광역교통시설부담금 부과처분 일부취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2018. 12. 13. 청구인에게 청구인이 시행하는 A구역 통합3지구 도시환경정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 대해 「대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법」(이하 ‘광역교통법’이라 한다) 제11조 및 제11조의4에 따라 광역교통시설부담금(이하 ‘부담금’이라 한다) 23억 3,358만 8,131원에 경감율 50%를 적용하여 최종부담금 부과금액을 11억 6,679만 4,065원으로 산정하였고, 청구인에게 2019. 12. 11.까지 부담금 11억 6,679만 4,000원을 납부하라고 안내(이하 ‘당초의 부과처분’이라 한다)하였다. 나. 피청구인은 2018. 12. 27. 청구인에게 이 사건 사업의 건축물 연면적 정정에 따른 부과면적 감소 및 부과금액 재산정을 이유로 경정 부과금액을 11억 6,314만 9,000원으로 하여 경정(감액) 부과 안내(이하 ‘정정처분’이라 하고, 당초의 부과처분과 정정처분 모두를 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다)이 전면 개정되어 2018. 2. 9. 시행됨에 따라 이 사건 사업은 도시환경정비사업으로 분류되지 않고 재개발사업으로 분류됨이 타당하고, 광역교통법 제11조의2제2항제4호에 따르면 재개발사업은 부담금의 100분의 75를 경감하여야 하는데, 피청구인은 당초의 부과처분과 정정처분에 있어서 경감율 50%를 적용하여 오류가 발생하였으므로 5억 8,157만 4,500원은 위법하다. 3. 피청구인 주장 ○○광역시 전역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제6조제1호에 따른 도시지역에 해당하고, 광역교통법 제11조의4제1항에서 부담금은 같은 법 제11조에 따른 사업의 승인 또는 인가를 받은 날을 기준으로 부담금을 부과하는데 이 사건 사업의 시행인가일자는 2017. 6. 30.이며, 이 사건 사업은 구 광역교통법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되어 2018. 2. 9. 시행되기 전의 것) 제11조제1항제5호 및 제11조의2제2항제4호에 따라 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 도시환경정비사업에 해당하여 부담금의 100분의 50을 경감하는 것이 마땅하다. 2018. 2. 9. 이후 시행되는 광역교통법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되어 2018. 2. 9. 시행된 것) 부과대상에는 도시환경정비사업이 재개발사업으로 통합되어 광역교통법 제11조의2제2항제2호에 따라 부담금의 100분의 75를 경감함을 알 수 있다. 4. 관계법령 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되어 2018. 2. 9. 시행되기 전의 것) 제2조제2호 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되어 2018. 2. 9. 시행된 것) 제2조제2호, 부칙 제25조·제26조제2항·제39조제7항·제40조 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되어 2018. 2. 9. 시행되기 전의 것) 제11조제1항제5호, 제11조의2제2항제4호 및 제11조의4제1항 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되어 2018. 2. 9. 시행된 것) 제11조제1항제5호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조제1호 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 ○○광역시 고시 제2017-47호, 부담금 부과 대상사업 자료 제출 협조 요청, 처분서, 국토교통부 질의회신, 구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되어 2018. 2. 9. 시행된 것)의 개정이유와 주요내용 등을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. ○○광역시 ○○청장은 2017. 7. 