관리처분계획 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 서울시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 일대 78,755.2㎡를 그 사업시행구역으로 하는 주택재개발정비사업의 시행을 위하여 2009. 7. 28. 설립인가를 받은 조합이고, 청구인은 정비사업구역 내에 위치한 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 대지(638㎡)와 건물(철근콘크리트조 슬래브 지붕 3, 4층 점포, 사무실, 창고 등, 연면적 1221.96㎡)을 소유한 자이다. 나. 피청구인은 2014. 12. 11. ○○구청장으로부터 사업시행인가를 받고, 감정평가를 실시한 후 2016. 8. 20. 총회 의결을 거쳐 관리처분계획을 수립한 후, 공람 등의 절차를 거쳐 2017. 1. 13. ○○구청장으로부터 관리처분계획인가를 받았으며, 서울특별시 ○○구 고시 제2017-○○호(2017. 1. 19.)로 관리처분계획인가가 고시되었다. 다. 청구인은 ○○동 ○○○-○번지 건물은 신축시 ㎡당 120만원이 소요되는데 피청구인은 24만원으로 평가하였고, 토지는 2010. 4. 27. 담보평가시 평당 3,470만원으로 평가되었으나 피청구인은 평당 2,300만원대로 평가하여 고의 또는 과실로 감정평가 당시의 적정가격에 비하여 현저한 차이가 있게 감정평가한 경우에 해당함에도 감정평가업자에게 다시 평가할 것을 요구하는 등의 조치를 취하지 아니하고 방치한 것이 인정되므로 관리처분계획을 취소하여야 한다고 주장하면서 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 가. 관리처분계획 자체를 다투는 항고소송의 경우에도 인가처분의 경우와 마찬가지로 관리처분계획의 고시가 있은 후 5일이 경과한 날에 처분이 있음을 알았다고 보아 그때로부터 제소기간이 기산된다고 보아야 하므로 2017. 1. 19. 관리처분계획의 인가고시가 있은 후 5일이 경과한 2017. 1. 25.이 기산점이며, 이 사건 청구가 그로부터 90일 이내이므로 적법하다. 나. 이 사건 부동산에 관한 감정평가서의 인근지역 평가사례를 보면, 준주거지역 평가사례가 전혀 없고, ○○동 ○○○-□, ○○동 ○○○-△은 준주거지역임에도 불구하고 2종 주거지역으로 표현한 것은 명백한 오타로 추정되며, 비교표준지 ○○동 ○○○-☆번지는 도시계획시설도로에 35% 저촉되어 있으나 이에 대한 평가요인이 전혀 반영되지 않아 부실감정이다. 다. ○○동 ○○○-○번지 건물은 신축하려면 1㎡당 120만원이 소요됨에도 5분의 1인 24만원으로 책정하였고, 토지는 2010. 4. 27. 담보평가시 평당 3,470만원에 평가되었으나 2016년 평가시 평당 2,300만원대로 감정평가하여 고의 또는 과실로 감정평가 당시의 적정가격에 비하여 현저한 차이가 있게 감정평가한 경우에 해당하고 개발이익이 후면지 아파트로 분산되면서 재개발로 인한 개발손실이 발생한 경우에 해당한다. 라. 공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 시행규칙 제17조 제1항에 의하면 보상평가서를 검토한 결과 그 평가가 관계법령에 위반하여 평가되었거나 합리적 근거 없이 비교 대상이 되는 표준지의 공시지가와 현저하게 차이가 나는 등 부당하게 평가되었다고 인정하는 경우에는 감정평가업자에게 다시 평가할 것을 요구하여야 함에도 피청구인과 ○○구청이 조치를 취하지 아니하고 방치하였으므로 위법하다. 마. 토지보상법 시행규칙 제17조를 보면 평가사 간 차이가 10%를 넘어서면 보상평가에서는 무효라고 하고 있으므로 평가금액의 10%가 일반적인 재량범위라고 할 수 있으나 청구인이 제시한 감정평가와 피청구인이 제시한 감정평가는 평당 3,700만원과 평당 2,500만원으로 50%나 차이가 나므로 평가사 재량의 범위를 일탈한 무효인 평가금액이다. 바. 재개발 사업에 있어서는 평가 시 개발이익을 배제하게 되므로 규모가 작은 빌라의 경우와 같이 개발이익이 큰 부동산의 경우 개발이익이 포함된 타 감정평가금액과 개발이익을 배제한 재개발 평가금액 사이에 차이가 많이 나야 하고 개발이익이 적은 이 사건 부동산과 같은 경우에는 기타 평가와 재개발 평가 사이의 금액 차이가 적어야 하나 피청구인의 종전자산평가금액을 보면, 일반분양분과의 분양대금 차이에 따른 이익 차이가 전혀 반영되지 않았다. 사. 조합원간 형평성에 관하여 보면, 재개발 사업의 시행주체인 조합은 감정평가액을 낮추면 사업성이 좋다고 평가되므로 예상되는 사업성평가를 높이기 위하여 의도적으로 감정평가액을 낮추어 조합원들이 사업에 관하여 잘못된 평가와 판단을 하게 하므로 기준시점 시에 정확한 평가를 기초로 객관적인 기준에 따라 당시의 가격을 재량범위 내에서 정확하게 평가해야 한다. 