관리처분계획인가 취소청구

1. 사건개요 가. ○○1재정비촉진구역주택재개발조합(이하 ‘참가인’이라 한다)은 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일대 107,165.60㎡(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)에서 주택재개발정비사업을 시행하기 위해 2010. 4. 27. 설립된 조합으로, 피청구인으로 부터 2013. 11. 26. 사업시행인가를 받고, 2015. 10. 21. 관리처분계획수립을 위한 총회를 개최(이하 ‘이 사건 총회’라 한다)하여 관리처분계획을 의결하였으며, 이후 2016. 3. 18. 자로 피청구인으로부터 관리처분계획인가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받았다. 나. 청구인은 이 사건 사업구역 내 토지등 소유자로서 참가인의 이 사건 총회 개최 시 현금청산자를 제외시키고 분양신청자만 의결에 참여시킨 점 등을 이유로 관리처분 계획의 위법성을 주장하면서, 피청구인의 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 가. 참가인은 청구인은 이 사건 처분이 취소 또는 무효로 된다고 하더라도 분양신청을 하지 않아 조합원이 될 가능성이 없어 법률상 이익이 없으므로, 이 사건 청구가 부적법하다고 주장하고 있으나, 관리처분계획이 위법하여 이 사건 처분이 취소된다면 청구인은 분양신청을 할 수 있게 될 것이므로 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있으며, 또한 청구인은 청산을 위한 절차를 적법하게 다시 진행할 수 있어 이에 따른 법적, 경제적 이익이 있다 할 것이므로 참가인의 이에 대한 주장은 이유 없다. 나. 참가인의 사업시행인가서 상 조합원 수는 1,390명이고, 관리처분계획 수립을 위한 총회 참석자 명부 상 조합원 수는 1,017명으로 서로 다른데, 참가인은 이 사건 총회 개최 시 현금청산대상자를 임의로 제외시키고 나머지 인원만을 기준으로 회의를 개최하고 관리처분계획을 의결한 것으로 이는 위법한바, 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제47조 및 제48조에 의하면 관리처분계획 수립 시 현금 청산자의 감정평가액과 청산 방법을 포함하도록 되어 있으며 관리처분계획은 공용 수용을 위한 최종 행정처분이므로 단지 분양신청을 하지 않았다고 해서 토지등 소유자들을 관리처분계획 수립 총회에서 배제하는 것은 헌법상 보장된 자기결정권을 박탈하는 행위이므로 이는 위법하다. 또한, 참가인은 도시정비법 시행령 제47조 제1항 제10호에 의거 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 60일 이내에 분양을 신청하지 아니한 자에 대한 조치를 토지등 소유자에게 통지하여야 하며, 도시정비법 제47조 제1항에 의거 관리처분계획인가를 받은 날의 다음 날로부터 90일 이내에 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 하는데, 참가인은 사업시행인가고시 후 현금 청산에 대하여 통지를 하지 않았고, 또한 관리처분계획인가 후 현금청산을 하지 아니하였으므로, 현금청산대상자에 대한 청산절차가 마쳐지지 않아 관리처분을 확정할 수 없는 상태에서 이루어진 이 사건 관리처분계획인가는 위법한 처분으로 취소되어야 할 것이다. 다. 도시정비법 제46조에 따르면 사업시행자는 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 60일이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청 기간 등을 토지등 소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 일간 신문에 공고하여야 하는데, 참가인은 위와 같은 통지 및 공고를 진행한 바 없이 분양 신청기간이 종료하였고, 이 때문에 청구인은 분양신청 기간 내에 분양신청을 하지 못하게 된 것이며, 따라서 참가인의 분양신청 통지에 하자가 있어 청구인은 현금청산 대상자가 아닌데도 청구인을 도시정비법 시행령 제50조에 따라 청산대상자로 분류하여 수용재결의 강제청산을 하는 것은 위법하다. 