관광지개발사업시행자지정효력상실처분취소청구

1. 사건개요 제주도 ○○군 ○○읍 ○○ㆍ○○리일대에 위치한 ○○온천지구관광지개발사업시행예정자로 지정된 청구인이 지정조건을 이행하지 아니하였다는 이유로 1996. 5. 3. 피청구인이 청구인에 대하여 관광지개발사업시행예정자 지정효력이 상실되었다는 통보를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 제주도 ○○군 ○○읍 ○○리 산 38번지 일대에서 1988년부터 수십억원의 막대한 자금과 인력을 투입하여 1992년 7월까지 온천수 6개공과 지하수 3개공을 성공리에 개발하게 되어 온천관광의 기틀을 마련하게 되었고, 1994. 6. 2. 제주도개발특별법에 의하여 이 건 지구는 온천관광지로 지정되었으며, 1995. 11. 30. 피청구인에 의하여 ○○온천관광개발사업시행 예정자로 지정을 받아 온천관광개발에 박차를 가하게 되었는 바, 청구인은 사업시행예정자로서 사업의 원활한 추진을 위하여 1995. 12. (주)○○엔지니어링에 71만4,000평에 대한 현황측량등 기본계획수립을 의뢰하여 실시하였고 1996. 1. 18. □□온천 ○○온천지구개발추진위원회를 구성하여 약 400명에 이르는 토지소유자의 동의를 얻는 등 지정조건을 구비하여 1996. 3. 31. 이행계획서 등을 제주도에 제출하였으며 (주)□□엔지니어링과는 환경, 경관, 에너지영향평가에 대한 계약을 체결하여 시행하는 단계에 있으나, 피청구인은 청구인이 제출한 이행계획서와 관련하여 1996. 4. 20. 조합구성 및 토지면적 3분의 2이상 확보와 사업이행보증금 부족액 28억원을 1996. 4. 30. 까지 보완조치하라는 공문을 보내와 청구인은 피청구인의 보완지시가 일부 부당한 점이 있어 이의 재검토를 호소하였으나 피청구인은 지정조건을 불이행하였다하여 1996. 5. 3. 사업시행자 지정효력상실을 통보하여 와 청구인은 자격상실이 되어 이 건 개발사업이 상당한 차질을 빚게 되었고, 이 건 지구는 토지구획정리사업법을 준용하여 토지구획정리사업방식으로 개발하는 특성이 있음을 고려할 때 지주조합구성은 당연하다 할 것이나 조합의 구성이라 함은 법적인 구속요건이 없는 조합설립의 전단계로서 시행지구안의 다수의 토지소유자(일반적으로 7인이상)와 온천개발자인 청구인이 뜻을 모아 본 지구의 개발방식에 동의, 참여함으로서 그 의미가 있는 것이며 향후 조합설립을 위하여 토지소유자의 동의서징구 및 사업계획 등을 협의, 추진하는 구성체로서 조합설립총회와는 전혀 별개사항이며 온천개발자와 다수의 토지소유자가 사업방식에 동의하고 참여하면 그것이 곧 조합을 구성한 것이라고 할 것이며, 토지동의면적이 부족하다고 하나 사업시행예정자지정공문의 내용에 의하면 토지이용권(매입 또는 인감증명이나 공증인가서가 첨부된 사업시행동의서)은 계획면적의 2/3이상을 확보하여 사업시행승인신청시한인 1996. 11. 30. 까지 동의하도록 되어 있음에도 유독 청구인에게만 1996. 4. 30.까지 토지소유자의 동의를 확보하라는 것은 타사업시행예정자와 형평성에서 분명히 어긋나는 것이고, 토지소유자의 동의확보는 토지구획정리사업법상 조합설립의 인가신청시에 필요하고 제주도개발특별법상으로는 사업계획승인신청시에 필요한 것이므로 사업시행승인신청기한인 1996. 11. 30. 까지 확보함이 정당하다고 판단되므로 이 건 처분은 부당하며, 이 건 공사는 토지구획정리사업법을 준용하여 토지구획정리사업방식에 따라 채비지를 매각하여 개발하는 것으로 이행보증금의 예치는 불합리한 것으로 판단되나 청구인은 관계당국의 업무에 적극 협조하고자 ○○지구를 1단계공사로, ○○지구를 2단계공사로 구분하여 1단계기반시설공사비의 10퍼센트인 9억원을 예치하였는데 피청구인은 1996. 4. 20. 