아. 또한 재개발사업에 있어서 현금청산자의 경우 종전평가와 크게 다를 바 없이 평가된 금액으로 청산금이 책정되므로 종전자산평가는 현금청산자에게 중요한 기준으로 작용한다. 따라서 조합원 간의 형평성만으로 평가방식 및 평가금액에 대한 정당성을 판단할 수는 없다. 3. 피청구인 주장 가. 도시정비법상 종전자산의 평가는 각 조합원의 권리변환의 기준이 되는 것으로 절대적 가격수준의 문제보다는 상대적 가격이 중시된다. 즉, 종전자산평가는 조합원들 사이에 분양의 기준이 되는 권리가액의 산정에 주된 목적이 있고, 토지보상법에 의한 평가는 공익사업을 시행함에 있어 수용목적물에 대한 정당한 보상액을 정하는 데에 주된 목적이 있는 것이어서, 양자의 평가사이에는 ‘정비사업 시행결과의 조합원 사이의 공평한 분배’와 ‘정당한 보상’이라는 목적의 차이가 있다. 따라서, 종전자산평가의 평가 방식이 다소 부당하다고 하더라도 그 평가방식의 부당함으로 인하여 바로 관리처분계획이 위법하게 되는 것은 아니고, 그 평가 결과로 인하여 조합원들 사이의 형평성을 잃게 할 정도로 부당하게 된 경우에 한하여 관리처분계획이 위법하게 되는 것인데(서울행정법원 2010. 7. 15. 선고 2010구합14039 판결), 청구인은 이를 입증하지 못하고 있다. 나. 평가방식에 대하여 보면 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제3조 및 감정평가에 관한 규칙 제14조에 따르면 토지에 대한 감정평가는 공시지가기준법에 따라 이루어지고, 인근지역의 평가사례는 단순히 고려사항일 뿐이며, 청구인의 토지와 비교표준지는 동일한 도로에 접해 있으므로 비교표준지 선정에서 이미 도시계획시설도로 35%에 저촉된다는 점이 고려되었을 것으로 보이므로 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 평가금액에 대해서도 청구인은 단순히 평가금액과 시세의 차이가 난다는 점을 주장할 것이 아니라 감정평가 방식에서 잘못된 점을 구체적으로 적시해야 한다. 다. 청구인에 대한 손해의 발생과 피청구인이 관리·감독자로서 책임이 있다는 주장에 대하여는 행정심판을 통해 다툴 것이 아니라 별도의 손해배상 소송 등을 통해 다투어야 할 사항이다. 라. 청구인이 제시한 감정평가는 청구인측에서 일방적으로 제시한 금액으로 이에 대해 객관성을 인정할 수 없으므로 종전자산평가금액의 비교대상이 될 수 없다. 마. 청구인 소유 부동산의 경우 개발이익이 적다는 주장은 단순히 청구인의 일방적인 주장일 뿐 그 근거가 없다. 바. 청구인은 피청구인이 임의로 감정평가금액을 조정한 것처럼 주장하나 종전자산평가는 시장·군수가 선정한 2인 이상의 감정평가업자가 수행하는 것으로서 그 평가과정에 피청구인이 개입할 수 있는 여지가 없다. 사. 청구인의 주장과 달리 현금청산평가는 그 법률적인 근거, 목적 등이 다른 것으로 종전자산평가금액이 현금청산평가금액의 기준이 될 수 없다. 재개발정비사업의 경우 현금청산에 있어서 보상협의, 수용재결, 이의재결, 행정소송 등 각 과정에서 감정평가가 이루어지게 되는바, 이는 종전자산평가가 현금청산평가의 기준이 될 수 없기 때문이다. 4. 관계법령 공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제17조 도시 및 주거환경정비법 제48조 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률 제3조 감정평가에 관한 규칙 제14조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2015. 11. 20. ○○구청장과 피청구인에게 “○○○구역 내 ○-○블럭 내 ○○동 ○○○-○번지 토지상황 등을 고려한 종전 자산평가 요청”이라는 제목으로 ○○○구역 종전감정평가에 따른 진정서를 제출하였다. 나. 2017. 1. 19. ○○○재정비촉진구역 주택재개발정비사업 관리처분계획인가가 고시되었고, 관리처분계획인가일은 2017. 1. 13.(금)이다. 다. 청구인은 2017. 6. 22. 피청구인이 작성한 관리처분계획서와 그 기초가 된 종전감정평가서 서류 일체에 대한 증거조사 신청을 하였고, 2017. 7. 20. 피청구인은 관리처분계획인가서, 관리처분계획인가고시문, 감정평가서를 제출하였다. 라. 감정평가서는 ○○구청장이 관리처분계획 수립을 위한 종전자산평가 목적으로 ㈜○○감정평가법인과 ㈜감정평가법인 □□에 의뢰하였고 기준시점은 2014. 12. 11., 평가기간은 2015. 10. 29~2016. 6. 24.