라. 도시정비법 제24조 제3항 제9호의2 및 제10호와 제6항의 규정에 의하면 사업시행 계획서의 수립 및 변경과 관리처분계획의 수립 및 변경은 조합원 과반수의 동의를 받아야 하고, 정비사업비가 100분의 10(생산자물가상승률분, 제47조에 따른 현금청산 금액은 제외한다) 이상 늘어나는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다고 정하고 있는데, 참가인은 관리처분계획 상 정비사업비 총 712,240,475,820원에서 현금청산금액 104,824,812,355원을 제외한 607,415,663,465원이 정비사업비 적용금액이라고 주장하면서 정비사업비가 100분의 10 이상 늘어난 경우가 아니라고 주장하고 있으나 사업시행계획 수립을 위한 총회 시에도 현금청산자에게 지급하여야 하는 현금청산금액은 동일하거나 유사한 금액이었을 것이므로, 사업시행인가 당시 정비사업비 총 금액 580,908,711,920원에서 현금청산 금액 104,824,812,355원을 공제한 476,083,899,565원이 정비사업비 적용금액이 될 것이고, 그렇다면 사업시행인가 당시 정비사업비인 476,083,899,565원과 비교해보면 관리처분계획인가 당시 정비사업비는 607,415,663,465원으로 100분의 10 이상 증가 하였으므로 관리처분계획 수립을 위한 이 사건 총회 결의 시 조합원 3분의 2이상의 동의를 받아야 할 것인바, 참가인은 적법한 동의절차 없이 결의를 진행하였기에 이 사건 관리처분계획에 절차상 중대한 하자가 있다 하겠다. 마. 참가인은 이 사건 총회 당시 그 전에 조합원들로부터 제출받은 서면결의서에 기하여 의결을 하였는데, 조합원들이 서면결의서를 제출하는 방식으로 관리처분계획 수립 총회 의결에 참여하기 위해서는 서면결의서 제출 전에 미리 종전 토지 또는 건축물의 권리가액에 대한 감정평가액, 추가분담금 규모 등 통지받아 알고 있어야 함에도 조합이 위 사항을 통보하지 않고 이전에 받았던 서면결의서를 전제로 의결한 것은 위법하므로 이 사건 관리처분계획 및 그 인가는 위법하다. 바. 또한 이 사건 관리처분계획수립 총회 시 관리처분과 상관없는 지장물 이설 및 창호자재에 대한 안건을 의결한 것은 사업시행자는 선정된 시공자와 공사에 관한 계약을 체결할 때에는 기존 건축물의 철거 공사에 관한 사항을 포함하여야 한다고 정하고 있는 도시정비법 제11조 제4항 위반이며 따라서 관리처분계획 자체가 잘못된 것으로 무효에 해당하며, 피청구인의 관리처분계획인가는 감독권자의 직무유기에 해당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 참가인이 개최한 2015. 10. 21.자 이 사건 총회에서 총 조합원 수는 1,017명인데 그 중 직접참석자 296명(29.1%)이 출석하여 도시정비법 제24조 제6항의 규정에 적합하며, 관리처분계획수립의 건에 대한 동의자의 수가 842명(82.7%)으로 의결되어 도시정비법 제24조 제7항의 규정에 적합한 것으로 이 사건 총회의 의사정족수 및 의결 정족수에 대한 청구인의 주장은 이유 없고, 청구인은 분양신청자와 현금청산자들을 모두 포함하여 관리처분계획 수립 총회를 개최하고 의결하여야 한다고 주장하고 있으나, 도시정비법 제46조와 제47조에 의하면 분양신청 기한 내에 분양신청을 하지 아니한 자 등에 대하여는 사업시행자가 현금으로 청산하여야 한다고 규정하고 있고, 법 제47조와 참가인의 정관에 따라 현금청산 대상자가 된 조합원은 조합원으로서 지위를 상실한다고 봄이 타당하므로(대법원 2010. 8. 19. 선고 2009다81203판결 등 참조), 이 사건 사업구역의 분양신청 기한 내에 분양신청을 하지 않은 현금청산 대상자는 조합원에서 제외되고, 도시정비법 시행령 제27조 제2의5에 따라 조합설립 변경 처리되어 조합원 수가 변경되며, 따라서 청구인의 주장과 같이 조합원의 지위를 상실한 현금청산자가 조합의 총회에 참석하여 의결권을 행사하는 것은 부당하다 할 것이다. 나. 