관광숙박업사업계획승인취소처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2003. 12. 17. 청구인이 인천광역시 ○○군 ○○면 ○○리 산 94번지외 7필지에 관광숙박업사업계획승인(이하 "사업계획승인"이라 한다)을 얻은 2001. 4. 10.부터 정당한 사유 없이 2년 내에 착공을 하지 아니하였다는 이유로 사업계획승인을 취소하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 산림훼손부담금ㆍ농지전용부담금 등을 납부하고 사업계획승인을 얻은 후, 착공기한을 준수하기 위하여 ○○군수에게 건축허가를 신청하였으나, ○○군수는 2003. 1. 1. 시행된 국토의계획및이용에관한법률에 적합하게 건축허가를 신청하라는 이유로 건축허가신청서를 반려하였다. 나. 청구인이 사업계획승인을 얻은 내용이 국토의계획및이용에관한법률에 저촉된다는 이유로 ○○군수가 건축허가를 해주지 아니하여 공사가 착공되지 못하고 있고, 이에 따라 청구인이 건축허가거부처분취소청구의 행정심판을 제기하여 행정심판에서는 기각되었지만 행정소송은 승소하였으므로 피청구인이 사업계획승인을 취소한 것은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 사업계획승인을 얻은 2001년 1/4분기에 토목공사를 착공하여 2003년 4/4분기에 공사를 마무리하도록 계획하였으나, 산림형질변경허가에 따른 산림훼손부담금 등을 납부하지 못하여 2001. 11. 12. 사업계획승인서를 수령하였고, 피청구인은 청구인에게 조속히 사업에 착수하도록 5회에 걸쳐 독려하였으나 자금조달능력이 부족하여 사업에 착수하지 못했다. 나. 사업계획승인이 된 부지는 2003. 1. 1. 시행된 국토의계획및이용에관한법률에 의해 관리지역에 해당되고, 관리지역에 건축되는 숙박시설은 당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 660제곱미터 이하이고 3층 이하로 건축하는 것에 한하도록 규정됨으로써 청구인이 사업계획승인을 얻은 대로 사업을 추진할 수 없게 되었다. 다. 청구인은 사업계획승인을 얻은 후 건축허가를 받을 수 있는 충분한 기간이 있었음에도 불구하고 자금조달 능력부재 등의 사유로 2003. 1. 1. 전에 건축허가신청을 하지 아니하여 건축허가를 받지 못함으로써 사업을 추진할 수 없게 되어 사업계획승인을 취소하기 위한 청문을 2003. 8. 26. 실시한 결과, ○○군수의 건축허가거부처분취소청구의 행정심판을 제기하였으므로 그 의결이 있을 때까지 그 처분을 유예해 주도록 요청하였고, 인천광역시행정심판위원회에서는 기각 의결을 하여 이 건 처분을 하게 된 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 관광진흥법 제3조, 제14조, 제33조 관광진흥법시행령 제33조, 제34조 국토의계획및이용에관한법률 제36조, 부칙 제14조ㆍ제18조ㆍ제19조 국토의계획및이용에관한법률시행령 부칙 제13조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 사업계획승인신청서, 관광숙박업(콘도미니엄)사업계획승인서, 사업계획승인취소에 따른 청문, 관광숙박업 사업추진 촉구, 미착공 사업계획승인취소에 따른 경고, 청구인의 의견서, 사업계획승인취소, 건축허가신청서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2001. 2. 27. 피청구인에게 인천광역시 ○○군 ○○면 ○○리 산 94번지외 7필지에 관광숙박업(콘도미니엄)을 하기 위하여 객실 308개(지하 4층 지상 6층, 건축면적 1,403.14㎡)에 공사기간을 2001년 3월～2003년 12월로 하는 사업계획승인신청서를 제출하였다. (나) 피청구인은 2001. 4. 10.자로 위 사업계획을 승인하니 사업계획 관련 수수료를 납부하고 사업계획승인서를 수령하도록 통보하였으나, 청구인은 사업계획 관련 수수료 중 산림형질변경허가와 관련한 적지복구비(2억 7만 3,760원)의 납부를 지연하여 2001. 11. 12. 사업계획승인서를 수령하였다. (다) 위 사업계획승인서에 의하면, 업종은 관광숙박업(휴양콘도미니엄업), 건설장소는 인천광역시 ○○군 ○○면 ○○리 산 94 번지외 7필지, 객실 308개, 대지면적 9,940㎡, 건축연면적 18,202.86㎡이다. (라) 피청구인은 2001. 6. 11. 청구인이 공사기간이 도래되었음에도 사업을 추진하지 아니하자 공사기간 내에 착공하도록 공문을 발송하였고, 공사기간이 만료되어 감에도 사업을 추진하지 아니하자 피청구인이 청구인에게 2차(2003. 2. 