청구인에게 불과 10여일기간내에 추가로 28억원을 예치하도록 지시하였으며 추가예치내역 역시 기반공사비 산정기준인 부지정리, 도로, 주차장, 상ㆍ하수도, 전기통신공사비외에 조경공사, 온천공 부대시설비, 오폐수 처리시설비 등을 포함한 전체금액으로서 타사업시행자와 달리 유독 청구인에게만 전체 기반공사비의 10퍼센트를 예치하도록 하는 것으로서 타업체와 형평에 어긋난다 할 것이므로 부당하고, 이상과 같이 청구인이 제주도 종합개발계획이 수립되기 훨씬 이전부터 남다른 열정과 노력은 물론 막대한 자금투자등 온천불모지인 제주에 양질의 온천관광지를 조성하여 제주관광의 면모를 변화시키고 지역사회와 지역주민 소득증대에도 기여하고자 노력을 한 과정을 인정하여야 할 것이며 8년여동안 개발에 적극 노력하여 온 청구인에게 지정효력상실처분행위는 부당하다 할 것이므로 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 1991. 12. 31. 제정된 제주도개발특별법에 근거하여 1994. 6. 2. 제주도종합개발계획을 수립하고 동 계획에서 지정된 3단지 10개지구 관광지개발에 박차를 가하고 있고, 관광지 개발사업은 국가나 피청구인이 직접 시행하기가 어려워 민간자본을 유치하기로 하여 1995. 7. 25. 개발사업시행(예정)자 지정지침을 마련하고 1995. 8. 11. 참여를 희망하는 사업자를 5개 일간지를 통하여 공개적으로 모집하였으며, 피청구인이 이같이 개발사업시행자지정등 일련의 절차를 마련한 것은 경쟁적인 투자자들을 사전 조정함으로써 낭비를 최소화하고, 민자유치사업추진에 공개성과 투명성을 확보함은 물론 우수한 민간자본을 유치함으로써 차질없는 관광지개발사업을 추진하기 위한 것이었으며, 이러한 절차에 따라 1995. 9. 30. 관광지개발사업참여희망자공모를 마감한 결과 3단지 10개지구 관광지중 ○○온천지구 개발사업에 청구인이 신청을 하였고, 위 지침에서 정한 기준을 적용하고 제주도개발특별법 제42조의 규정에 의하여 설치된 제주도종합개발계획심의회의 심의를 거쳐 1995. 11. 30. ○○온천지구 관광지 개발사업시행예정자로 청구인을 지정하였으며, 지정당시 이행계획서를 제출하도록 하는 등의 지정조건을 붙였는데, 위 조건의 하나로 이행계획서를 3월이내에 해당 시군을 거쳐 도지사에게 제출하도록 하였으나 사업자들의 이행준비사항을 점검한 결과 지정기간내 제출이 어렵다고 판단하여 그 제출기한을 1996. 3. 30. 까지 연장하게 되었고, 이에 따라 청구인이 □□온천(○○)지구 관광지개발사업 이행계획서를 1996. 3. 30. ○○군수를 거쳐 1996. 4. 12. 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인은 청구인이 제출한 이행계획서의 타당성여부와 지정조건의 이행여부를 확인하여 본 결과, 이행계획서상 토지매수 및 이용권확보계획현황에서는 총토지면적 71만4,747평중 동의서확보면적은 48만2,123평으로 67.5퍼센트, 토지소유자 413명중 동의서확보인원은 280명으로 67.8퍼센트로 표기되어 있으나, 피청구인이 실제로 첨부된 사업시행동의서를 조사한 결과 실질토지소유자동의면적은 42만5,535평(59.5퍼센트)로서 조합설립에 필요한 사업대상토지의 3분의 2인 47만6,498평에 5만963평이 부족하고, 지정후 3월이내에 토지소유자, 온천개발자간에 조합구성을 하도록 한 조건에 대하여 살펴보면, 이행계획서의 □□온천지구개발 토지구획정리사업조합 설립을 위한 창립총회 회의록에는 참석대상인원 413명중 참석인원 147명, □□온천지구 개발위원회에 의결위임 76명으로 형식상으로는 과반수를 초과한 것으로 나타나 있으나 피청구인이 조사한 바로는 참석대상위원의 과반수에 훨씬 못미치는 154인으로 확인되었으며, 이행계획서 제출시 기반시설(부지정지, 도로개설 포장등) 공사금액이 10퍼센트에 해당하는 금액을 예치하도록 한 조건에 대하여 살펴보면, 청구인은 투자계획에서 밝히고 있는 조성공사비 372억원의 10퍼센트에 해당하는 37억원을 예치하여야 할 것임에도 피청구인이 그 이행계획서를 보완하여 줄 것을 2차로 요구한 1996. 4. 30. 까지 9억원밖에 예치하지 아니하였고, 따라서, 피청구인은 청구인이 제출한 이행계획서와 관련하여 1996. 