그리고 청구인은 사업비가 100분의 10이상 증액되어 도시정비법 제24조 제6항에 따라 조합원의 동의서를 다시 받아야 한다고 주장하면서, 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다고 주장하고 있으나, 도시정비법 제24조는 조합의 총회 및 의결에 대하여 규정하고 있고 의결에 필요한 조합원 수를 규정하고 있는 조항으로, 총회 의결 이외에 별도로 사전 동의를 받아야 한다는 청구인의 주장은 법령을 오해한 것에 불과하고, 해당 사업비 증액 부분에 대하여는 사업시행계획수립 총회 및 관리처분계획 수립 총회 시 법에서 정한 동의율을 충족하여 결의 및 인가 처리된 사항이므로, 이 부분 의결정족수에 대한 청구인의 주장도 이유 없다. 다. 또한, 청구인은 이 사건 총회 전 토지 등의 권리가액에 관한 감정평가액과 추가분담금의 규모 등을 통지받지 못한 상황에서 제출된 서면결의서를 가지고 의결하는 것은 조합원들의 의결권을 침해하는 것이라고 주장하고 있으나, 도시정비법 제48조 제1항에서는 총회의 개최일로부터 1개월 전에 제3호부터 제5호에서 정한 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액, 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격, 정비사업비의 추산액 등에 해당하는 사항을 각 조합원에게 문서로 통지하여야 한다고 정하고 있고, 참가인은 위 사항을 이 사건 총회 개최 1개월 전에 조합원들에게 발송한 사실이 있으므로, 청구인의 위 주장 역시 이유 없다 하겠다. 라. 한편, 청구인은 창호자재 선정 및 이설업체 선정 등에 관한 사항을 관리처분계획 수립총회의 안건으로 상정하는 것은 위법하다고 주장하고 있으나, 창호자재 등 공사 자재에 관한 사항은 사업시행자와 시공자의 계약에 따라 협의되는 사항이며, 지장물 이설업체 선정은 피청구인이 참가인에게 행정지도를 하여 지장물 철거업체 선정을 취소하고 시공자가 철거공사를 포함하여 공사를 시행토록 시정조치하여 현재 시정완료 되었으므로, 청구인의 주장은 이유 없고, 청구인의 주장은 대부분 그 내용이 법에 근거하고 있지 않거나 이유 없음이 명백하며 이 사건 관리처분계획 인가는 적법 타당하므로 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 참가인 주장 가. 청구인은 참가인이 진행한 분양신청 절차에서 분양신청을 하지 않아 현재 현금청산자로서 수용재결절차가 진행되고 있고, 향후 이 사건 처분이 취소 또는 무효로 된다고 하더라도 분양신청을 하지 않은 사실 자체는 변함이 없어 청구인이 다시 조합원이 될 가능성이 없으므로 어떠한 경우에도 관리처분계획안에 대한 법률관계를 다툴 실익이 없게 되는바, 청구인은 이 사건 처분을 다툴 법률상 이익이 없는 것이어서 이 건 청구는 부적법하다 할 것이다. 나. 청구인은 사업시행인가서의 조합원 수(1,390명)와 관리처분계획 수립 시의 조합원 수(1,017명)이 다르므로, 부정이 있다고 주장하며 관리처분계획 총회 시 도시정비법 제24조 제5항에 의한 직접참석자 비율 20%를 충족하지 못하였다고 주장하고 있으나, 사업시행인가 후 분양신청절차 진행 시 기존 조합원 중 상당수가 분양신청을 하지 않아 현금청산자가 되었기 때문에 사업시행인가 당시 조합원과 관리처분계획인가 시점의 조합원 수는 당연히 차이가 날 수밖에 없으므로, 의결정족수 및 의사정족수에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 도시정비법상 재개발사업의 시행자는 사업시행인가 고시일로부터 일정기간 내에 분양신청 절차를 진행하여야 하고, 여기서 분양신청을 하지 않은 조합원은 도시정비법 제47조에 의거하여 관리처분계획인가로부터 90일 이내 현금청산을 받게 되며, 대법원 판례에 따르면 도시정비법 제47조 규정에 따라 사업시행자에게 현금청산대상자에 대한 청산금 지급의무가 발생하는 시기는 분양신청기간 종료일 다음날인바, 참가인은 도시정비법 제46조에 의하여 분양신청 절차를 적법하게 진행하였고, 청구인은 분양신청 기간 내에 분양신청을 하지 않아 도시정비법 제47조에 의하여 현금청산자가 되었으며, 청구인은 참가인의 분양신청 절차에 하자가 있다고 주장하고 있으나 아무런 객관적 입증이 없고, 실제로는 어떠한 하자도 없었으므로, 이에 대한 청구인의 주장도 이유 없다 하겠다. 