관광숙박업사업계획승인거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2001. 8. 1. 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 274-1번지 766.2㎡의 토지(이하 “이 건 토지”라 한다)에 지상 8층, 지하 2층(연면적 4,134.70㎡)의 일반관광호텔을 건립하여 관광숙박업을 하고자 한다는 이유로 관광숙박업 사업계획승인신청을 하자, 피청구인은 이 건 토지의 입지여건상 주거환경 및 지역 주민들의 정서를 감안할 때 청구인 개인의 이익보다는 공익적 차원에서 청구인이 신청한 사업이 바람직하지 않다는 등의 이유로 2001. 9. 12. 청구인에 대하여 관광숙박업사업계획승인을 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 상업지역에 소재하고 있는 이 건 토지를 구입한 후 이 건 토지에 관광호텔을 설립하고자 피청구인에게 관광숙박업(관광호텔)사업계획승인신청을 하였으나, 피청구인은 ①청구인이 신청한 지역이 정보연구산업을 건축연면적의 20%이상 사용하여야 하는 부지로 도시계획법 및 ○○도시계획조례에 의한 지구단위계획에 저촉되고, ②기타 건축물의 시설관련사항에 대하여는 건축법 및 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률에 적합하여야 하며, 건축물의 형태, 용도, 규모등에 관하여는 건축위원회의 심의가 필요하고, ③입지 여건상 주거환경 및 지역주민의 정서를 감안할 때 공익적 차원에서 바람직하지 않은 사업으로 판단된다는 것이 관할 시장의 의견이라는 이유로 이를 불승인하는 이 건 처분을 하였다. 나. 그러나 피청구인의 불승인 이유 중 권장용도인 정보연구산업을 건축연면적의 20%이상 사용하여야 한다는 이유에 대하여, 청구인은 지하 1층만을 정보통신산업용도로 사용할 것을 신청하였으나, 건축위원회의 심의를 득한 경우에는 정보연구산업을 건축연면적의 10%미만으로 사용할 수 있을 뿐만 아니라 지상 2층의 근린생활시설을 정보통신산업으로 용도변경할 경우 정보통신산업용도가 건축연면적의 20%이상이 될 것이며, 청구인이 이 건 사업계획승인이 날 경우에 대비하여 건축위원회에 제출할 심의신청서도 준비하여 놓은 점, 건축물이 건축법 및 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률에 적합하여야 한다는 이유에 대하여는 청구인이 건립하고자 하는 숙박시설의 경우 위 두 법률에 충족될 수 있도록 설계(도면)변경이 가능한 점 등을 고려하면 피청구인이 이 건 처분을 하기 전에 청구인에게 보완을 명령하여 청구인이 보완 요구에 불응하거나 보완이 불가능함이 명백한 경우에 한하여 비로소 위 이유를 들어 이 건 처분을 하는 것이 적법한 재량권의 행사라 할 것임에도 불구하고, 피청구인은 이러한 보완명령 없이 바로 이 건 처분을 하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법을 범하였다. 다. 또한, 피청구인은 주거환경 및 지역주민들의 정서를 감안할 때 이 건 토지에 관광숙박시설을 설치하는 것이 공익적 차원에서 바람직하지 않는 것으로 판단된다는 이유로 이 건 처분을 하였는 바, 이 건 토지는 입지여건상 주변이 상업지구 등으로 주변에서 유일한 학교인 ○○고등학교는 이 건 토지에서 500m 이상 떨어져 있고, 주변에 동서남북으로 이미 최고 21층에서 최저 8층 높이의 건물이 세워져 있어 주거지역에서는 이 건 건물을 볼 수 없으며 쉽게 접근할 수 없는 입지조건을 가지고 있을 뿐만 아니라, 청구인이 건립하고자 하는 것은 관광숙박업에 해당하는 관광호텔이지 일반숙박업소에 해당하는 러브호텔이 아니므로 피청구인의 이러한 주장은 이유없다. 라. 