다고 주장하나, 이 건 임야 주변에는 민가가 없고 이 건 임야의 100m 내지 300m 주변에는 농지 등을 전용하여 대형 상가건물들이 신축 또는 준공단계에 있어 집단민원이 예상된다는 이유로 이 건 처분을 한 것은 형평성에 반하는 것인 점, 지하수가 부족할 경우에는 전용급수전을 설치하여 운반급수를 사용하면 물 부족 문제가 해결되는 점, 금년도 상반기 중에는 ○○면 주민들이 한국수자원공사에서 공급하는 수돗물을 사용할 수 있는 점, 인천광역시 상수도사업본부의 ○○군 도서지역 상수도 보급계획에 의하면 2004년까지 ○○ 50세대와 △△까지 상수도 공급계획이 수립되어 있는 점에 비추어 보면 청구인이 설립하고자 하는 호텔이 준공될 2005년쯤에는 이 건 토지에도 수돗물이 공급될 것인 점 등을 고려하면 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 이 건 처분의 근거법규를 적시함에 있어 “산림법 제90조제8항제1호 및 동법시행령 제91조의4제1항제4호”로 기재해야 할 것을 “산림법 제90조제8항제1호 및 동법시행령 제9조제1항제4호”로 잘못 기재한 사실은 인정한다. 나. 청구인의 사업계획은 임야의 정상부(표고 46.3m)와 근접한 지점(표고 42.5m)까지 산림훼손을 하여 관광숙박시설을 건립하는 것으로서, 청구인이 제출한 토적계산표상에서도 알 수 있듯이 대규모의 산림이 훼손되면서 발생된 절토량(토사)은 12,527.7㎥인에 반해 성토량은 137.13㎥이어서 잔토량이 12,387.57㎥에 달해 토사의 반출이 우려되고, 비산먼지 발생, 교통장애 등 각종 민원발생이 우려되는 점, 또한 청구인은 각 훼손경계부분마다 옹벽을 설치한다고 하나 도로에서 산 정상부까지의 훼손에 따른 토사유출로 인하여 지반침하가 발생될 우려가 있는 점, 이 건 임야는 ○○면 내리 소재 ○○해수욕장 및 소사나무 산림유전자원보호림에서 불과 120m 거리에 위치하고 있고 주변경관과 더불어 임상이 매우 수려한 산림이 형성되어 있는 곳으로서 자연경관보존 및 산림의 공익적 목적을 달성하기 위해 보존되어야 하는 점, 이 건 토지의 산림형질병경허가시 이 임야와 비슷한 주변임야도 허가할 수밖에 없어 계속적인 산림훼손과 개발압력으로 인한 대규모의 자연경관훼손행위가 발생할 우려가 있는 점 등을 고려하면 이 건 임야에 대한 관광숙박업 사업계획승인으로 얻게 되는 청구인의 경제적 이익보다는 이 건 처분으로 얻게 되는 산림 및 자연경관보존 등의 공익적 목적이 훨씬 더 크다 할 것이므로 이 건 처분은 적법&#8228;타당하다 할 것이다. 다. 청구인은 전용급수전을 설치하여 운반급수를 사용하면 물 부족 문제가 해결되고, 2004년까지 ○○도 50세대와 ○○ 및 △△ 해수욕장까지 상수도 공급계획이 수립되어 있으므로 물부족문제를 이유로 이 건 처분을 한 것은 타당하지 않다고 주장하나, 이 건 임야 주변은 2개 부락(○○면 ○○리, ○○리)에 농경지가 약 100ha가 있고 지하관정이 12개소가 설치되어 있어 주민들이 생활용수 및 농업용수를 지하수에 의존하고 있는 실정이므로 호텔건립시 1일 450톤의 지하수 개발로 인한 지하수 고갈이 예상되는 점, 청구인이 주장하는 전용급수전 설치 및 운반급수에 대해서는 관계기관과 협의된 것이 전혀 없어 그 실현여부가 불확실한 점, 청구인이 주장한 주변지역의 농지전용 신축건물들은 기존 관정을 이용하여 생활용수를 사용할 계획이며, 상가 건물이 사용하는 급수량과 관광숙박시설에서 사용하는 급수량을 비교하는 것은 타당하지 아니한 점, 상수도 시설 설치 및 관리 주관부서인 ○○사업본부에서 도시기본&#8228;관리계획을 아직 수립하지 아니하여 이 건 임야의 주변지역에 2005년까지 상수도관이 매설될지 여부가 불확실한 점 등을 고려하면 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법&#12539;부당여부 가. 