라. 도시정비법 제24조 제3항 제9호의2 및 제10호와 제6항의 규정에 의하면 사업시행계획서의 수립 및 변경과 관리처분계획의 수립 및 변경은 조합원 과반수의 동의를 받아야 하고, 정비사업비가 100분의 10(생산자물가상승률분, 제47조에 따른 현금청산 금액은 제외한다) 이상 늘어나는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다고 정하고 있는데, 참가인의 관리처분계획 시 정비사업비 712,240,475,820원 중 104,824,812,355원은 현금청산금액으로 이를 제외한 정비 사업비는 607,415,663,465원이며, 따라서 사업시행계획 상 정비사업비와 비교하여 26,506,951,545원 증액(약 4.56%)되어 조합원 3분의 2이상의 동의가 필요한 건은 아니나, 참가인은 이 사건 총회 당시 관리처분계획 수립과 관련하여 조합원 82%의 동의를 받았으므로, 청구인의 이에 대한 주장은 여러 모로 이유 없다. 마. 청구인은 이 사건 총회 당시 제출된 서면결의서는 권리가액에 대한 감정평가액, 추가분담금 규모 등을 통지받지 못한 상태로 제출한 것이므로, 조합원들의 의사 결정권을 침해한 것이어서 위법하고 효력이 없다고 주장하나, 도시정비법 제48조에 의하면, 조합이 관리처분계획을 의결하기 위한 총회의 개최일부터 1개월 전에 제3호부터 제5호(분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액, 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격, 정비사업비의 추산액)까지에 해당하는 사항을 각 조합원에게 문서로 통지하여야 한다고 정하고 있는데, 참가인은 이를 2015. 6. 16. 조합원들에게 발송한 사실이 있고, 이 사건 총회 개최 전 위 통지와 함께 사업시행계획 변경 및 공사도급계약 변경 내용을 총회 책자에 모두 포함하여 발송하여 의사결정을 위한 자료를 충분히 제공 하였으며, 도시정비법 제49조 제1항에 의거, 이 사건 관리처분계획인가 신청 전 토지등 소유자에게 30일간 공람을 실시하기 위하여 공람통지문 및 공람통지자료도 발송한 후 이 사건 인가를 신청하였으므로, 청구인의 주장은 사실과 다르다 하겠다. 바. 한편, 청구인은 참가인이 이 사건 총회에서 관리처분과 상관없는 지장물 이설 및 창호자재에 대한 안건을 의결한 행위는 도시정비법 제11조 제4항을 위반한 것이라고 주장하나, 도시정비법 제11조 제4항은 시공자와의 공사계약 체결에 관한 내용으로서 무관한 조항이고, 지장물 이설은 기존 건축물 철거와 별도의 공사계약을 내용으로 하는 것으로서, 시공자와의 공사계약에 반드시 포함해야 하는 사항도 아니어서 법 위반이라 할 수 없는 사항이므로, 이에 대한 청구인의 주장 역시 부당하다 할 것이며, 따라서 청구인의 이 사건 청구는 각하 또는 기각되어야 한다. 5. 관계법령 도시 및 주거환경정비법 제24조, 제46조, 제47조, 제48조, 제49조 도시 및 주거환경정비법 시행령 제50조 6. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 참가인은 서울 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일대 107,165.50㎡에서 주택재개발 정비사업을 시행하기 위해 2010. 4. 27. 설립된 조합으로, 피청구인으로부터 2013. 11. 26. 사업시행인가를 받았다. 나. 청구인은 이 사건 사업구역 내 ○○구 ○○동 ○○○외 1필지 상 주택(면적 80.77㎡)의 소유자이다. 다. 참가인은 2014. 2. 3.자 및 4. 4.자로 조합원 분양신청공고(○○1재정비촉진구역 주택재개발정비사업조합 공고 제2014-03호 및 제2014-09호)를 하면서, 2014. 2. 3.부터 2014. 4. 3.까지, 2014. 4. 4.부터 2014. 4. 23.까지를 분양신청기간으로 하여 분양 신청할 것을 공고하였고, 청구인은 위 기간 내에 분양신청을 하지 않았다. 라. 