4. 20. 위와 같은 사항들을 1996. 4. 30. 까지 보완할 것을 요구하였으나 이에 응하지 아니하므로 부득이 1996. 5. 3. 청구인의 ○○온천지구 개발사업시행자지정효력이 상실되었음을 통보하였던 것이며, 청구인은 사업예정자 지정신청 당시 제출한 사업계획서와 사업예정자지정이후 제출한 이행계획서에서 온천지구의 사업시행방법은 토지구획방식을 준용한 환지개발방식이라고 한 다음 토지매수 및 이용권확보계획에서 미확보된 토지이용권에 대하여 사업계획 및 조합설립이 구체화되는 금년 3월경에 지주총회를 개최하여 모든 토지소유자가 동참할 것으로 예상되는 바 토지이용권확보는 문제가 안될 것으로 예상된다고 하여 토지소유자 동의와 조합구성에 아무런 문제가 없는 것처럼 사업계획서와 이행계획서를 제출하였으나 피청구인이 실지 확인결과 상당부분이 허위임을 발견하고 이를 보완하도록 하였으나 이에 응하지 아니하였으므로 사업지정효력상실이 된 것으로 통보한 것이므로 이 건 처분이 정당하다고 주장한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는 바, 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적ㆍ일반적으로 결정할 것이 아니라, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라는 점을 고려하고 행정처분이 그 주체, 내용, 절차, 형식에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하느냐에 따라 개별적으로 결정하여야 하는 바, 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 등을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 정도와 국민의 권리의식수준등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청의 태도등도 고려하여 판단하여야 할 것이므로(대법원판결, 1993. 12. 10. 선고, 93누 12619사건), 이 건 개발사업시행(예정)자의 지정은 비록 아무런 법적 근거가 없다고 할 지라도 제주도개발특별법의 집행을 위하여 피청구인이 수립한 개발사업시행(예정)자 지정지침에 따라 행하여 진 점, 동 지침은 단순히 행정조직내부에서의 사무처리준칙과는 구별되는 개발사업시행(예정)자의 지정이라는 대외적 효력을 목적으로 수립된 점, 동 지침에 의하면 개발사업시행(예정)자로 지정된 자가 지정조건을 이행한 후 개발사업시행 승인신청을 하도록 하고 있으므로 실질적으로 위 지정의 효력은 개발사업시행승인에 준하는 효력을 가진다는 점, 따라서 개발사업시행(예정)자로 지정된 자는 예산ㆍ인력 등의 자본을 투자하여 지정조건을 충족하게 되면 개발사업의 시행승인을 받을 수 있다는 신뢰이익을 가지게 되므로 개발사업시행(예정)자지정의 효력상실통보는 곧 그러한 신뢰에 대한 침해를 유발한다는 점에서 행정청이 행하는 불이익처분과 동일한 결과를 초래하게 되는 점 등 개발사업시행(예정)자지정의 효력 및 그 지정된 자의 법적 지위를 종합적으로 고려하면 이 건 개발사업시행(예정)자지정 및 그 효력상실통보는 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 있다. 5. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 제주도개발특별법 제2조제3호의 규정에 의하면, “사업시행자”라 함은 제11조제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 자를 말한다고 되어 있고, 동법 제11조제1항의 규정에 의하면, 지방자치단체ㆍ정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관과 기타 농어민단체등 도조례로 정하는 자가 개발사업을 시행하고자 하는 경우에는 도지사의 의견을 들어야 한다. 