관광호텔업사업계획승인거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2001. 12. 26. 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 69번지 외 5필지 2,059㎡의 토지(이하 “이 건 토지”라 한다)에 지상 5층, 지하 1층(연면적 2,677.95㎡, 객실 40실)의 관광호텔을 건립하여 관광호텔업을 경영하고자 한다는 이유로 관광호텔업사업계획의 승인을 신청하자, 피청구인은 2002. 2. 2. 입지여건이 관광호텔건립위치로는 부적합하다는 이유로 청구인에 대하여 관광호텔업사업계획의 승인을 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 일반적으로 관광호텔업의 사업승인은 관광진흥법에 의하여 규제되어 왔고, 관광진흥법 제14조제1항의 규정에 의하면 승인여부는 재량행위라고 볼 수 있었으나, 관광호텔의 건설과 확충을 위하여 관광숙박시설지원등에관한특별법이 제정됨으로써 관광호텔업의 사업계획승인은 행정청의 기속행위로 변경되었다 할 것이며, 이는 관광진흥법 제14조제1항이 “관광숙박업을 경영하고자 하는 자는 ---승인을 얻어야 한다”라고 규정하고 있음에 반하여 관광숙법시설지원등에관한특별법 제4조제1항은 “관광호텔업을 경영하고자 하는 자는 ---승인을 얻을 수 있다”라고 규정하고 있는 점에서 명백하다 할 것이다. 나. 위 특별법에 의하여 사업계획승인은 승인신청권자의 권리로 인정되었다고 볼 수 있으므로, 승인권자는 승인신청의 절차․방법 등이 적법하면 승인을 해줄 의무를 부담하고, 단지 관광호텔시설 주변의 주거환경, 교육환경 및 자연환경의 보전을 위하여 조건을 붙일 수 있을 뿐, 재량행위에서와 같이 정책판단에 의하여 승인을 거부할 수는 없다 할 것임에도 불구하고 피청구인이 이 건 사업계획승인신청에 대하여 막연히 “입지여건이 관광호텔 건립부지로는 부적합하다”는 정책적인 이유로 거부처분을 한 것은 위법하다 할 것이다. 설사 관광호텔업사업계획승인이 기속행위가 아니라 하더라도 기속재량행위라 하여야 할 것인데, 피청구인이 처분사유를 명백히 밝히지도 아니한 채 단순히 입지여건을 이유로 이 건 처분을 한 것은 재량권을 남용하거나 일탈하여 위법하다고 할 것이다. 다. 청구인이 관광호텔을 건축하고자 하는 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 일대는 관광특구로 지정 고시된 지역이고, 주변에는 ◇◇산, ◎◎산, ◇◇사, ◎◎골, ○○표충사와 ○○골, ○○산과 ○○사, ◎◎시 ◎◎면 지역과 연결된 영남권 최대의 관광지이고, 위 관광지로의 주 접근로는 ○○고속도로와 ◎◎고속도로를 이용하여 울산광역시 ○○군 ○○읍을 통과하는 것이며, 관광자원의 다양함과 방대함에 비추어 당일 관광만으로는 숙박을 요하는 경우가 많고, 이미 이 지역에는 1개의 관광호텔과 수십 개의 크고 작은 모텔 및 여관, 음식점이 건축되어 성업중에 있으므로 입지여건에 전혀 문제점이 없다 할 것이다. 라. 이 건 호텔건축 예정지는 국도변이고 그 곳에서 ◇◇읍, ◇◇시, ○○사, ◎◎시로 연결되는 교통의 요충지이므로 관광객의 접근성이 용이하여 다른 각도에서 보면 입지여건이 최적이라고 할 것이며, 호텔부지가 확장공사중인 국도변으로 비록 지목이 대지, 전답으로 되어 있으나 현재 경작하지 않고 방치되어 있어 호텔건축으로 인하여 농지를 잠식하는 일도 없으며, 주변에 주거와 학교가 없고 자연환경을 훼손하지 않아도 되므로 조건부승인을 할 사유도 없는 지역이다. 마. 정부는 2002년 월드컵 축구대회와 2002년 아시안 게임을 앞두고 월드컵 경기장이 건설된 지역에 대한 숙박시설의 미비로 인하여 내국인 및 외국인들이 많은 불편을 느낄 것을 우려하여 월드컵경기장이 있는 지역 및 인근 지역에 숙박업을 할 수 있는 재원이 확보된 자에 한하여 숙박업 신축을 적극적으로 유도하고 있고, 아시안게임 관람객 중 상당수가 부산, 울산 주변의 관광에 나설 것을 고려해 볼 때 피청구인의 이 건 처분은 정부의 관광산업 육성정책에도 역행한다. 바. 