참가인의 정관 제11조 제2항은 “분양신청기간 내에 분양신청을 하지 아니한 자 또는분양신청을 철회한 자는 분양신청기간 종료일의 다음날로부터 조합원자격이 상실된다.”라고 정하고 있다. 마. 참가인의 정관 제53조 제1항은 “조합은 제43조에 따라 분양신청기간이 종료된 때에는 제20조 제11호의 사항을 의결하기 위한 총회의 개최일로부터 1개월 전에 관리처분계획의 개요등을 조합원에게 통지하고 관계서류의 사본을 30일 이상 조합원에게 공람하여야 한다.”라고 정하고 있으며, 참가인 조합은 2015. 9. 16. 공람기간을 같은 해 9. 17.부터 같은 해 10. 16.까지로 정하여 관리처분계획 수립 공람(○○1재정비촉진구역주택재개발정비사업조합 공고 제2015-48호)을 실시하였고, 위 사항을 조합원들에게 통지하였다. 바. 이후 참가인은 2015. 10. 21. 서울 ○○구 ○○로 16 소재 ○○○○호텔에서 조합원수 1,017명 중 서면결의서 제출 825명, 서면을 제출하지 않은 직접 참석자 26명, 서면을 제출한 직접 참석자 239명(직접 출석자 총 265명, 참석률 26.05%)으로 이 사건 총회를 개의하였고 제3호 안건인 ‘관리처분계획 수립의 건’ 의결시 서면 결의서 제출 825명, 서면을 제출하지 않은 직접 참석자 39명, 서면을 제출한 직접 참석자 257명(총 참석자 864명, 직접 출석자 총 296명, 참석률 29.10%) 중 찬성 842표, 반대 11표, 기권 및 무효 11표로 의결(동의율 82.79%)하였다. 사. 참가인은 2015. 11. 10. 피청구인에게 관리처분계획 인가 신청을 하였고, 이에 피청구인은 2016. 3. 18. 참가인에게 이 사건 처분을 하였다. 아. 한편, 참가인은 2015. 12. 28. 이 사건 사업구역 내 토지, 건물 등의 권리에 대하여 보상계획열람공고(○○1재정비촉진구역주택재개발정비사업조합 공고 제2015-21호)를 하였고, 2016. 6. 10. 청구인에게 보상협의를 요청하였는데, 위 보상 협의가 기간 내에 성립되지 않았으며, 이에 참가인은 2016. 7. 27. 서울특별시 지방토지수용위원회에 청구인에 대하여 수용재결을 신청하였다. 자. 관리처분계획 상 참가인에게 분양신청을 한 조합원은 1,013명(토지 및 건축물 소유자892명, 토지소유자 11명, 건축물 소유자 110명)이다. 차. 참가인의 사업시행계획인가서 및 관리처분계획인가서에 의하면, 사업시행계획인가 시 정비사업비는 580,908,711,920원이고, 관리처분계획인가 시 정비사업비는 712,060,147,015원이며, 관리처분계획인가 시 사업비에는 현금청산금 104,824,8 12,355원이 포함되어 있고, 이를 제외한 정비사업비는 607,415,663,465원으로 사업시행계획인가 시와 비교하여 증액된 사업비는 26,506,951,545원이다. 카. 이 사건 총회의 안건은 관리처분계획 수립의 건 외에도 공사도급계약 변경의 건, 협력업체(지장물 이설업체, 감정평가업체 등) 선정의 건, 창호자재 및 가전제품 선호도 조사 및 선정의 건 등이 포함되어 있었고, 이들 안건은 위 임시총회에서 모두 가결되었으며, 이후 피청구인은 2015. 10. 27. 참가인의 지장물 철거업체 선정 결의에 대하여 행정지도를 통해 위 결의를 취소하고 시공사가 공사비에 포함하여 지장물 철거용역을 하도록 지도하여 참가인은 2015. 11. 20.자로 이를 시정하였다. 7. 판 단 1) 이 사건 심판청구의 적법 여부 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제46조 제1항은 사업 시행자는 제28조제4항의 규정에 의한 사업시행인가의 고시가 있은 날(사업시행인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 토지등 소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다고 정하면서 제2항에서 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받고자 하는 토지등소유자는 제1항의 규정에 의한 분양신청기간 이내에 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 의하여 