12. ○○광역시 고시 제2017-47호를 통해 이 사건 사업의 시행인가를 하였는데 그 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158929307">┌───────────────────────────────────────┐ │ 제목 : A구역 통합3지구 도시환경정비사업 시행인가 │ │ - 정비구역의 위치 : ○○광역시 ○○ ○○동 ***-****번지 일원 │ │ - 사업시행면적 : 4만 4,226.70㎡ │ │ - 시행자의 성명 및 주소 : A구역 통합3지구 도시환경정비사업조합 조합장 ○○○ │ │ ○○광역시 ○○ ○○로 **-* │ │ - 사업시행 기간 : 인가일로부터 120개월(10년) 이내 │ │ - 사업시행 인가일 : 2017. 6. 30. │ │ - 건축물의 대지면적 등 │ │ · 대지면적 : 4만 4,226.70㎡ │ │ · 건축면적 : 9,867.62㎡ │ │ · 연면적 : 33만 4,449.0095㎡ │ │ · 용적율 : 841.2948% │ │ · 건폐율 : 33.6731% │ │ · 규모 : 지하 5층 ~ 지상 49층, 8개동 │ │ · 세대수 : 공동주택 2,040세대, 오피스텔 345세대 │ │ · 주용도 : 공동주택(아파트), 업무시설(오피스텔), 근린생활시설 │ └───────────────────────────────────────┘ </img> 나. 피청구인은 2018. 8. 14. 관할 구·군에 ‘2014. 1. 1.부터 2018. 6. 30.까지 부담금 부과 대상사업의 승인·인가·허가 자료를 제출해 달라’고 요청하였고, ○○광역시 ○○청장은 2018. 11. 22. 피청구인에게 이 사건 사업을 포함한 ‘부담금 부과 대상사업 자료’를 제출하였다. 다. 피청구인은 2018. 12. 13. 이 사건 사업에 대한 부과금 23억 3,358만 8,131원에 경감율 50%를 적용하여 최종부담금 부과금액을 11억 6,679만 4,065원으로 산정하였고, 청구인에게 2019. 12. 11.까지 부담금 11억 6,679만 4,000원을 납부하라는 당초의 부과처분을 하였다. 라. 피청구인은 2018. 12. 27. 이 사건 사업의 건축물 연면적 정정에 따른 부과면적 감소 및 부과금액 재산정을 이유로 경정 부과금액을 11억 6,314만 9,000원으로 하여 정정처분을 하였다. 마. 국토교통부장관은 2013. 1. 31. 경기도지사에게 다음과 같이 질의 회신하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158929309"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │ㅁ 질의 내용 │ │ ㅇ 부담금 부과대상 사업이 준공된 이후 건축허가 용도변경 시 부담금의 재산정 여부 │ │ │ │ㅁ 회신 내용 │ │ ㅇ 광역교통법 제11조의4제1항에서 부담금은 법 제11조에 따른 사업의 승인 또는 인가 등을 받은 날 │ │을 기준으로 부담금을 부과하고, │ │ │ │ ㅇ 같은 법 시행령 제17조제2항은 사업계획 등의 변경사유가 발생한 때에는 납부고지서를 재발급하도 │ │록 규정하고 있습니다. │ │ │ │ ㅇ 따라서, 사업계획 등의 변경이 가능한 준공시점 이전에 부담금을 재산정 하는 것은 가능하나, 준공 │ │후 용도변경 등으로 기 부과된 부담금을 재산정하는 것은 타당하지 않음 │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 바. 구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되어 2018. 2. 9. 시행된 것) 공포문의 개정이유와 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158929311"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │◇ 개정이유 │ │ 2003년 「도시재개발법」, 「도시저소득주민의 주거환경 개선을 위한 임시조치법」, 「주택건설촉진법」으│ │로 각각 진행되던 정비사업을 통합하여 「도시 및 주거환경정비법」을 제정하였으나, 이 법 제정 이후 │ │정비사업에 대한 사회적 수요가 급증하고, 시장상황 변화에 부응하기 위하여 법률 개정이 빈번하게 이 │ │루어졌으며, 법조문도 제정 당시 88개조 273개항에서 117개조 423개항으로 크게 증가하였음. │ │ 이로 인해 법률 규정이 지나치게 복잡하고 일반 국민이 이해하기가 어려울 뿐만 아니라, 정비사업을 │ │둘러싼 분쟁이 다수 발생하고 있어, 법률을 알기 쉽게 개편하고 불필요한 분쟁을 저감할 수 있도록 법 │ │률 규정을 정비할 필요성이 증대되고 있음. │ │ 이에 따라 복잡한 정비사업 유형을 통합하여 단순화하고, 분쟁을 유발하는 불명확한 규정은 명확하게 │ │개선하는 한편, 일반 국민들이 정비사업 제도를 알기 쉽게 정비하려는 것임. │ │ │ │◇ 주요내용 │ │ 가. 정비사업의 유형으로 주거환경개선사업과 주거환경관리사업을 통합하여 주거환경개선사업으로 하 │ │고, 주택재개발사업과 도시환경정비사업을 통합하여 재개발사업으로 함(제2조). │ │(이하 생략) │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 사. 