피청구인은 이미 이 건 호텔부지 인근에 1개의 관광호텔과 수십 개의 모텔을 허가하였음에도 불구하고 청구인이 신청한 관광호텔업사업계획에 대하여만 승인을 거부하는 것은 기존의 허가와 비교하여 형평에 어긋나고 금반언칙에도 위배된다. 사. 따라서 이 건 처분은 관계법령에 위배되거나 재량권을 일탈하여 위법하다 할 것이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2001. 12. 26. 이 건 토지에 대하여 관광숙박시설지원등에관한특별법 제4조제1항 및 같은 법 시행규칙 제3조제1항의 규정에 의거 관광호텔업사업계획승인신청을 하였고, 이 건 토지는 자연녹지지역이며 지목은 전, 답, 대지로 되어있다. 나. 피청구인은 2001. 12. 27 관광숙박시설지원등에관한특별법 제5조의 규정에 따라 관련행정기관에 협의 및 의견조회절차를 거쳤으며, 2002. 2. 1. 같은 법 제9조의 규정에 의거 관광호텔업인․허가일괄처리위원회를 개최하여 심의한 결과, 이 건 토지는 도시계획법상 숙박시설건립불가지역인 점, 이 건 사업계획 승인시 유사업체 난립 및 난개발의 우려가 있는 점, 공사기간을 감안하면 월드컵 개최 이전에 이용이 불가능한 점, 이 건 신청지역이 숙박시설이 부족하여 신축건립이 꼭 필요한 관광지역이 아니라는 점 등을 이유로 승인불가로 심의됨에 따라, 피청구인이2002. 2. 2. 이 건 처분을 한 것으로 적법한 절차를 거친 적법한 처분이다. 다. 청구인은 관광호텔업사업계획승인이 기속행위이므로 관광호텔업사업계획승인신청이 절차․방법 등에 있어서 적합하면 승인권자는 이를 승인해줄 의무를 부담하고 주거․교육․자연환경의 보전을 위하여 조건을 붙일 수 있을 뿐 재량행위에서와 같이 정책판단에 의하여 승인을 거부할 수 없음에도 정책적인 이유로 거부처분을 한 것은 위법하다고 주장하나, 관광숙박시설지원등에관한특별법 제1조의 규정에 의하면 이 법은 관광호텔시설의 건설과 확충을 촉진하고 관광호텔업 기타 숙박업의 서비스 개선을 위하여 각종 지원을 함으로써 국제행사의 성공적 개최와 관광산업의 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 관광호텔업사업계획의 승인을 얻는 경우 건축허가 등이 의제처리되며, 위원회에서는 승인신청에 따른 관광호텔시설의 입지․규모 및 부대시설에 관한 사항과 주변의 주거환경․교육환경 및 자연환경의 보전에 관한 사항 등을 심의한 후 적합할 경우에 승인하도록 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 관광호텔업사업계획에 대한 승인은 기속행위가 아니라 재량행위라 할 것이다. 라. 청구인은 신청한 지역이 관광특구로 지정고시된 지역으로서 이미 1개의 관광호텔과 수십 개의 크고 작은 모텔, 여관 및 음식점이 건축되어 성업중에 있으므로 입지여건에 전혀 문제가 없다고 하나, 관광특구지정은 문화관광부가 고시로 지정하는 것으로 2001. 12. 31. 현재 전국에 21개소가 관광특구로 지정되어 있으나 울산광역시 관내는 관광특구로 지정된 곳이 없는 점, 수도권을 비롯한 전국의 많은 농촌지역 등에서 숙박업소의 난립과 난개발 등으로 인해 농촌지역 주민정서저해 등 사회문제로 대두되어 있을 뿐만 아니라 사업계획승인을 위한 관련기관 의견조회시 이 건 신청지역을 관할하는 △△군에서도 관광호텔 건립시 청소년 유해환경 조성의 우려가 있다는 의견이 제시되어 있는 점 등에 비추어 볼 때 청구인의 주장은 이유 없다. 마. 청구인은 이 건 신청지역 부근에 1개의 관광호텔과 수십 개의 모텔을 허가하였음에도 불구하고 청구인이 신청한 관광호텔업사업계획에 대하여만 승인을 거부한 것은 기존의 허가와 비교하여 형평에 어긋나거나 금반언칙에도 위배된다고 주장하나, 이 건 신청지역 주변의 관광호텔 1개소는 건축법 및 동법시행령에 의하여 자연녹지지역 내에서 숙박시설의 건축이 가능하였던 2000. 7. 1. 이전인 1999. 12. 2.에 사업계획이 승인된 것이며, 주변의 모텔․여관 등도 위 관광호텔과 같은 경우로서, 2000. 7. 1. 이후에는 △△군 지역에 관광호텔업사업계획이 승인되거나 건축이 허가된 숙박시설은 없으므로 청구인의 주장은 이유없다. 바. 