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 한다고 정하고 있으며, 같은 법 제47조는 사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청기간 종료이전에 분양신청을 철회한 자 또는 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 대해서는 관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날로부터 90일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지ㆍ건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다고 정하고 있으며, 같은 법 제48조 제1항은 사업시행자는 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 각호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다고 정하고 있는데, 도시정비법 제48조에 따라 수립하는 관리처분계획은 정비사업의 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정함으로써 조합원의 재산상 권리·의무 등에 구체적이고 직접적인 영향을 미치는 구속적 행정계획으로(대법원 2009. 9. 17.선고 2007다2428 전원합의체 판결 참조), 관리처분계획 및 그 인가처분에 대하여 다툴 수 있는 자는 이로 인하여 권리 의무에 직접적·구체적인 영향을 받는 조합원이라고 할 것이다. 따라서 조합원이었다 하더라도 분양신청 기간에 분양신청을 하지 아니하였거나 분양 신청을 철회하여 도시정비법 제47조에 따라 현금청산자가 된 자는 조합원의 지위를 상실한다고 봄이 상당하며, 이 때 조합원의 지위를 상실하는 시점은 분양신청기간 종료일 다음날로 보아야 할 것인데, 인정사실에서 본 바와 같이 청구인은 분양신청 기간 내에 분양신청을 하지 않아 도시정비법 제47조 및 참가인 정관 제44조 제4항에 따라 현금청산자가 되었으나 청구인이 이 사건 처분의 위법사유 중 하나로 분양신청 통지절차의 하자를 주장하고 있는바, 도시정비법 제46조 제1항에서 정한 분양신청 기간의 통지 등 절차는 재개발구역 내의 토지 등 소유자에게 분양신청의 기회를 보장해 주기 위한 것으로서 도시정비법 제48조 제1항에 의한 관리처분계획을 수립하기 위해서는 반드시 거쳐야 할 필요적 절차이고, 참가인이 분양신청 통지를 함에 있어서는 도시정비법 및 그 위임에 의하여 정해진 정관 규정에 따라 통지 등 절차가 이루어져야 할 것이므로, 이러한 통지 등 절차를 제대로 거치지 않고 이루어진 관리처분계획은 위법한 것인데(대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두14340 판결 참조), 만약 이러한 사유로 이 사건 관리처분계획이 위법함이 인정되는 경우 참가인은 처음부터 분양신청 통지절차를 다시 거쳐야 하고, 청구인으로서는 분양신청을 함으로써 분양받을 수 있으므로 청구인에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다 할 것(대법원 2011. 12. 8. 선고 2008두18342 판결 참조)이어서 본안 전 항변에 관한 참가인의 주장은 이유 없다 하겠다. 한편, 직권으로 살피건대, 도시정비법 제48조에 기초하여 사업시행자인 조합이 수립한 관리처분계획은 그것이 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당한다 할 것이므로, 이를 인가하는 행정청의 행위는 정비사업조합의 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 해당한다고 할 것으로, 따라서 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 흠이 있다면 그 인가처분의 무효나취소를 주장할 수 있다고 할 것이지만, 인가처분에 흠이 없다면 기본행위에 흠이 있다 하더라도 따로 그 기본행위의 흠을 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 무효를 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 무효확인 또는 취소를 구할 수는 없다 할 것인데(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001두7541 판결, 대법원 2010.12.09. 