이 경우, 도지사의 승인을 얻거나 의견을 들어야 하는 개발사업의 범위는 도조례로 정한다고 되어 있으며, 동조제3항 및 제4항의 규정에 의하면, 제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 듣고자 하는 자는 도조례가 정하는 바에 의하여 사업계획 및 투자계획을 작성하여 이를 도지사에게 제출하여야 하고, 제3항의 규정에 의하여 사업계획 및 투자계획을 제출받은 도지사는 사업계획 및 투자계획을 제출한 자의 투자타당성등 도조례가 정하는 선정기준을 참작하여 적합하다고 인정하는 자에 대하여 그 사업의 시행을 승인하여야 한다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 개발사업시행(예정)자지정지침서, 관광지개발 사업계획서, 관광지개발사업시행예정자지정서, 관광지 개발관련 이행계획서제출기한 연장공문, 이행계획서, 관광지구개발사업 이행계획서 검토보고서, 관광지개발사업 이행계획서 제출관련 일부사항보완서, 관광지개발사업추진 이행계획서 검토결과서와 청구인이 제출한 관광지개발 기반시설비 산출기준 및 방법 통보서, 관광지개발이행계획서 보완지시내용에 관한 회신문등 각 사본의 기재에 의하면, 가. 1995. 7. 25. 제주도지사가○○온천지구를 포함한 10개 개발사업단지ㆍ지구의 개발사업(예정)자 지정방법 및 절차 등의 지침을 수립한 사실, 위 지침에 의하면 ○○온천지구의 경우 토지소유자ㆍ온천발견자등과 개발사업 참여협의후 개발사업시행(예정)자를 지정하도록 하되, 지정방법으로서 1안은 토지소유자조합 구성, 2안은 민간기업컨소시엄 구성으로 하고, 토지매수방법은 토지구획정리사업의 환지방식을 준용하도록 한 사실, 1995. 8. 11. 피청구인이 개발사업시행(예정)자 지정모집공고를 5개 일간지에 게재하고, 1995. 11. 30. 피청구인이 관광지개발사업시행예정자지정지침 및 제주도 종합개발계획심의회의 심의결과 청구인을 세회ㆍ송당온천관광지 개발사업시행예정자로 지정하는 등 관광지별 개발사업시행예정자를 지정한 사실을 인정할 수 있고, 나. 위 개발사업시행예정자지정서에 의하면, 지정조건의 공통사항으로서, 관광지 개발사업시행예정자는 지정통보를 받은 날부터 3월이내에 관광지개발사업추진이행계획서를 시장ㆍ군수를 경유하여 도지사에게 제출하여야 하고, 관광지개발사업추진이행계획서 제출시 사업이행보증금으로 기반시설(부지정지, 도로개설 포장등) 공사금액의 10퍼센트에 해당하는 금액을 제주도내 시중은행에 예치하도록 하며, 개발사업시행예정자로 지정 통보를 받은 날부터 1년이내에 개발사업계획(조성계획)을 시장ㆍ군수와 협의를 거쳐 수립하고 환경ㆍ경관ㆍ교통영향평가를 완료한 후 제주도개발특별법 제11조의 규정에 의한 개발사업시행승인신청을 하도록 하고, 개발사업계획면적의 3분의 2이상의 토지이용권(매입 또는 인감증명이나 공증인가서가 첨부된 사업시행동의서)을 확보하여 사업시행승인신청을 하여야 하며, 위 지정조건의 개별사항으로서, ○○관광지 개발사업시행(예정)자로 지정된 청구인은 시설부지면적, 토지소유자의 사업비 부담, 사업시행방법등 개발사업추진에 물의가 없도록 토지소유자와 ○○군 협의를 거쳐 이행계획서를 제출하고, 개발사업시행예정자 지정통보를 받은 날부터 3월이내에 토지소유자, 온천개발자간 조합구성이 되지 아니하거나 자금확보계획이 수립되지 아니한 경우에는 그 다음날로 개발사업시행예정자 지정효력이 상실되도록 한 사실, 1996. 2. 29. 피청구인이 청구인의 이행계획서제출기한을 1996. 3. 30. 까지 연장한 준 사실, 1996. 3. 30. 청구인이 이행계획서를 ○○군수를 거쳐 1996. 4. 12. 피청구인에게 제출한 사실을 인정할 수 있으며, 다. 청구인이 제출한 이행계획서에 의하면, 청구인의 토지이용권 확보현황은 전체사업면적 71만4,747평중 67.5퍼센트인 48만2,123평을, 토지소유자 413명중 67.8퍼센트인 280명의 동의를 확보하였고, 조합구성 및 설립은 □□온천지구 관광지개발추진위원회의 발족후 조합구성 및 설립을 완료할 것이며, 청구인이 기반시설공사를 조합과 협의한 결과 1단계(90억원), 2단계(280억원)로 분리하여 실시하기로 함에 따라 예치금으로 1차 기반시설공사금액의 10퍼센트인 9억원을 예치한 사실, 1996. 