이다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가.「도시 및 주거환경정비법」제48조 제5항에서는 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업 또는 가로주택정비사업에서 제1항제3호·제4호 및 제7호에 따라 재산 또는 권리를 평가할 때에는 다음 각 호의 방법에 의한다고 하고 제1호에서「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자 중 다음 각 목의 구분에 따른 감정평가업자가 평가한 금액을 산술평균하여 산정한다고 규정하고 있으며 가목에서 주택재개발사업 또는 도시환경정비사업의 경우 시장·군수가 선정·계약한 2인 이상의 감정평가업자가 평가하도록 정하고 있고, 같은 법 제40조 제1항에서는 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다고 규정하고 있다. 한편,「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」제17조 제1항에 의하면, 사업시행자는 제16조제4항의 규정에 의하여 제출된 보상평가서를 검토한 결과 그 평가가 관계법령에 위반하여 평가되었거나 합리적 근거 없이 비교 대상이 되는 표준지의 공시지가와 현저하게 차이가 나는 등 부당하게 평가되었다고 인정하는 경우에는 당해 감정평가업자에게 그 사유를 명시하여 다시 평가할 것을 요구하여야 하고, 같은 조 제2항 제2호에서는 사업시행자는 대상물건의 평가액 중 최고평가액이 최저평가액의 110퍼센트를 초과하는 경우(대상물건이 지장물인 경우 최고평가액과 최저평가액의 비교는 소유자별로 지장물 전체 평가액의 합계액을 기준으로 한다)에는 다른 2인 이상의 감정평가업자에게 대상물건의 평가를 다시 의뢰하여야 한다고 정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 도시정비법상 종전자산의 평가는 조합원들 사이에 분양의 기준이 되는 권리가액의 산정에 주된 목적이 있고, 토지보상법에 의한 평가는 공익사업을 시행함에 있어 수용목적물에 대한 정당한 보상액을 정하는 데에 주된 목적이 있는 것이어서, 양자의 평가 사이에는 ‘정비사업 시행결과의 조합원 사이의 공평한 분배’와 ‘정당한 보상’이라는 목적의 차이가 있으므로, 관리처분계획의 기초가 된 종전자산평가의 평가 방식이 다소 부당하다고 하더라도 그 평가방식의 부당함으로 인하여 바로 관리처분계획이 위법하게 되는 것은 아니고, 그 평가 결과로 인하여 조합원들 사이의 형평성을 잃게 할 정도로 부당하게 된 경우에 한하여 관리처분계획이 위법하게 된다 할 것이다(서울행정법원 2010. 7. 15. 선고 2010구합14039 판결, 서울고등법원 2008. 11. 4. 선고 2008누8651 판결, 대법원 2009. 4. 9. 선고 2008두23740 판결 참조). 이에 대해 청구인은 비교표준지인 ○○동 ○○○-☆번지는 도시계획시설도로에 35% 저촉되어 있으나 이에 대한 평가요인이 전혀 반영되지 않았고, 개발이익이 적은 이 사건 부동산은 기타 평가와 재개발 평가 사이의 금액 차이가 적어야 한다거나, 재개발 사업의 시행주체인 조합이 사업성평가를 높이기 위하여 의도적으로 감정평가액을 낮추었다는 등의 주장을 하고 있으나, 청구인의 토지와 비교표준지는 동일한 도로에 접해 있으므로 비교표준지 선정 시 이미 도시계획시설도로에 35% 저촉된다는 점이 고려된 것으로 보이고, ○○감정평가법인은 이 사건 토지의 비교표준지를 ○○동 ○○○-☆ 대 661.3㎡(상업용, 준주거지역, 광대한면, 가장형 평지, 공시지가 507만원/㎡)로 선정한 후, 준주거지역의 거래사례 5(555만원/㎡) 등을 고려하고 기타 요인 결정치를 1.34로 하여, 이 사건 토지의 가격을 709만원/㎡으로 평가하였고, 이 사건 건물은 점포 및 사무실, 철근콘크리트구조로 보아 적용단가를 242,000원/㎡으로 평가하였으며, □□감정평가법인도 이 사건 토지의 비교표준지로 ○○감정평가법인과 동일하게 ○○동 ○○○-☆ 대 661.3㎡로 선정한 후, 준주거지역의 거래사례 5(555만원/㎡) 등을 고려하고 기타 요인 보정치를 1.324로 하여, 이 사건 토지의 가격을 699만원/㎡으로 평가하였고, 이 사건 건물은 점포 및 사무실, 철근콘크리트구조로 보아 적용단가를 240,000원/㎡으로 평가하여 ○○감정평가법인과 □□감정평가법인의 감정평가에서 특별한 하자를 찾을 수 없고, 이 사건 종전자산평가가 조합원들 사이의 ‘상대적 출자비율’을 정함으로써 조합원들의 ‘형평성’을 꾀한다는 목적에서 어긋난 것으로 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.