청구인은 정부가 2002년 월드컵 축구대회와 2002년 아시안 게임을 앞두고 월드컵 경기장이 건설된 지역에 대한 숙박시설의 미비로 인하여 내국인 및 외국인들이 많은 불편을 느낄 것을 우려하여 월드컵경기장이 있는 지역 및 인근 지역에 숙박업을 할 수 있는 재원이 확보된 자에 한하여 숙박업 신축을 적극적으로 유도하고 있고, 아시안게임 관람객 중 상당수가 부산, 울산 주변의 관광에 나설 것을 고려해 볼 때 피청구인의 이 건 처분은 정부의 관광산업 육성정책에도 역행한다고 주장하나, 울산광역시는 월드컵 개최도시로서의 숙박시설이 문화관광부가 제시한 1일 최대 숙박수요 11,494실에 대비하여 2002. 2. 28. 현재 12,719실(목표대비 110.6%)을 확보하여 숙박시설면에서는 부족함이 없는 실정이며, 월드컵 축구대회 숙박객의 숙박수요는 예약시스템을 통하여 2002. 5. 20.경부터 시작되는 점을 고려하면 청구인이 신청한 관광호텔의 경우 사업계획승인기간, 공사기간 등으로 인해 월드컵 숙박시설로의 활용은 불가능한 것으로 판단되므로 청구인의 위 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 관광숙박시설지원등에관한특별법 제4조, 제5조, 제9조 동법시행규칙 제3조 관광진흥법 제4조, 제14조 도시계획법 제32조 동법시행령 제51조, 별표 17 제2호라목 건축법(2000. 1. 28. 법률 제6247호로 개정되어 2000. 7. 1. 시행되기 전의 것) 제45조 건축법시행령(2000. 6. 27. 대통령령 제16874호로 개정되어 2000. 7. 1. 시행되기 전의 것) 제65조, 별표 14 제2호다목 울산광역시도시계획조례(조례 제470호, 2001. 3. 9. 제정․시행) 제38조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 관광호텔업사업계획승인불가통보, 관광호텔업사업계획승인신청서, 관광호텔업인․허가일괄처리위원회 심의결과, 토지이용계획확인서, 관광지 및 관광단지지정현황, 관광호텔업 건립계획지 주변 숙박시설 현황, 관광호텔업 사업계획 승인불가․취하현황 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2001. 12. 26. 이 건 토지에 지상 5층, 지하 1층(연면적 2,677.95㎡, 객실 40실)의 관광호텔을 건립하여 관광호텔업을 경영하고자 한다는 이유로 관광호텔업사업계획의 승인을 피청구인에게 신청하였으며, 사업계획서에 의하면 호텔건축공사는 마무리공사가 2002. 6. 30.까지 완료되는 것으로 되어 있다. (나) 청구외 ○○군수가 2001. 12. 21. 발급한 토지이용계획확인서에 의하면 이 건 토지는 모두 국토이용관리법상 “도시지역”으로, 도시계획법상 “자연녹지지역”으로 지정된 것으로 되어 있다. (다) 울산광역시도시계획조례(조례 제470호, 2001. 3. 9. 제정․시행) 제38조제4호에 의하면 건축법시행령 별표 17 제2호의 규정에 의하여 자연녹지지역에서 건축할 수 있는 건축물의 종류중 도시계획조례로 정하는 건축물은 “건축법시행령 별표 1 제11호의 숙박시설(관광진흥법에 의하여 지정된 관광지 및 관광단지에 한한다)”로 규정되어 있다. (라) 문화관광부의 2002. 1. 31. 현재 전국 관광지 지정현황에 의하면 전국에 208개의 관광지가 지정되어 있으나, 울산지역에는 지정된 관광지가 없다. (마) △△군수의 2002. 1. 28.자 관광호텔업 사업계획 승인신청에 따른 협의 및 의견통보에 의하면 건설과는 “신청지 중 ○○면 ○○리 69번지, 70-2번지 등 일부토지가 하천구역에 저촉되는바, 저촉되는 토지에 대하여는 행위가 불가함”의 의견을, 도시과는 “신청지는 도시계획상 자연녹지지역으로 도시계획시설(도로)에 저촉되며, 도시계획법시행령 제51조제1항제16호 및 울산광역시 도시계획조례 제38조의 규정에 의거 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물 중 숙박시설은 관광진흥법에 의하여 지정된 관광지 및 관광단지에 한하고 있으며, 향후 숙박시설의 입지가 가능할 경우 개발행위허가 대상지역임”의 의견을 각각 제시한 것으로 기재되어 있다. (바) 피청구인이 제출한 2001. 12. 31. 