선고 2009두4913 판결 참조), 도시정비법제48조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제11조에 의하면, 사업시행자는 관리처분계획인가 신청시 총회의결서 사본 등을 포함한 관리처분계획서를 제출하여야 하고, 관리처분계획인가 신청을 받은 관할관청으로서는 인가 여부를 검토함에 있어 관리처분계획 및 그 인가 신청이 제출된 서류의 내용과 서로 모순·저촉되는 요소가 없는지 심사하는 등 감독권을 행사하여야 하는 점, 만약 관할 관청이 위 감독을 게을리 하여 관리처분 계획이나 그 인가 신청이 법령에 저촉됨에도 그 하자를 간과하고 인가처분을 하였을 경우, 필요한 최소한도의 심사를 하지 않은 것으로서 그 인가 처분 자체에 하자가 있는 것이 되는 점, 따라서 청구인이 관리처분계획인가처분의 취소를 구하면서 주장하는 위법사유가 관리처분계획인가처분 고유의 하자인지, 기본행위인 관리처분 계획의 하자인지 여부는 본안에서 판단함이 적절한 점, 관리처분계획인가처분의 하자와 관리처분계획의 하자가 명백히 구분된다고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 관리처분계획의 하자를 내세워 관리처분계획인가처분의 취소를 구한다고 하여 바로 이를 부적법한 청구라고 보기는 어렵고, 이 사건 관리처분계획인가 처분의 위법 부당 여부는 본안에서 판단함이 적절하다 하겠다. 2) 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 청구인은 참가인이 이 사건 총회 시 분양신청을 하지 않은 자들을 임의로 제외시켜 사업시행인가 시의 조합원 수(1,390명)와 관리처분계획 수립 시의 조합원수 (1,017명)가 다르므로, 이 사건 총회 시 의사정족수 및 의결정족수에 위법함이 있다고 주장하고 있으나, 도시정비법이 현금청산제도를 둔 것은 분양신청을 하지 않은 조합원 등에 대하여 현금청산이 가능하도록 함으로써 주택재개발사업을 신속하고도 차질 없이 추진할 수 있도록 하려는 취지인 점, 조합원이 현금청산대상자가 됨으로써 조합원의 가장 중요한 권리인 분양청구권을 행사할 수 없게 된 마당에 여전히 조합원으로서 제반 권리를 가지고 의무를 부담하게 하는 것은 당사자 의사에 부합하지 아니한 점, 현금청산대상자에게 조합원의 지위를 인정하지 아니하고 현금청산을 통해 조합과의 법률관계를 마무리하더라도, 현금청산대상자는 청산금을 조합과 협의에 의하여 결정하거나 협의가 성립하지 않을 경우 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따른 수용절차를 통해 지급받을 수 있을 뿐만 아니라, 조합에게서 청산금을 지급받을 때까지 조합에 대하여 종전 토지 또는 건축물에 대한 인도를 거절할 수 있는 점 등을 종합하면, 분양신청을 하지 않거나 철회하는 등 구도시정비법 제47조의 요건에 해당하여 현금청산 대상자가 된 조합원은 조합원으로서 지위를 상실한다고 보아야 할 것인바(대법원 2011.07.28. 선고 2008다91364 판결 참조), 청구인의 이에 대한 주장은 이유 없다 하겠다. 또한, 도시정비법 제24조 제5항은 “총회의 소집절차·시기 및 의결방법 등에 관하여는 정관으로 정한다. 다만 총회에서 의결을 하는 경우에는 조합원의 100분의 10(창립 총회, 사업시행계획서와 관리처분계획의 수립 및 변경을 의결하는 총회 등 대통령령으로 정하는 총회의 경우에는 조합원의 100분의 20을 말한다) 이상이 직접 출석하여야 한다.”라고 정하고 있고, 같은 조 제6항은 제48조의 규정에 의한 관리처분계획의 수립 및 변경의 경우에는 조합원 과반수의 동의를 받아야 한다고 정하고 있는데, 인정사실에 의하면, 이 사건 총회 개최 시 조합원 1,017명 중 100분의 20 이상인 265명이 직접 출석한 점이 인정되고, 관리처분계획 안건 표결시 조합원의 과반수 이상인 찬성 842표(동의율 82.79%)로 의결된 점이 인정되므로, 이 사건 총회의 의사정족수 및 관리처분계획 수립의 의결정족수에는 위법성이 없다 할 것이다. 