10., 2003. 3. 24.)에 걸쳐 사업추진을 촉구하는 공문을 발송하였고, ○○군수는 청구인에게 5차(2003. 1. 20., 2003. 2. 13., 2003. 4. 15., 2003. 6. 9., 2003. 6. 30.)에 걸쳐 사업추진을 촉구하는 공문을 발송하였다. (마) 청구인이 2003. 4. 9.자 등기우편 발송하여 2003. 4. 11. 접수한 관광숙박업 착공기한 연기신청서에 의하면, 설계사무소로 하여금 2003. 3. 20. ○○군수에게 건축허가를 신청하도록 하였으나 건축허가 관련주무부서에서는 건축허가관련법규에 따라야 한다고 주장하여 건축허가신청서를 접수하지 못하였고 이로 인하여 공사가 지연되었다는 이유로 관광숙박업 착공기한 연기신청을 하자, ○○군수는 2003. 4. 23. 관광진흥법 위반에 따른 청문을 실시하겠다고 회신하였다. (바) ○○군수는 청구인이 공사를 착공하지 아니하고 있는데 따른 청문을 2003. 4. 23. 실시하였던 바, 청구인은 소요자금 부족 및 시공사 선정 등의 문제와 사업계획 승인된 내용(지하 4층, 지상 6층, 건축면적 1,403.14㎡)이 2003. 1. 1.부터 시행된 국토의계획및이용에관한법률에 저촉되어 건축허가를 받지 못함으로써 지연되었다고 진술하였다. (사) ○○군수는 2003. 4. 25. 청구인이 2003. 6. 30.까지 공사를 착공하지 않을 경우에는 사업계획승인을 취소하겠다고 경고하였다. (아) 청구인은 2003. 4. 9. ○○군수에게 이 건과 관련된 건축허가를 등기우편으로 제출하였다가 2003. 5. 20. 취하한 후, 2003. 6. 23. 다시 건축허가를 신청하였으나 ○○군수는 2003. 6. 24. 이를 반려하였던 바, 위 건축허가 신청취하 및 반려사유는 이 건 토지는 관리지역으로서 관광숙박업의 규모가 2003. 1. 1. 시행된 국토의계획및이용에관한법률시행령 별표 27의 제2호자목의 숙박시설허용기준을 초과하였다는 사유이다. (자) 청구인이 사업계획승인을 얻을 때 이 건 토지는 국토이용관리법에 의하여 준농림지역으로 건축제한규정이 없었으나 국토의계획및이용에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6,655호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행) 부칙 제14조에 따라 관리지역으로 보도록 되었고, 동법 부칙 제18조제3항 및 동법시행령 별표 27 제2호자목에 의하면, 이 건 토지에는 바닥면적의 합계가 660제곱미터 이하이고 3층 이하인 숙박시설만을 건축할 수 있도록 되어 있다. (차) 피청구인은 2003. 8. 26. 청구인에 대하여 사업계획승인 후 정당한 사유 없이 2년 이내에 착공을 하지 아니한 사항에 대하여 청문을 실시하였던 바, 청구인은 국토의계획및이용에관한법률시행령의 경과규정이 잘못되어 건축허가를 받지 못하고 있어 2003. 6. 17. 입법예고된 국토의계획및이용에관한법률시행령에 의견을 제출하였고, 건축허가를 받지 못한데 대하여 2003. 6. 30. 행정심판을 제기한 상태이므로 행정심판의 의결 또는 관련법령의 개정안 확정시까지 처분을 유예하여 줄 것을 요청하였다. (타) 피청구인은 2003. 8. 29. 청구인이 ○○군수를 상대로 건축허가거분처분취소청구의 행정심판을 청구한 상태이므로 행정심판종결 시까지 사업계획승인취소를 유예하겠다고 청문결과를 통보하였다. (파) 청구인의 건축허가거부처분취소청구에 대하여 인천광역시행정심판위원회는 2003. 12. 9. 청구인은 국토의계획및이용에관한법률이 제정ㆍ공포된 날부터 1년 이상이 경과된 후에 건축허가신청서를 제출하였고, 이 건 토지는 국토의계획및이용에관한법률시행령 별표 27의 제2호자목의 숙박시설허용기준(당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 660제곱미터 이하이고 3층 이하로 건축하는 것에 한한다)을 적용받아야 할 토지라는 이유 등으로 기각 의결을 하였다. (하) 피청구인은 2003. 12. 17. 청구인이 사업계획승인을 얻은 2001. 4. 10.부터 정당한 사유 없이 2년 내에 착공을 하지 아니하였다는 이유로 사업계획승인을 취소하였다. (거) 청구인은 2003. 9. 30. 건축허가거부처분취소의 소를 제기하였던 바, 인천지방법원 행정부에서는 2004. 5. 20. 청구인 승소의 판결을 선고하였다. (너) 위 청구인 승소판결의 이유는 2003. 1. 1. 