관리처분계획 무효확인 및 관리처분계획인가 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 피청구인 조합의 조합원으로 2016. 5. 30. 피청구인 조합이 인가 신청한 관리처분계획은 총회의결과 공람을 거친 관리처분계획과 전혀 다르므로 무효이고, 2016. 6. 30. 피청구인 구청장이 인가한 관리처분계획인가도 인가신청 증빙서류에 대한 철저한 검토와 검증을 거치지 않고 종전자산이 임의로 증액되고, 총회에서 의결된 관리처분계획과 다른 관리처분계획을 인가한 하자가 있으므로 취소되어야 한다고 주장하면서 이 사건 심판청구를 제기하였다. 2. 청구인 주장 가. 2016. 6. 1. 서울○○지방법원의 선임총회 무효소송(2015가합○○○○○호)에 대한 판결에서 2015. 7. 10. 선임총회는 서면결의서 위조로 무효임이 인정되었으므로, 2015. 7. 10. 선임총회 이후 조합장의 자격이 없는 피청구인 조합의 조합장이 작성한 관리처분계획(안)은 무효이고, 총회소집권한이 없는 자가 행한 총회도 무효이다. 나. 관리처분계획 승인을 위한 총회 개최 전에 관리처분계획에 대한 공람을 거쳐 의견수렴을 하도록 하고 있음에도 공람절차를 거치지도 않은 채 관리처분계획 승인을 위한 총회를 개최하였으므로 절차적으로도 무효이다. 다. 피청구인 조합이 2016. 5. 30. 제출한 관리처분계획은 다음과 같은 문제가 있음에도 피청구인 구청장은 관리처분계획안에 대해 기본적인 검토조차 하지 않고 인가를 하였으므로 인가처분은 취소되어야 한다. 1) 종전자산평가 총액이 2010년 관리처분계획 총회시 2,429억원에서 2016년 관리처분계획 총회시 2,926억원으로 약 500억원 과다계상되었다. 2) 2013년 사업시행변경인가 당시 조합원이 680명이었는데 조합원 종전자산이 약 1,224억원이었고, 2014. 3. 14. 평형변경신청절차를 거치면서 조합원 수가 622명으로 감소하여 조합원 종전자산은 감소하였을 것임이 분명함에도 2016. 3. 25. 총회에서는 종전자산을 약 180억원 임의 증액한 1,405억원으로 하여 관리처분계획을 통과시켰다. 3) 피청구인 조합은 관리처분계획에 ○○학원에 대한 감정가액을 이중 계상하여 현금청산자의 감정가액을 122억원 과다계상하고, 국공유지에 대한 중복산정으로 12억 3천만원을 과다계상하였다. 4) 관리처분총회 안건보다 3채의 보류지를 확대하였음에도 이사회 및 대의원회의 의결을 받지 아니하였다. 라. 피청구인 조합은 관리처분계획을 대의원회에 위임하여 공람심사결과를 반영해 변경한 후 인가신청을 하였으나, 관리처분계획의 변경 정도가 대의원회에서 변경할 수 있는 정도를 넘어섰음에도 총회의결을 다시 받지 않고 인가신청을 하였으므로 관리처분계획은 무효이고, 피청구인 구청장은 조합 총회 의결과 공람을 거친 관리처분계획과 전혀 다른 권한없이 변경된 관리처분계획에 대해 인가처분을 하였으므로 무효이다. 마. 또한, 2016. 5. 27. 제8차 대의원회에서 ‘공람의견 심사결과 반영에 따른 관리처분계획(안) 수정의 건’을 의결하여 2016. 5. 30. 인가신청을 하였는데 인가신청한 관리처분계획과 2016. 6. 30. 인가된 관리처분계획의 종전자산 등 주요부분이 다르므로 무효이다. 3. 피청구인 주장 가. 관리처분계획은 사업시행자가 도시 및 주거환경정비법 제46조 내지 제49조에서 정하고 있는 절차에 따라 수립하여 시장·군수(구청장)의 인가를 받도록 하고 있으며, 시장·군수(구청장)은 사업시행자가 수립하여 인가 신청된 관리처분계획이 법에서 정하고 있는 절차 및 관계규정 등을 준수하였는지를 검토하여 인가여부를 판단하고, 공보에 고시함으로써 효력을 발생하게 되는 것이며, 피청구인 조합은 도정법 제49조제1항의 규정에 의하여 2016. 3. 29.부터 2016. 4. 28.까지 관리처분계획의 관계서류 사본을 30일 이상 토지등소유자에게 공람하는 등 법적절차를 모두 이행하였다. 나. 피청구인 구청장은 피청구인 조합이 2016. 5. 