나. 청구인은 참가인이 분양신청 절차에 하자가 있어 청구인을 현금청산대상자로 분류하는 것은 위법하며 관리처분계획이 위법하다고 주장하고 있으나, 인정사실 및 제출된 기록에 의하면, 참가인은 도시정비법 제46조의 규정에 따라 청구인을 포함한 조합원들에게 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 등 법령에서 정한 사항을 포함한 분양신청 통지를 적법하게 한후 분양신청 절차를 이행하였고, 청구인이 위 분양신청 절차에 응하지 않은 사실이 인정되며, 달리 청구인의 주장을 입증할 객관적인 증거자료가 없어, 분양신청 절차의 하자에 대한 청구인의 주장 역시 이유 없다. 다. 도시정비법 제24조 제6항은 “제3항제9호의2 및 제10호의 경우에는 조합원 과반수의 동의를 받아야 한다. 다만, 정비사업비가 100분의 10(생산자물가상승률분, 제47조에 따른 현금청산 금액은 제외한다) 이상 늘어나는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다.”라고 정하고 있는바, 청구인은 관리처분계획인가 시 정비사업비가 사업시행계획인가 당시보다 100분의 10 이상 증액되었으므로 인감증명을 첨부한 조합원들의 서면동의서를 새롭게 받아야 한다고 주장하고 있으나, 현행 도시정비법 상 정비사업비가 늘어나는 경우에 서면동의서를 다시 받아야 한다는 규정은 없으며, 관리처분계획 시 정비사업비는 총 712,240,475,820원으로 이 중 현금청산금액은 104,824,812,355원으로 이를 제외한 정비사업비 증액부분은 26,506,951,545원으로 사업시행계획인가 시 정비사업비인 580,908,711,920원과 비교하여 약 4.56% 증액되어 100분의 10 이상이 늘어난 경우로 볼 수 없고, 한편, 관리처분계획 의결 시 이미 조합원 수 1,017명의 3분의 2 이상인 842명의 찬성으로 의결되었으므로 이에 대한 청구인의 주장 역시 이유 없다. 라. 도시정비법 제48조 제1항은 시행자는 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 관리처분계획을 수립하여 시장·군수 의 인가를 받아야 하며, 관리처분계획을 변경·중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 같으며, 이 경우 조합은 관리처분계획을 의결하기 위한 총회의 개최일부터 1개월 전에 제3호부터 제5호까지(분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액, 분양 대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격, 정비사업비의 추산액)에 해당하는 사항을 각 조합원에게 문서로 통지하여야 한다고 정하고 있는바, 제출된 자료에 의하면, 참고인은 이 사건 총회 개최일인 2015. 10. 21.로부터 1개월 이상 이전인 2015. 9. 16.자로 각 조합원들에게 법에서 정한 사항을 통보한 사실이 인정되므로, 청구인의 이에 대한 주장 역시 이유 없다. 마. 청구인은 이 사건 총회 시 관리처분과 관계없는 지장물 이설 및 창호자재 관련 안건을 상정한 것은 도시정비법 제11조 제4항 위반이라고 주장하고 있으나, 도시정비법 제11조 제4항은 사업시행자는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 선정된 시공자와 공사에 관한 계약을 체결할 때에는 기존 건축물의 철거 공사에 관한 사항을 포함하여야 한다는 규정으로 관리처분계획 수립과 별개의 내용이며, 이 사건 관리처분 계획의 적법 여부에 영향을 주지 않으므로 이에 대한 청구인의 주장 역시 이유 없다 하겠다. 따라서 청구인이 주장하는 관리처분계획의 위법성은 모두 이유 없으며 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 8. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.