우리 위원회가 질의하여, 대도시권광역교통위원회가 회신한 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158929321"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │ ㅇ (질의) 「대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법」제11조의2제2항 '본문'에 해당하는 사업은 부담금 │ │의 100분의 50을 경감하는데, 같은 항 '단서'에 해당하는 사업은 부담금의 100분의 75를 경감하여 추 │ │가적 혜택을 주는 이유는 무엇인지 │ │ │ │ ⇒ (회신) 국가나 지방자치단체가 시행하는 사업의 경우 사업의 공익성을 고려하여 추가 감면한 것이 │ │며, 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재개발사업과 재건축의 경우 도시·주거환경개선 목적에 이바지하 │ │는 동시에 도로 등 기반시설의 정비가 함께 이루어지는 점, 도시지역의 경우 도로 등 정비기반시설이 │ │양호하여 다른 개발사업과 비교시 교통부하 발생 정도가 낮은 측면 등을 종합적으로 고려하여 추가 감 │ │면이 된것입니다. │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 이 사건 사업의 시행인가 당시의 법률인 구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되어 2018. 2. 9. 시행되기 전의 것) 제2조제2호에 따르면 ‘주택재개발사업’은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업을 뜻하고, ‘도시환경정비사업’은 상업지역·공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업을 뜻한다고 되어 있고, 구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되어 2018. 2. 9. 시행된 것) 제2조제2호, 부칙 제25조·제26조제2항·제39조제7항·제40조에 따르면 ‘재개발사업’은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역·공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업을 뜻한다고 되어 있고, 이 법 시행 당시 종전의 도시정비법에 따른 결정·처분·절차, 그 밖의 행위는 이 법의 규정에 따라 행하여진 것으로 보고, 이 법 시행 당시 종전의 도시정비법에 따라 주택재개발사업 및 도시환경정비사업을 시행하기 위하여 지정·고시된 정비구역은 이 법에 따라 지정·고시된 재개발구역으로 보고, 광역교통법 제11조제1항제5호 본문 중 "주택재개발사업, 주택재건축사업 및 도시환경정비사업"을 "재개발사업 및 재건축사업"으로, 같은 호 단서 중 "도시환경정비사업"을 "재개발사업"으로 개정하고, 이 법 시행 당시 다른 법령에서 종전 도시정비법 또는 그 규정을 인용하고 있는 경우 이 법에 그에 해당하는 규정이 있으면 이 법 또는 이 법의 해당 규정을 인용한 것으로 본다고 되어 있다. 2) 이 사건 사업의 시행인가 당시의 법률인 구 광역교통법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되어 2018. 2. 9. 시행되기 전의 것) 제11조제1항제5호, 제11조의2제2항제4호 및 제11조의4제1항에 따르면, 도시정비법에 따른 주택재개발사업, 주택재건축사업 및 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 도시환경정비사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 부담금을 내야 하고, 국토계획법 제6조제1호에 따른 도시지역에서 시행되는 도시정비법에 따른 주택재개발사업 및 주택재건축사업은 부담금의 100분의 75를 경감한다고 되어 있고, 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 도시환경정비사업은 부담금의 100분의 50을 경감한다고 되어 있으며, 부담금은 시·도지사가 부과·징수하되 사업시행자가 국가나 지방자치단체로부터 사업의 승인 또는 인가 등을 받은 날부터 60일 이내에 제11조의3에 따라 산정한 부담금을 부과한다고 되어 있고, 구 광역교통법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되어 2018. 2. 9. 