관계법령 관광진흥법 제14조, 제15조 동법시행령 제10조 내지 제14조 산림법 제90조 동법시행령 제91조의4 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관광숙박업 사업계획승인신청서, 옹진군의 부동의 의견회신, 산림형질변경신청서 및 토적계산표, ○○면 광역상수도 보급계획, 지하관정 개발위치도, 관광숙박업 사업계획승인신청불승인 알림 등의 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2002. 10. 10. 피청구인에게 준농림지역인 인천광역시 ○○면 ○○리 산 1-24번지외 3필지의 토지 3,055㎡에 지하 1층, 지상 7층(연면적 2,966.92㎡)의 일반관광호텔을 건립하여 관광숙박업을 하고자 한다는 이유로 관광숙박업 사업계획승인신청을 하였다. (나) 이 건 임야는 ○○해수욕장과 약 150m 떨어져 있는 곳에 위치해 있고, 이 건 임야에 대한 2002. 10. 11.자 입목재적 산출조서에 의하면 다음과 같이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=93240219"></img> (다) 이 건 임야의 주변은 상수도 공급이 이루어지지 않고 있는 지역으로서, 지하관정 개발위치도에 의하면, 이 건 임야 주변에는 2개 부락(○○면 ○○리, △△리)에 농경지가 약 100ha가 있고 지하관정이 12개소가 설치되어 있는 것으로 되어 있고, 국무총리행정심판위원회에서 직권으로 조사한 바에 의하면 ○○면 △△리 및 △△는 상수도 공급이 이루어지고 있으나, ○○면의 나머지 지역에 대해서는 상수도보급계획이 확정되지 아니한 상태에 있다. (라) 피청구인 소속 ○○에서 2002. 11. 22. 청구인의 관광숙박업 사업계획승인신청건과 관련하여 관련부서인 도시계획과에 협의를 요청하자, 도시계획과에서는 2002. 11. 27. 이 건 임야가 준농림지역으로서 부지면적 30,000㎡ 이하의 시설&#8228;건축물 기타 공작물을 건폐율 40%, 용적률 80% 이하의 범위 내에서 설치가능(국토이용관리법시행령 제14조제1항제3의2호&#8228;제3의3호)하고, 숙박시설은 도로법에 의한 도로경계로부터 대지경계선까지 50m 이상인 지역에서 가능(국토이용관리법시행규칙 제4조의3)하며, “준농림지역등의 경관관리지침”, “산지&#8228;구릉지의 계획적 이용&#8228;관리지침” 및 “○○농림지역내위락&#8228;숙박시설등설치허용조례”에 부합되도록 하여야 한다는 내용으로 피청구인에게 협의회신을 하였다. (마) 피청구인은 2002. 11. 22. 이 건 관광숙박업 사업계획승인신청건과 관련하여 ○○군수에게 협의를 요청하자, ○○군수는 2002. 12. 26. 아래와 같은 내용으로 피청구인에게 회신을 하였다. 1) 이 건 임야가 산사태 위험지역 등 재해발생이 우려되는 지구에 해당되어 산림형질변경이 제한되는 지역이고, 관광숙박시설의 건립으로 인하여 과다한 산림훼손 및 임야 정상부와 인접한 곳까지의 훼손으로 인하여 임야의 잠식이 예상되는 등 난개발화 될 우려가 매우 크며 타용도로 사용하기 위해 산림을 훼손하는 것보다는 산림으로서 보존하는 것이 공익상 더 필요하므로 산림형질변경이 불가능하다. 