30. 인가 신청한 관리처분계획의 내용이 법령에서 정하고 있는 사항에 적합하여 인가한 것이며, 관리처분계획의 인가는 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시켜 주는 보충적 행정행위로서 인가처분에 하자가 없다면 기본행위에 하자가 있다 하더라도 따로 그 기본행위의 하자를 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 무효를 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 취소 또는 무효 확인을 구할 법률상 이익이 없다. 다. 2010년 관리처분계획 총회시에는 조합원 비점유 및 무상양수 국공유지 평가액(비례율 산정시 제외), 2016. 2. 25. 재정비촉진구역 변경에 따라 새로 편입된 필지의 평가금액 등이 추가되어 종전자산평가 총액이 약 500억원 증가된 것이므로 과다계상으로 볼 수 없고, 2013년 사업시행변경인가시 종전자산 1,224억원은 피청구인 조합이 2013년 임시총회에서 ‘정비사업비추산액 변경 결의의 건’을 심의·의결할 때 비례율 예시를 들기 위해 조합원이 점유 국공유지 매수를 전부 포기한다는 가정하에 산정한 것으로 2016. 3. 25. 총회에서 의결된 관리처분계획의 조합원 종전자산에는 조합원 점유 국공유지 매수분이 포함되어 1,405억원이 된 것이며, 2016. 6. 30. 인가된 관리처분계획상 추계학원은 대토 대상으로 별도로 분류되어 현금청산자에 포함되어 있지 않으므로 청구인의 주장은 이유없다. 라. 청구인은 2016. 6. 30. 관리처분계획 인가가 총회의결과 공람을 거친 피청구인 조합의 관리처분계획과 전혀 달라 무효라고 주장하면서, 그 증빙자료로서 조합 2016. 3.25. 정기총회 책자를 제시하고 있으나 이는 사실관계의 오인으로 피청구인 조합은 2016. 3. 25. 정기총회를 개최하여 ‘제8호안건 관리처분계획(안) 의결의 건’ 및 ‘제9호 안건 공람심사위원회 대의원회 위임의 건’을 상정하여 의결되었으며, 이에 따라, 2016. 5. 27. 제8차 대의원회를 통해 ‘공람의견 심사결과 반영에 따른 관리처분계획(안) 수정의 건’을 의결한 후 피청구인 구청장에게 관리처분계획인가를 신청한 것이다. 4. 관계법령 도시 및 주거환경정비법 제24조, 제47조, 제48조, 제49조, 제66조 도시 및 주거환경정비법 시행령 제49조, 제50조, 제52조, 제53조 도시 및 주거환경정비법 시행규칙 제11조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 피청구인 조합은 2016. 3. 25. 정기총회를 개최하여 관리처분계획(안)을 의결하고 2016. 5. 30. 피청구인 구청장에게 인가를 신청하였으며, 피청구인 구청장은 2016. 6. 30. 관리처분계획 인가를 하였다. 나. 서울○○지방법원 2015가합○○○○○ 총회의결무효확인 사건 판결 주문에서는 ‘피고가 2015. 7. 10.자 총회에서 한 별지 기재 제6호 안건에 관한 결의는 무효임을 확인한다. 원고들의 나머지 청구를 기각한다.’ 고 되어 있고 주요내용은 다음과 같다. 1) 나. 확인의 이익 인정 여부 부분에서 ‘피고 조합은 ○○○이 이 사건 총회 전인 2014. 7. 30.자 총회에서도 조합장으로 선출된 바 있어 위 총회가 무효가 되지 않는 한 여전히 ○○○이 조합장 지위에 있으므로, 이 사건 총회 결의가 무효라는 확인을 구할 확인의 이익이 존재하지 않는다고 주장한다.’라고 되어 있다. 2) 인정사실에 의하면 제6호 안건(조합 임원 선임의 건)과 관련하여 원고 □□□은 조합장으로, 원고 △△△은 이사로 각 입후보하였으나, 조합장 후보자 중 ○○○이 244표, □□□이 207표를 얻어 ○○○이 조합장으로 당선되고, □□□은 낙선하였으며, 18명의 이사 후보자 중 원고 △△△은 156표로 10위를 하여 낙선하였다. 