청구인은 이 건 토지를 구입하기 전에 ○○시 건축과 담당자에게 문의하여 관광호텔업은 정부에서 권장하는 업종으로 허가에 아무런 문제가 없다는 답변을 듣고 이 건 토지를 구입하였다. 마. 따라서 피청구인이 이와 같은 불승인 의견을 가지고 있으면 직접 객관적으로 현장조사를 실시한 후 피청구인 의견의 타당성 여부 및 입지조건의 당부를 판단한 후 이 건 처분을 하여야 함에도 불구하고, 이러한 절차 없이 바로 이 건 처분을 하였으므로 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당이 있다 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 이 건 토지에 지하 2층, 지상 8층, 연면적 4,134.70㎡, 객실 54실의 규모로 일반관광호텔을 건립하고자 한다는 이유로 2001. 8. 1. 피청구인에게 관광숙박업 사업계획승인신청을 하여 피청구인이 자금조달계획에 관한 서류 미비 등을 이유로 보완을 요구하자 신청을 취하한 후 2001. 8. 28. 다시 동일한 취지의 사업계획승인신청을 하여, 피청구인이 관계기관의 장인 ○○시장과 ○○시교육청교육장에게 관계법령 저촉여부 등에 대하여 협의요청을 한 후 이 건 처분을 하였는 바, 관광진흥법 제14조의 규정에 관광숙박업 사업계획승인의 요건에 관하여 일의적으로 규정하고 있지 아니한 이상 이는 행정청의 재량행위에 속한다고 할 것이고, 따라서 피청구인은 주위환경ㆍ도시계획ㆍ교통문제 등 사업계획의 승인이 공익에 미치는 영향을 종합적으로 검토하여 승인여부를 결정하여야 한다. 나. 이 건 토지는 도시계획법상 용도지역이 중심상업지역이며, 분당신도시 도시계획에 의한 업무용지로서, 도시설계지침에 의하면, 업무용지에 관광숙박시설 및 위락시설이 입지할 경우에는 권장용도인 정보ㆍ연구산업을 건물 연면적의 20%이상(다만, 건축위원회 심의를 득한 경우 예외 인정) 사용하도록 되어 있으나, 청구인의 사업계획에는 이러한 지침의 내용이 전혀 반영되어 있지 아니하다. 다. 또한 이 건 토지가 위치하고 있는 ○○시 분당지역은 지역 정서상 숙박시설(일명 러브호텔) 건립에 따른 지역 주민들의 반대민원이 극심한 지역이며, 숙박시설의 난립이 예상되는 등 입지여건상 주거환경 및 지역 주민들의 정서를 감안하여 사업자의 개인적인 이익보다는 공익적 차원에서 관광숙박업 사업계획을 승인하지 않는 것이 바람직하다는 ○○시장의 의견이 있어 피청구인이 이러한 정황을 감안하여 이 건 처분을 한 것이므로 피청구인의 이 건 처분에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있었다고 볼 수 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 관광진흥법 제14조, 제15조 동법시행령 제10조 내지 제14조 동법시행규칙 제23조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 사업계획승인신청서, 사업계획보완요구서, 사업계획서, 검토의견서, 관광숙박업사업계획불승인서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인이 2001. 7. 23. 피청구인에게 이 건 토지에 연면적 4,134.70㎡(1,250.75평), 지하 2층, 지상 8층의 일반관광호텔을 설립하겠다는 사업계획승인신청을 하자, 피청구인은 2001. 8. 2. 자기자금 25억원중 기 제출한 17억원외 8억원에 대한 증빙서류, 관광진흥자금 25억원 차입을 위한 담보능력을 증명하는 서류, 지하 1층 및 지상 1,2층 시설의 세부 용도별 면적 표기, 주차타워 설계도 등에 관한 보완을 요구하였고, 청구인은 부득이한 사정으로 승인신청을 취하한다는 취하서를 2001. 8. 13. 피청구인에게 제출하였다. (나) 청구인은 2001. 8. 28. 