2) 이 건 임야는 자연경관보존의 필요성이 높은 준농림지역으로서 관광숙박시설을 설치할 경우 주변지역의 무분별한 산림훼손 및 난개발이 예상되어 ○○농림지역내시설&#8228;건축물등의설치에관한조례 제4조제1호의 규정에 의거하여 시설설&#8228;건축물 기타 공작물의 설치를 제한하여야 할 것으로 사료된다. 3) 이 건 임야가 속한 ○○면은 연육화 이후 개발이 촉진되고 있으나 아직까지 상수도 공급이 안되고 있어 주민들의 식수 및 농업용수는 한정된 지하수개발에 의존하고 있는 실정이므로 청구인이 신청한 관광숙박시설도 지하수를 개발하여 급수문제를 해결하여야 하나 지하수의 함량이 부족하여 대형관정 개발시 인근 지역주민 및 농지의 관정소유자들의 집단민원이 예상되므로 청구인이 승인을 요청한 사업계획을 불승인하는 것이 타당하다고 사료된다. (바) 피청구인은 2002. 12. 30. 이 건 임야는 산사태 등의 재해발생이 우려되어 산림법 제90조제8항제1호 및 동법시행령 제9조제1항제4호(제91조의4제1항제4호의 오기)의 규정에 의거하여 산림형질변경이 제한되는 지구에 해당하는 점, 이 건 임야는 산림으로서의 보존가치가 매우 높은 지구인 점, 이 건 임야에 숙박시설이 설립될 경우 그 주변에 무분별한 산림훼손으로 난개발이 우려되므로 이 건 임야는 ○○농림지역내시설&#8228;건축물등설치에관한조례 제4조제1호의 규정에 의거하여 건축물 등의 설치가 제한되는 지역인 점, 이 건 임야가 속한 ○○면은 상수도 공급이 안 되는 지역으로서 호텔건립으로 인하여 대형 관정이 개발될 경우 식수 및 농업용수를 한정된 지하수에 의존하고 있는 주민들의 민원이 예상되는 점 등을 이유로 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 적법&#8228;타당한지에 대하여 살펴본다. (가) 관광진흥법 제14조제1항의 규정에 의하면, 관광숙박업을 경영하고자 하는 자는 등록관청에 등록을 하기 전에 당해 사업에 대한 사업계획을 작성하여 시&#8228;도지사의 승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 동법시행령 제13조에 의하면, 사업계획의 시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안이 있을 것과 사업계획의 내용이 관계법령의 규정에 적합할 것이 승인기준으로 되어 있으며, 동법 제15조의 규정에 의하면, 시&#8228;도지사는 산림형질변경의 사항이 포함되어 있는 사업계획을 승인하고자 하는 때에는 미리 소관행정기관의 장과 협의하여야 하되, 관광숙박업을 경영하고자 하는 자가 사업계획의 승인을 받은 경우에는 산림법 제90조제1항의 규정에 의한 산림형질변경허가를 받은 것으로 의제한다고 되어 있고, 산림법 제90조제1항 및 동법시행령 제91조의4의 규정에 의하면, 자연경관 보존을 위하여 시&#8228;도지사 또는 지방산림관리청장이 고시한 지역 및 산사태 위험지역 등 재해발생이 우려되는 지역 등에 대해서는 산림형질변경이 제한된다고 되어 있다. (나) 위 규정에 의하면, 관광숙박업 사업계획에 대한 승인은 당해 사업계획이 관광숙박업으로서의 입지, 수급계획 등 관광진흥사항 이외에 산림&#8228;환경&#8228;국토이용 등에 관하여 규정하고 있는 관련법령에 적합한지 여부 등을 종합적으로 심사하는 것으로서, 그 승인권자는 숙박시설의 입지&#8228;주위환경&#8228;국토이용&#8228;산림 등을 종합적으로 고려하여 승인여부를 결정할 수 있는 것이므로 그 승인행위는 승인권자의 재량행위에 속한다고 할 것이다. 또한 산림이 있는 이 건 임야에 대하여 관광숙박시설을 건립하는 것을 내용으로 하는 사업계획승인을 하기 위해서는 다른 법령뿐만 아니라 산림형질변경의 허가에 대하여 규정하고 있는 산림법에 적합하여야 할 것이다. (다) 이 건 임야가 산림형질변경 가능 지역인지에 대하여 살펴본다. 