시행된 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제19조에는 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법ㆍ도시계획법 또는 다른 법률에 의하여 건축허가ㆍ용도변경신고ㆍ사업승인 등을 신청중인 건축물 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한, 건폐율 및 용적률에 관하여는 제76조 내지 제78조의 규정에 불구하고 종전의 국토이용관리법ㆍ도시계획법 또는 건축법의 규정에 의한다고 규정하고 있고, 청구인은 2003. 1. 1. 이전에 피청구인으로부터 사업계획승인신청을 하였으므로 종전의 건축제한규정을 적용하여야 함에도 피청구인이 부칙규정에 반하여 신법상의 건축제한규정을 적용하였으므로 위법하다는 판결(인천 2003 구합 3264 건축허가거부처분취소청구 : 참조)이다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 관하여 살펴본다. (가) 관광진흥법 제33조제1항 및 동법시행령 제33조제1호의 규정에 의하면 시ㆍ도지사는 사업계획의 승인을 얻은 자가 정당한 사유 없이 사업계획의 승인을 얻은 날부터 2년 내에 착공을 하지 아니한 때에는 사업계획승인을 취소할 수 있도록 되어 있고, 동법시행령 별표 2 행정처분의 기준 제2호 개별기준에 의하면 1차 위반시 경고를 하고 2차 위반시에 사업계획승인취소를 하도록 되어 있으며, 인천광역시사무위임조례에 의하면 관광진흥법 제33조의 규정에 의한 권한 중 사업계획승인취소를 제외한 나머지 권한(사업의 정지, 개선명령 등)은 군수에게 위임되어 있다. (나) 피청구인은 청구인이 사업계획의 승인을 얻은 2001. 4. 10.부터 정당한 사유없이 2년이 경과할 때까지 사업의 착공을 하지 못했다는 이유로 이 건 처분을 하고 있으므로, 먼저 청구인이 사업계획의 승인을 얻은 날부터 2년 내에 사업의 착공을 위한 준비단계로서 건축허가를 신청하였는지에 관하여 살펴보면, 관광진흥법 제33조제1항 및 동법시행령 제33조제1호에서는 사업계획의 승인을 얻은 날부터 2년 내에 착공을 하지 아니한 때에는 사업계획승인을 취소할 수 있도록 되어 있고, 동법시행령 별표 2 행정처분의 기준 제2호 개별기준에 의하면 1차 위반시 경고를 하고 2차 위반시에 사업계획승인취소를 하도록 되어 있어, 사업계획의 승인을 얻은 날부터 2년이라는 의미는 사업계획의 승인을 취소할 수 있는 최소한의 요건이므로 2년이 경과되었다고 하여 곧바로 사업계획의 취소를 하여야 하는 것이 아니고, 일정한 유예기간을 주어 경고를 한 후 유예기간 내에 사업의 착공을 하지 아니한 경우에 사업계획의 취소를 할 수 있다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 사업계획의 승인을 한 날은 2001. 4. 10.자이므로 이로부터 2년에 해당하는 날은 2003. 4. 10.이라 할 것이지만 청구인이 위 착공기한 이내인 2003. 4. 9. 건축허가신청서를 등기우편으로 제출하여 기한 내에 착공을 하려고 한 사실이 인정되고, 더 나아가 피청구인의 권한을 위임받은 ○○군수가 청구인에 대하여 청문을 실시한 후 사업의 착공기한을 2003. 6. 30.까지 유예하였으며, 또한 피청구인이 사업계획승인의 취소를 위하여 청구인에 대하여 청문을 실시한 후 사업의 착공기한을 건축허가거부처분취소청구의 행정심판이 종결(2003. 12. 9)될 때까지 유예하였고, 청구인은 2003. 6. 23. 건축허가를 신청하였으므로 청구인은 사업의 착공을 위한 건축허가를 피청구인이 부여한 유예기간 내에 신청하였다고 보아야 할 것이다. (다) 다음으로 청구인이 사업의 착공을 하지 아니한 정당한 사유가 있는지에 관하여 살펴보면, ‘정당한 사유’란 사업을 착공하지 못한 사유가 행정관청의 금지·제한 등 외부적인 사유로 인한 것이거나 또는 내부적으로 사업을 착공하기 위하여 정상적인 노력을 다하였음에도 불구하고 시간적인 여유가 없거나 기타 객관적인 사유로 인하여 부득이 사업을 착공하지 못한 경우를 말하는 것이라 할 것인 바, 청구인이 사업의 착공을 하지 못한 사유는 건축허가행정청인 ○○군수가 건축허가관련 법령의 적용을 잘못하여 건축허가(청구인이 2003. 4. 9. ○○군수에게 이 건과 관련된 건축허가를 신청하였다가 2003. 5. 20. 취하한 후, 2003. 6. 23. 다시 건축허가를 신청하였으나 ○○군수는 2003. 6. 24. 반려함)를 하지 아니하였고, 이로 인하여 사업의 착공이 지연되었음을 확인할 수 있다. (라) 그렇다면, 청구인은 사업계획의 승인을 얻은 날부터 정당한 사유로 인하여 착공기한 내에 사업의 착공을 하지 아니한 때에 해당한다고 할 것이므로 정당한 사유가 없다고 보아 한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.