최초 승인신청을 하였던 내용과 동일한 내용의 사업계획승인신청서를 피청구인에게 다시 제출하였고, 당시 제출한 사업계획서상 실별면적표에 의하면, 지하 2층은 기계실ㆍ전기실로, 지하 1층은 근생시설로, 지상 1층은 로비로, 지상 2층은 연회장 및 일반음식점으로 지상 3층에서 8층까지는 숙박시설로 되어 있다. (다) 2001. 7. 30.자 이 건 토지에 대한 토지이용계획확인서에 의하면, 이 건 토지는 도시지역 중 중심상업지역으로 되어 있고, 분당신도시 도시설계도에 의하면, 이 건 토지는 지구단위계획상 업무용지(용도표시기호 : G2)로 되어 있다. (라) 피청구인이 2001. 8. 31. 청구외 ○○시장에게 이 건 관광숙박업 사업계획승인신청에 대한 의견 조회를 구하자, 위 ○○시장은 ○○시 건축위원회의 심의 등 관계법령에 의한 행정절차 및 보완 등의 사항에 대하여는 별도의 이행이 있어야 하며, 동 사업 실시에 따른 관계법령의 취지에 적합하여야 하나, 관광사업의 진훙 및 육성에 따른 사업목적에 타당성이나 적합성이 결여될 우려가 있고, 이 건 지역이 지역 정서상 숙박시설건립에 따른 지역 주민들의 반대민원이 극심할 것으로 예상되며, 또한 일반숙박시설 건립을 준비하고 있는 대다수의 사업자가 관광진흥법의 근본 취지에 벗어나 관광호텔로 사업계획을 변경하여 신청할 가능성이 많을 것으로 예상되는 바, ○○시 입지여건상 주거환경 및 지역 주민들의 정서를 감안하여 사업자의 개인적인 이익보다는 공익적 차원에서 이 건 사업은 바람직하지 않을 것으로 사료된다는 종합의견을 2001. 9. 4. 피청구인에게 제출하였다. (마) ○○시의 관련부서 검토의견서에 의하면, 사회복지과에서 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률시행령 제3조, 제4조 및 동법시행규칙 제2조의 규정에 적합하게 편의시설을 설치하여야 한다는 의견을 제시하였고, 도시과에서 이 건 토지는 분당지구단위계획에 의한 업무용지(용도표시기호 : G2)로서 관광숙박시설 및 위락시설의 입지는 가능하나 권장용도인 정보ㆍ연구산업을 건물연면적의 20%이상 사용하여야 한다는 의견을 제시하였으며, 건축과에서 건축법 규정에 맞게 설계하여 건축허가를 득하고, 건축물의 용도 및 규모 또는 형태에 대하여는 건축위원회의 심의가 필요하다는 의견을 제시한 것으로 기재되어 있다. (바) 피청구인은 청구인의 관광숙박업사업계획신청에 대하여 ①이 건 토지는 업무용지로 권장 용도인 정보연구산업을 건축연면적의 20%이상 사용하여야 하고, ②기타 건축물의 시설관련사항에 대하여는 건축법 및 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률에 적합하여야 하며, 건축물의 형태, 용도, 규모등에 관하여는 건축위원회의 심의가 필요하고, ③입지여건상 주거환경 및 지역주민의 정서를 감안할 때 공익적 차원에서 바람직하지 않은 사업으로 판단된다는 것이 관할시장의 의견이라는 등의 이유로 2001. 9. 12. 관광숙박업(관광호텔) 사업계획 불승인처분을 하였다. (사) 서울특별시 ○○구 ○○동에 소재하고 있는 (주)○○건축사사무소의 2001. 12. 3.자 확인서에 의하면, 설계자로서 청구인이 건축하고자 하는 관광호텔에 대하여 검토한 결과, 지상 2층 근린생활시설을 정보통신업으로 용도변경할 경우 연면적의 20%이상이 되고, 건축법 및 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률에 적합하도록 설계(도면)변경 등이 가능하다는 내용이 기재되어 있다. (2) 살피건대, 관광진흥법 제14조제1항의 규정에 의하면, 관광숙박업을 경영하고자 하는 자는 등록관청에 등록을 하기 전에 당해 사업에 대한 사업계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻어야 한다고 되어 있는 바, 이는 관광숙박업으로서의 입지, 수급계획 등 관광진흥사항 이외에도 이와 관련되는 건축ㆍ도시계획ㆍ위생ㆍ교통 등 제반사항과의 적합성 및 합목적성을 종합적으로 검토하여 당해 사업이 관광진흥목적에 적합한지의 여부를 판단하는 사전심사를 거치도록 하기 위함이라고 할 것이므로 그 승인권자는 그 입지ㆍ주위환경ㆍ도시계획ㆍ교통문제 등을 종합적으로 고려하여 승인여부를 결정할 수 있는 것으로 그 승인행위는 승인권자의 재량행위에 속한다고 할 것이다. 