3) 제6호 안건에 관한 서면결의서 위조 여부 부분에 의하면 ‘적어도 50명 내외의 서면결의서가 위조된 것으로 보이고 이는 제6호 안건의 의결 결과에 영향을 미쳤다고 보이므로 그 결의방법상의 중대한 하자에 해당한다.’라고 되어 있다. 다. 2015가합○○○○○ 총회의결무효확인 사건의 상소심인 서울고등법원 2016나○○○○○○ 총회의결무효확인 사건이 2016. 12. 22. 원고(청구인)패로 판결선고되었고, 2017. 1. 10. 확정되었다. 라. 2016년 정기총회 회의자료에 의하면 제8호 관리처분계획(안) 의결의 건의 제안사유에 총회 이후 진행된 공람기간 중 채택된 공람의견을 반영하여 관리처분계획(안)을 일부 수정해야 할 경우, 별도의 총회의결 없이 대의원회에 위임(단, 비례율이 변동되지 않는 범위 내에 한함)하여 관리처분계획(안)을 변경처리한 후 ○○○구청에 인가 신청한다고 되어 있고, 제9호 안건 공람심사위원회 대의원회 위임의 건의 의결사항에는 총회 이후 공람기간 중 제출된 공람의견서에 대한 심사 및 처리를 대의원회에 위임하여 추진하기로 의결한다고 되어 있다. 마. 2016. 4. 15. 제7차 대의원회 의사록에 의하면 안건심의 제1호 안건으로 관리처분계획 공람심사위원회 구성의 건이 가결처리되어 9명의 공람심사위원이 선정되었다. 바. 2016. 5. 27. 제8차 대의원회 의사록[긴급]에는 제8호 안건 공람의견 심사결과 반영에 따른 관리처분계획(안) 수정의 건이 가결 처리되었다고 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 도시 및 주거환경정비법 제48조제1항에서는 사업시행자(제6조제1항제1호부터 제3호까지의 방법으로 시행하는 주거환경개선사업 및 같은 조 제5항의 방법으로 시행하는 주거환경관리사업의 사업시행자는 제외한다)는 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 다음 각호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받아야 하며, 관리처분계획을 변경·중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 같으며, 이 경우 조합은 제24조제3항제10호의 사항을 의결하기 위한 총회의 개최일부터 1개월 전에 제3호부터 제5호까지에 해당하는 사항을 각 조합원에게 문서로 통지하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수에게 신고하여야 한다고 되어 있고, 제49조제1항에서는 사업시행자는 제48조에 따른 관리처분계획의 인가를 신청하기 전에 관계서류의 사본을 30일 이상 토지등소유자에게 공람하게 하고 의견을 들어야 한다. 다만, 제48조제1항 단서에 따른 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 경우에는 토지등소유자의 공람 및 의견청취절차를 거치지 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 관리처분계획의 행정처분성 도시정비법의 적용을 받는 재개발사업의 시행 과정에 수립된 관리처분계획의 법적 성격이 행정처분인지에 관하여는 긍정설과 부정설이 있고, 그 중 긍정설이 다수설 및 판례의 견해이다. 그리고 이 점에 관한 대표적 판례를 보면 대법원 2009.9.17.선고?2007다2428 전원합의체 판결은?(1) 도시 및 주거환경정비법상 행정주체인 주택재건축정비사업조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력 등을 다투는 소송은 행정처분에 이르는 절차적 요건의 존부나 효력 유무에 관한 소송으로서 그 소송결과에 따라 행정처분의 위법 여부에 직접 영향을 미치는 공법상 법률관계에 관한 것이므로 이는 행정소송법상의 당사자소송에 해당하고, 도시 및 주거환경정비법상 주택재건축정비사업조합이 같은 법 제48조에 따라 수립한 관리처분계획에 대하여 관할 행정청의 인가·고시까지 있게 되면 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생하게 되므로, 총회결의의 하자를 이유로 하여 행정처분의 효력을 다투는 항고소송의 방법으로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하여야 한다는 것이다. 2) 인가처분과 기본행위와의 관계 도시재개발조합 등이 수립한 관리처분계획이 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당하고(대법원 2009. 