현재의 관광호텔업 건립계획지 주변 숙박시설 현황에 의하면 승인(건축허가)을 받은 관광숙박시설 1개와 숙박시설 7개가 모두 1999. 12. 2. 이전에 승인을 얻은 것으로 되어 있으며, 2001. 12. 31. 현재의 관광호텔업 사업계획 승인불가․취하현황에 의하면 2000. 7. 1. 이후에 신청한 7건 가운데 2건은 승인불가로, 5건은 취하로 처리되어 있는 것으로 각각 기재되어 있다. (사) 관광호텔업인․허가일괄처리위원회의 2002. 2. 1.자 심의결과에 의하면 “도시계획법상 여관건립불가지역으로서 본 사업계획 승인시 유사업체 난립 및 난개발 우려, 신청인이 월드컵경기 숙박시설로 이용하겠다고 하나 건축공사기간 등을 감안할 때 월드컵 개최전 이용불가, 신청지역이 숙박시설 수요가 부족하여 신축건립이 꼭 필요한 관광지역이 아니다”는 이유로 승인불가로 의결하였으며, 이에 따라 피청구인은 2002. 2. 2. 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 관광진흥법 제14조제1항 및 관광숙박시설지원등에관한특별법 제4조의 규정에 의하면, 관광숙박업을 경영하고자 하는 자는 등록관청에 등록을 하기 전에 관광진흥법 또는 관광숙박시설지원등에관한특별법에 의하여 당해 사업에 대한 사업계획을 작성하여 시․도지사의 승인을 얻도록 되어 있고, 관광숙박시설지원등에관한특별법 제5조에 의하면 관광호텔업사업계획의 승인을 얻으면 건축허가(건축법 제8조) 등을 받은 것으로 보되, 신청인에게 이에 필요한 관계서류를 함께 제출하도록 하여, 사업계획의 승인시에 건축허가 등에 필요한 사항도 함께 검토하도록 하고 있으며, 도시계획법 제53조제1항, 동법시행령 제51조제1항 및 별표 17 제2호라목, 울산광역시도시계획조례(조례 제470호, 2001. 3. 9. 제정․시행) 제38조에 의하면 자연녹지지역에서는 당해 지역이 관광지 및 관광단지로 지정된 지역에 한하여 숙박시설을 건축할 수 있도록 규정되어 있는바, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 사업계획을 신청한 이 건 토지는 자연녹지지역으로 되어 있는 점, 당해 지역이 관광지 및 관광단지로 지정된 사실이 없는 점 등에 비추어 볼 때, 이 건 토지에 숙박시설을 건축할 수 없다 할 것이므로, 피청구인이 이 건 토지의 입지여건이 관광호텔건립위치로는 부적합하다는 것을 이유로 관계행정기관의 협의과정을 거치고 인․허가일괄처리위원회의 심의결과에 따라 한 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없다 할 것이다. 한편, 청구인은 이 건 토지 부근에 1개의 관광호텔과 수십 개의 모텔을 허가하였음에도 불구하고 청구인이 신청한 관광호텔업사업계획에 대하여만 승인을 거부하는 것은 기존의 허가와 비교하여 형평에 어긋나고 금반언칙에도 위배된다고 주장하나, 자연녹지지역 안에서 숙박시설을 건축할 수 있도록 허용하고 있었던 건축법 제45조, 동법시행령 제65조제1항제13호 및 별표 14가 건축법(법률 제6247호, 2000. 1. 28. 개정, 2000. 7. 1. 시행) 및 동법시행령(대통령령 제16874호, 2000. 6. 27. 개정, 2000. 7. 1. 시행)의 개정으로 2000. 7. 1.에 삭제되었으며, 신설된 도시계획법(법률 제6243호, 2000. 1. 28. 전문개정, 2000. 7. 1. 시행) 제53조제1항, 동법시행령(대통령령 제16891호, 2000.7.1 전문개정․시행) 제51조제1항제16호 및 별표 17 제2호라목, 울산광역시도시계획조례(조례 제470호, 2001. 3. 9. 제정․시행) 제38조에 의하면 자연녹지지역에서는 관광지 또는 관광단지로 지정되지 아니한 경우에는 숙박시설을 건축할 수 없도록 되어 있는바, 피청구인이 제출한 자료에 의하면, 자연녹지지역에서 관광지 또는 관광단지로 지정되지 아니하면 숙박시설을 건축할 수 없도록 된 2000. 7. 1. 이후에 이 건 토지 부근에서 사업계획이 승인되거나 건축허가를 받은 자는 없는 것으로 되어 있는 점에 비추어 볼 때, 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.