이와 관련하여, 청구인은 이 건 관광숙박업시설의 경우 건축위원회의 심의를 거치면 10%미만을 정보통신산업용도로 사용할 수 있고, 2층 근린생활시설을 정보통신산업으로 용도변경할 경우 연면적의 20%이상이 될 뿐만 아니라 이 건 승인이 있을 것을 대비하여 건축위원회에 제출할 심의신청서도 작성하여 놓았으며, 이 건 관광숙박시설의 경우 건축법 및 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률에 적합하도록 설계(도면)변경이 가능함에도 불구하고, 피청구인은 이러한 사항에 대하여 보완명령을 전혀 한 바 없이 바로 이 건 처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법을 범한 것이라고 주장하나, 관광진흥법 제14조 및 동법시행령 제13조의 규정에 의하면, 관광숙박업 사업계획의 승인기준으로 사업계획의 내용이 관계법령의 규정에 적합할 것 등을 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 청구인이 관광숙박업 사업계획승인을 신청할 당시 관계법령의 규정에 적합하게 사업계획을 작성하여 승인 신청을 하여야 할 것으로 인정되는데, 청구인이 사업계획승인신청시 제출한 사업계획상 근린시설로 되어 있는 지하 1층을 정보통신산업용도로 사용할 면적으로 인정한다 하더라도 이는 도시계획법 및 수원시도시설계지침상 상업지역 중 업무용지의 권장용도로 되어 있는 건물연면적의 20%에 미달하여 ○○시의 도시설계지침에 반하고, 청구인이 이 건 행정심판의 청구 당시까지 건축위원회에 심의를 신청한 적도 없으며, 이 건 관광호텔을 설계함에 있어 건축법이나 장애인ㆍ노인ㆍ임산부등의편의증진보장에관한법률에 적합하게 설계하지도 아니하는 등 청구인이 사업계획이 관계법령의 규정에 적합하지 아니한 상태로 피청구인에게 승인신청을 하여 피청구인이 청구인에 대하여 이 건 처분을 한 것이고, 달리, 신청인이 제출한 사업계획이 관계법령의 규정에 적합하지 못할 경우 승인기관에서 신청인에게 보완을 명하고, 그래도 보완이 이루어지지 않은 경우에 한하여 승인을 거부하도록 규정된 바는 없으므로 피청구인이 청구인에 대하여 보완을 명하지 아니한 채 이 건 처분을 하였다는 이유만으로 이 건 처분을 함에 있어 피청구인의 재량권의 일탈ㆍ남용이 있었다고 보기는 어렵다 할 것이다. 또한, 경기도 ○○시의 경우 이미 660여개의 숙박시설이 있고, ○○구의 경우 정자동에 객실 300실 규모의 특급관광호텔을 추진하고 있어 국내외 관광객을 수용하기에 충분한 것으로 보이고, 이 건 토지가 위치하고 있는 경기도 ○○시 분당구의 경우 지역 정서상 숙박시설 건립에 따른 지역 주민들의 반대 민원이 극심한 지역이며, 숙박시설의 난립이 예상되는 지역인데 청구인의 관광숙박업사업계획이 승인될 경우 일반숙박시설 건립을 준비하고 있는 대다수의 사업자가 관광진흥법의 근본 취지에 벗어나 관광호텔로 사업계획을 변경하여 신청할 가능성이 많을 것으로 예상되는 점을 고려하면 이 건 처분으로 인하여 보호되는 공익은 청구인들이 관광숙박업을 하지 못하게 됨으로써 입게 되는 불이익에 비하여 결코 적다고 할 수 없을 것이다. 따라서, 청구인의 관광숙박업 사업계획이 관계법령의 규정에 적합하지 아니하다는 이유 및 이 건 토지에 관광호텔에 들어설 경우 인근 주거시설에 거주하는 주민들의 주거환경 및 지역정서 등을 종합적으로 고려하여 행한 피청구인의 이 건 처분은 재량권의 일탈ㆍ남용이 있었다고 볼 수 없으므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.