4. 20. 피청구인이 청구인의 이행계획서를 검토하여 조합구성 및 토지면적 부족분(5만 863평)과 사업이행보증금 부족분(28억원)에 대하여 1996. 4. 30. 까지 보완하도록 청구인에게 요청한 사실, 1996. 4. 26. 청구인이 피청구인의 위 보완지시에 대하여, 청구인은 1996. 3. 28. 가칭 □□온천(○○)지구 개발토지구획정리조합을 구성하였고, 피청구인의 관광지개발사업시행(예정)자 지정공문에 의하면 사업신청승인(1996. 11. 30.)시까지 시행동의서를 제출하도록 되어 있으며, 토지구획정리사업법 제16조 및 제17조의 규정에 의하면 조합설립인가를 신청할 때에 토지소유자의 동의를 받아야 하는 것으로 되어 있으므로 청구인에게 사업시행예정자에게 토지소유자 2분의 1, 토지면적 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 이행계획서와 함께 제출하라는 것은 ‘부당한 보완지시’ 이고, 이 건 지구의 개발은 토지구획정리사업법을 준용하여 개발비 및 공사비 일체를 체비지계약 및 체비지매각대금으로 개발하도록 계획되어 있으므로 이행보증금 예치는 불필요한 것으로 사료되나 청구인은 피청구인의 행정업무에 적극 협조하고 또한 개발의지를 더욱 공고히 하기 위하여 1단계 기반시설공사비의 10퍼센트를 예치하였음을 피청구인에게 회신한 사실, 1996. 5. 3. 피청구인이 청구인의 이행계획서의 사실여부를 검토한 결과, 토지구획정리사업사업방식으로 사업부지를 조성하고자 하는 경우 조합구성을 위하여 토지소유자의 2분의 1이상이 참석하고 토지면적의 3분의 2이상에 대하여 토지소유자의 동의가 있어야 하는 바, 1996. 3. 28. 청구인이 조합구성을 위한 총회를 개최하였고, 총회참석 토지주의 경우 청구인이 제시한 참석인원은 전체 413명중 53퍼센트인 219명이라고 주장하나 사실확인결과 154명만 참석하였고, 토지소유자의 동의가 필요한 토지면적도 계획면적인 71만4,747평의 3분의 2이상인 47만6,498평이 되어야 하나 5만863평이 부족한 42만5,535평(실질 동의서확인 32만4,386평＋공증각서 9만7,396평＋국공유지 3,780평, 기간이 만료된 공증각서면적을 제외할 경우 32만8,166평)의 동의만 얻는 등 토지구획정리사업방식에 의한 이행계획이 불비되었고, 사업이행보증금도 청구인이 제시한 예치예상액 37억원보다 부족한 9억원을 예치하였다고 지적한 사실, 위 같은 날짜로 피청구인이 ○○온천지구 관광지개발사업시행(예정)자로 지정된 청구인에 대하여 조합구성을 위한 총회참여인원 및 토지동의면적이 부족하고 사업시행보증금을 부족하게 예치하는 등 지정조건을 불이행하였으므로 개발사업시행(예정)자지정효력이 상실되었음을 통지한 사실 등을 인정할 수 있다. (2) 개발사업을 위한 토지확보방법으로서, 이 건 ○○온천지구의 경우 피청구인이 토지구획정리사업의 환지방식을 준용하여 토지를 매수하도록 지침을 수립하였고, 토지구획정리사업법상 토지구획정리사업인가를 받기 위하여는 토지소유자 총수의 2분의 1이상과 그 토지면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻어야 하며, 조합설립인가를 받기 위하여는 토지면적 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻도록 하고 있고, 피청구인이 이 건 ○○온천지구관광지의 개발사업시행(예정)자로 청구인을 지정할 때에 지정조건으로서 개발사업시행예정자지정통보를 받은 날부터 3월이내에 토지소유자, 온천개발자간 조합구성을 하도록 하고, 자금확보계획을 수립하여야 하며, 이행계획서 제출시 사업이행보증금으로 기반시설공사금액의 10퍼센트에 해당하는 금액을 제주도내 시중은행에 예치하도록 