11. 2.자 2009마596 결정 참조), 관리처분계획을 인가하는 행정청의 행위는 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 해당하므로(대법원 2008. 1. 10. 선고 2007두16691 판결 참조), 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 하자가 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있다고 할 것이지만, 인가처분에 하자가 없다면 기본행위에 하자가 있다 하더라도 따로 그 기본행위의 하자를 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 무효를 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 취소 또는 무효확인을 구할 수 없다(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001두7541 판결 등 참조)는 것이 대법원의 확고한 판례이다. 3) 이 사건의 경우 그런데, 이 사건에서 청구인이 주로 내세우는 사유는 기본행위인 관리처분계획을 확정한 총회의 결의 내지 후속절차가 위법하다는 것이고, 인가와 관련하여서는 피청구인 구청장이 관리처분계획의 위법을 충분히 검증하여야 함에도 이를 해태한 것이 위법하므로 인가처분을 취소하여야 한다는 취지이다. 4) 총회결의의 하자 여부 가) 무자격자가 관리처분계획(안)을 만들고 총회를 소집하여 결의하였다는 주장 청구인은 조합장 ○○○을 선임한 2015. 7. 10.자 총회결의는 법원에 의하여 무효로 확인되었으므로 ○○○이 조합장으로서 한 관리처분계획은 무효라고 주장하는바, 서울○○지방법원이 2016. 6. 1. 조합장 ○○○을 선임한 2015. 7. 10.자 총회결의가 무효라는 판결을 선고한 것은 사실이지만 조합측이 항소하여 서울고등법원에서 2016. 12. 22. 1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하는 판결이 선고되어 2017. 1. 10. 확정되었으므로 ○○○이 조합장으로서 관리처분계획의 확정 절차를 주도한 것을 들어 무효라고 할 수 없다. 나) 공람절차를 거치지 않았고, 총회의결을 거친 관리처분계획과 관리처분계획인가의 내용이 전혀 다르므로 무효라는 주장 조합의 관리처분총회 시 제8호 안건 관리처분계획(안) 의결을 함에 있어 원안대로 의결하며, 총회 이후 진행된 공람의견을 반영하여 관리처분계획(안)을 일부 수정해야 할 경우 별도의 총회의결 없이 대의원회에 위임(단, 비례율이 변동되지 않는 범위 내에 한함)하여 관리처분계획(안)을 변경처리한 후 ○○○구청에 인가 신청하는 것으로 의결하였고, 공람을 실시한 후 2016. 5. 27. 대의원회에서 비례율이 변동되지 않는 범위 내에서 ‘공람의견 심사결과 반영에 따른 관리처분계획(안) 수정의 건’을 의결하여 변경한 후 인가를 신청한 것이므로 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다. 