산림형질변경행위는 산림훼손행위로서, 국토의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림형질변경허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있는 것이고, 산림형질변경허가를 함에 있어서 고려하여야 할 공익침해의 정도 예컨대 자연경관훼손정도, 소음&#8228;분진의 정도, 수질오염의 정도 등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가&#8228;불허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니라 할 것이므로(대법원 1997. 9. 12. 선고 97누1228 판결, 대법원 2000. 7. 7. 선고 99두66판결), 산림형질변경을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 예컨대 자연경관훼손정도, 지반붕괴나 토사유출의 위험성 정도, 주변 농경지에의 피해정도 등 제반 사정을 종합하여 사회관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에는 산림형질변경을 불허가 할 수 있고, 동시에 관광숙박업계획을 불승인할 수 있다 할 것이다. (라) 위 인정사실에 의하면, 이 건 임야에 대하여 지상 7층의 관광호텔을 건축할 경우 도로에서 산 정상까지의 상당부분이 훼손되거나 과다한 토사유출로 인하여 지반침하가 발생되어 자연재해가 발생할 우려가 있다고 보이므로, 산림법 제90조제8항제1호 및 동법시행령 제91조의4제1항제4호의 규정에 비추어 볼 때 이 건 임야는 산림형질변경이 제한되는 지역에 해당하는 점, 이 건 임야는 국토이용계획법상 준농림지로 소사나무군락지가 있는 ○○해수욕장과 약 150m 떨어진 곳에 위치하고 있고, 주변의 ○○해수욕장 및 소사나무산림유전자원보호림과 더불어 자연경관이 수려할 뿐만 아니라 해송, 리기다소나무, 신갈나무가 서식하고 있으며, 평균입목축척비가 66.15㎥로서 입목축척비가 141%에 달하여 산림형질변경이 제한되는 입목축척비 150%에는 미치지 못하나 상당한 정도의 입목이 서식하고 있어 자연경관을 원상태로 보존할 가치가 있다고 보이는 점, 이 건 신청을 받아들일 경우 이 건 임야의 주변임야에 대해서도 산림형질변경을 허가할 수밖에 없어 연쇄적인 숙박시설의 건립이 예상되고 무분별한 산림훼손과 개발압력으로 인한 대규모의 자연경관훼손행위가 발생할 우려가 있는 점, 이러한 이유로 이 건 임야에 대한 산림형질변경허가권자인 옹진군수가 이 건 사업계획승인에 대한 협의를 하지 아니한 점 등을 고려하면 관광호텔을 건축하기 위하여 이 건 임야의 산림형질변경을 하는 것은 타당하지 않다 할 것이고, 더욱이 이 건 임야의 주변은 상수도공급이 안 되는 지역으로서 호텔건립으로 인하여 대형 관정이 개발될 경우 식수 및 농업용수를 한정된 지하수에 의존하고 있는 주민들의 식수 및 농업용수 확보에 차질이 발생할 수 우려가 있다 할 것이므로, 청구인의 사업이 인근에 거주하는 주민들의 식수여건, 주변의 자연경관 및 산림에 대하여 앞으로 미치게 될 영향 등을 종합적으로 고려하여 행한 피청구인의 이 건 처분에 특별히 사실관계를 오인하였거나 재량을 일탈하였다고 볼 만한 사정이 인정되지 아니하므로 피청구인의 이 건 처분이 위법&#8228;부당다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.