하고 위 지정조건을 이행하지 아니할 경우 그 다음날로 개발사업시행예정자 지정효력이 상실되도록 하였으므로, 이 건의 경우 지정조건의 이행여부가 문제된다고 할 것인 바, 위 지정조건중 ‘토지소유자, 온천개발자간 조합구성’은 토지구획정리사업법상 조합설립의 인가에 준하여 토지소유자와 온천개발자간 조합을 구성하도록 한 의미로 보아야 하고, 따라서 시행지구안의 토지면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻도록 하여야 한다는 취지로 보아야 할 것인데, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 이 건 개발사업과 관련하여 얻은 토지면적에 대한 토지소유자의 동의의 경우 계획면적인 71만4,747평의 3분의 2이상인 47만6,498평이 되어야 하나 5만863평이 부족한 42만5,535평(실질 동의서면적 32만4,386평＋공증각서 9만7,369평＋국공유지 3,780평, 기간이 만료된 공증각서면적을 제외하면 32만8,166평)의 동의만 얻는 등 토지구획정리사업방식에 의한 이행계획이 불비되어 지정조건에 미달되었고, 사업이행보증금의 경우 청구인이 이행계획서에서 밝히고 있는 조성공사비 372억원중 10퍼센트에 해당하는 37억원을 예치하여야 하나 청구인이 임의로 조성공사를 1단계(90억원)와 2단계(280억원)로 나누어 1단계 조성공사비의 10퍼센트인 9억원만 예치하였으므로 지정조건에 위배한 사실이 분명하다 할 것이며, 한편, 청구인은 토지구획정리사업법 제3조의 규정에 의하면 토지구획정리사업은 도시계획법 제12조의 규정에 의하여 결정된 도시계획구역 또는 국토이용관리법에 의한 준도시지역의 토지에 대하여 시행한다고 되어 있는 바, 이 건 개발사업지구는 국토이용관리법상 준농림지역으로서 현 상태에서는 토지구획정리사업법을 적용한 조합설립이 원천적으로 불가능하고, 만약 조합설립이 가능하다고 하더라도 피청구인이 개발사업(예정)자지정을 할 때의 지정조건으로서 지정을 받은 날부터 1년이내에 토지소유자 3분의 2이상의 동의를 얻어 사업시행승인신청을 하도록 하였으므로 1996. 11. 30. 까지 토지소유자 3분의 2이상의 동의를 얻으면 된다고 할 것이므로 피청구인의 주장과 같이 이행계획서의 제출과 동시에 토지소유자 3분의 2이상의 동의를 얻어 조합구성을 하여야 한다는 것은 근거없는 것이라고 주장하므로 이에 관하여 살펴보면, 이 건 개발사업의 경우 개발사업시행(예정)자지정지침에서 토지구획정리사업방식을 ‘준용’하여 부지조성을 하도록 하였고, 지정당시 3개월이내에 토지소유자와 개발사업자간에 조합구성을 하도록 하였으며, 제주도개발특별법 제15조제1항제22호의 규정에 의하면 개발사업의 시행승인을 얻은 자는 토지구획정리사업법에 의한 토지구획사업의 시행인가, 조합설립의 인가를 얻은 것으로 보도록 하는 의제규정이 있으므로 토지구획정리사업방식을 준용한 조합구성은 토지면적 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 필요로 하는 것이고, 또한 이행계획서 제출기한이내에 사업자의 사업계획에 토지소유자들이 동의를 하여 피청구인의 사업주체로서의 능력이 인정되어야 그 후에 추진되는 환경영향평가등 일련의 사업시행승인신청준비가 가능하며, 사업주체로서 능력을 갖추지 아니한 채로 사업을 추진할 경우 개발사업시행승인자체가 불가능하게 되고, 토지소유자와의 갈등등 문제점을 야기하게 될 것이므로 사업시행승인시한과는 별개로 이행계획서의 제출기한까지 조합을 구성하여야 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 따라서, 개발사업시행(예정)자로 지정된 청구인의 지정조건이행여부를 검토하여 지정조건이 이행되지 아니하였음을 이유로 한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 6. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.