다) 비례율에 영향을 주는 종전자산의 과다계상, 현금청산자 감정가액 과다계상, 국공유지 중복산정 과다계상으로 조합원의 부담을 증가시켰으므로 무효라는 주장 청구인은 2013년도 사업시행 변경인가 당시의 종전자산 1,224억원에 변동이 없음에도 2016년 관리처분인가 당시 180억원 정도 증액하여 그 비율만큼 비례율이 낮아지게 되고 그 결과 조합원의 권리가액 감소와 분담금 증가가 초래되었다고 주장하나, 2013년 총회에서 제시된 종전자산의 평가는 전조합원이 국공유지를 매수하지 않는 것을 전제로 개략적으로 평가한 것에 불과하고, 2010년도 관리처분총회시 종전자산 총평가액 2,429억원은 사유지와 점유국공유지를 포함한 것인 반면 2016년도 관리처분총회시 종전자산 총평가액 2,926억원은 사유지와 점유/비점유 국공유지 전부를 대상으로 평가한 것(비점유 국공유지 472억원 추가)이며, 종전자산 평가총액에서 조합원분양대상자 종전자산총액 1,400억원을 뺀 1,520억원이 비례율 산정시 공제분이 된다는 피청구인 조합의 해명은 일응 타당한 점이 인정되므로 종전자산 금액을 임의로 증액한 것을 간과하고 인가하였다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 또한, 청구인은 관리처분계획에 ○○학원에 대한 감정가액을 이중 계상하여 현금청산자의 감정가액을 과다 계상하고, 국공유지에 대한 중복산정으로 12억 3천만원을 과다계상하였다고 주장하고 있으나, 2016. 6. 30. 인가된 관리처분계획상 ○○학원은 대토 대상으로 별도로 분류되어 현금청산자 내역에 포함되어 있지 않고, 2013. 9. 총회자료와 2016. 3. 25. 총회자료에 의하면, 피청구인 조합은 2013. 9. 총회에는 ‘협의매수 및 수용재결’ 금액으로 현금청산금액을 650억원으로 추정하여 기재하고 이를 정비사업비 계정에 포함시켰고, 여기에 ○○학원 청산금액이 포함되었는지 여부 및 청구인이 주장하는 현금청산금액 457억원으로 표기한 사실은 확인할 방법이나 근거가 없으며, 2016. 3. 25. 총회자료에는 현금청산금액이 615억원으로 기재되어 있고 정비사업비에는 현금청산자 협의매수금액을 기존 615억원에 수용재결 36억원을 포함하여 협의매수금액을 659억원으로 추정 기재한 사실을 인정할 수 있으므로, 결국 2013. 9. 총회와 2016. 3. 25. 총회 자료에 기대된 현금청산금이 비슷하여 122억원 과다계상하였다는 청구인의 주장은 근거없는 주장으로서 인정하기 어렵다. 국공유지 중복산정으로 과다계상되었다는 부분도 공유된 토지에 대해 권리자별로 분리되어 있는 것으로 국공유지 매수 조합원의 포기로 인한 조합매수분 전환으로 금액이 증가된 것에 불과한 것으로 보이므로 청구인의 위 주장들은 모두 이유없다. 라) 인가신청한 관리처분계획과 인가된 관리처분계획의 종전자산 등 주요부분이 다르므로 무효라는 주장 청구인은 2016. 5.27. 제8차 대의원회에서 ‘공람의견 심사결과 반영에 따른 관리처분계획(안) 수정의 건’을 의결하여 2016. 5. 30. 인가신청을 하였는데 인가신청한 관리처분계획과 2016. 6. 30. 인가된 관리처분계획의 종전자산 등 주요부분이 다르므로 무효라고 주장하고 있으나, 관리처분인가 협의 시 조합원 분양자격 검토를 위해 주택소유 전산검색을 실시한 결과 주택을 소유한 것으로 확인되어 분양자격이 없는 ‘○○○’ 조합원을 현금청산자로 전환하고, 임대주택 매각수입(매각협의 결과에 따라 변동될 수 있음을 총회에서 미리 공지)을 2016. 6. 7. 서울시의 임대주택 매입비 검토회신의 협의결과에 따라 38억원을 증가시키는 등 인가신청 이후 인가전에 발생한 변동사항 및 오류를 수정한 것으로 보이므로 청구인의 주장은 이유없다. 마) 관리처분총회 안건보다 3채의 보류지를 확대하였음에도 이사회 및 대의원회의 의결을 받지 아니하여 무효라는 주장 앞서 본 바와 같이 대의원회에서 공람의견을 반영하여 수정의결한 이상 대의원회의 의결을 받았다고 할 것이므로 이 부분 주장도 이유없다. 5) 인가처분의 하자 여부 인가와 관련하여서는 피청구인 구청장이 관리처분계획의 위법을 충분히 검토하고 검증할 수 있었음에도 이를 해태한 것이 위법하므로 인가처분을 취소하여야 한다는 것에 불과하여 따로 살펴볼 필요가 없으므로 인가처분은 적법하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.