시행된 것) 제11조제1항제5호에 따르면, 도시정비법에 따른 재건축사업 및 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 재개발사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 부담금을 내야 한다고 되어 있고, 국토계획법 제6조제1호에 따른 도시지역에서 시행되는 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 도시정비법에 따른 재개발사업은 부담금의 100분의 75를 경감한다고 되어 있다. 3) 국토계획법 제6조제1호에 따르면 ‘도시지역’은 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 그 지역에 대하여 체계적인 개발·정비·관리·보전 등이 필요한 지역이라고 되어 있다. 4) 법령이 변경된 경우 신 법령이 피적용자에게 유리하여 이를 적용하도록 하는 경과규정을 두는 등의 특별한 규정이 없는 한 헌법 제13조 등의 규정에 비추어 볼 때 그 변경 전에 발생한 사항에 대하여는 변경 후의 신 법령이 아니라 변경 전의 구 법령이 적용되어야 한다(대법원 1982. 12. 28. 선고 82누1 판결, 대법원 1983. 12. 13. 선고 83누383 판결, 대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두3228 판결 등 참조). 나. 판단 부담금 부과처분에 있어서 부과관청이 납부의무자에 대하여 부과처분을 한 후에 오류가 발견되어 정정처분을 하는 경우 부담금의 액수를 감축하는 정정처분은 감소된 부담금 부분에 관하여서만 법적 효과가 미치는 것으로서 당초의 부과처분과 독립의 부담금 부과처분이 되는 것이 아니라 그 실질은 당초 부과처분의 변경이고, 그에 의하여 부담금의 일부취소라는 납부의무자에게 유리한 결과를 가져오는 처분이라 할 것이므로, 당초의 부과처분이 전부 실효되는 것은 아니며, 그 정정처분으로도 아직 소멸되지 않고 남아 있는 부분이 위법하다 하여 다투는 경우 행정심판의 대상이 되는 것은 당초의 부과처분 중 정정처분에 의하여 남아 있는 부분이고, 정정처분이 행정심판의 대상이 되는 것은 아니다(대법원 1993. 12. 14. 선고 93누9354 판결 참조). 따라서, 이 사건에서 정정처분은 당초의 부과처분에 오류가 있다하여 이를 정정하여 일부 감액한 것에 불과하므로 청구인으로서는 당초의 부과처분을 다툴 수 있되 정정처분을 심판대상으로 다툴 수는 없다고 할 것이나, 청구인의 주장 취지를 보면 당초의 부과처분 중 정정처분에 의하여 남아 있는 부분에 대해 다투고 있다고 보아야 한다. 청구인은 도시정비법이 전면 개정되어 2018. 2. 9. 시행됨에 따라 이 사건 사업은 재개발사업으로 분류됨이 타당하고, 광역교통법 제11조의2제2항제4호에 따라 부담금의 100분의 75를 경감하여야 하므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, ① 부담금은 조세와 마찬가지로 납부의무자로 하여금 국가 등에 대하여 금전 급부의무를 부담하게 하는 것이어서 납부의무자의 재산권을 제약하는 것이므로 부담금 부과 관련 법령의 개정이 있은 경우 그 효력발생 전에 성립한 부과요건사실에 대하여 변경된 법령을 소급하여 적용할 수 없다 할 것이고, 새로운 법에 따라 그 부담금이 증가하여 납부의무자에게 불이익하게 변경되는 경우는 물론 납부의무자에게 유리하게 변경되는 경우에도 마찬가지로 적용된다할 것이므로, 변경 전에 발생한 사항에 대하여는 변경 후의 신 법령이 아니라 변경 전의 구 법령이 적용되어야 하는바, 광역교통법 제11조의4제1항에서 부담금은 같은 법 제11조에 따른 사업의 승인 또는 인가를 받은 날을 기준으로 부과하여야 하는 점, ② 국토교통부장관도 사업의 승인 또는 인가 등을 받은 날을 기준으로 부담금을 부과한다고 회신한 점, ③ 이 사건 사업의 시행인가일자는 2017. 6. 30.인데 구 광역교통법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되어 2018. 2. 9. 시행되기 전의 것) 제11조제1항제5호 및 제11조의2제2항제4호에서는 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 도시환경정비사업은 부담금의 100분의 50을 경감하도록 하고 있고, 개정된 광역교통법에서 이미 사업승인 또는 인가받은 경우에 대하여 개정된 법을 적용하도록 경과규정을 두고 있지도 않은 점, ④ 청구인은 이 사건 사업시행인가를 받을 당시 50% 경감율을 적용받을 것이라고 알았을 것이므로 이 사건 처분으로 청구인의 신뢰이익 등을 침해하는 것이 아니며, 동일한 부과요건에 대하여 피청구인이 어느 시기에 부과하느냐에 따라 부담금의 액수가 달라지게 된다면 불합리한 결과가 초래되는 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인이 경감율 50%를 적용하여 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.