광역교통시설부담금부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2004. 1. 5. ○○장기지구 택지개발사업 실시계획에 대하여 청구인을 사업시행자로 승인하는 고시를 한 후, 청구인이 시행ㆍ부담하는 시도 10호선 확장, 대로 2-1 연계도로 신설 및 확장과 광로 3-1호선 지하차도 개설 등(이하 "이 사건 도로 등"이라 한다)은 택지개발사업지구와 접한 도로로서 진입도로에 해당되어 대도시권광역교통관리에관한특별법시행령에 의한 공제대상에 포함되지 아니한다는 이유로 2004. 3. 25. 청구인에 대하여 219억 3,069만 2천원의 광역교통시설부담금을 부과(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○장기지구는 1999. 7. 27. 택지개발사업예정지구로 지정되었고, 2002. 6. 24. 위 지구의 택지개발사업계획이 승인되었으며, 2003. 6. 27. 교통영향평가가 심의완료되었고, 2004. 1. 5. 위 지구의 택지개발사업 실시계획이 승인되었다. 나. 위 사업지구 인근을 통과하는 주요 도로들은 도시계획에 따라 국도 48호선 등의 교통량을 분산하기 위하여 확장되었거나 신설 또는 확장될 계획이 수립되어 있고, 이 사건 도로 중 ○○사거리부터 사업지구간의 도로(대로 2-1호선)는 주간선도로로서 교통란을 해소하려고 국도 48호선에서 사업지구를 통과하여 시도 10호선으로 연결되도록 되어 있는데, 이는 ○○시 등에서 교통영향평가시 심의내용과 달리 위 도로의 폭 30미터 6차선으로 건설해 달라는 요구를 수용하는 조건으로 실시계획이 승인되었으며, 시도 10호선 확장공사는 집산도로로서 교통영향평가시 장기 - 양촌 간의 교통난을 해소하려는 목적으로 시도 10호선 중 국도 48호선과 만나는 지점부터 사업지구까지 확장해 달라는 ○○시 등의 요구를 반영한 것이고, 지하차도 개설공사는 광로 3-1호선 구간으로서 교통영향평가시 사업지구내를 통과하는 지표상 폭 40미터의 평면도로(교차로)를 개설하는 것으로 심의가 완료된 후 지하차도를 추가로 설치해 달라는 ○○시 등의 요구를 수용하는 조건으로 실시계획이 승인되었다. 다. 위 도로공사의 사업비는 총 366억 6,200만원으로 구간별 소요내역은 대로 2-1호선 연계도로 신설 및 확장공사비는 206억 5,900만원 정도 소요되고, 시도 10호선 확장공사비는 59억 4,600만원 정도 소요되며, 지하차도 개설공사비는 100억 5,700만원 정도 소요된다. 라. 또한 기간도로가 택지개발사업지구를 통과하거나 그 인근에 위치하여 사업지구내의 주민들이 그 기간도로를 이용한다 하더라도 그러한 기간도로까지 진입도로에 포함된다고 할 수 없으므로, 이 사건 도로 등은 주택건설기준규정 제25조에서 규정한 진입도로에 해당된다고 볼 수가 없다. 마. 더구나 2004. 9. 30. 건설교통부고시 제2004 - 235호에 의하면, ○○택지개발예정지구를 △△택지개발예정지구와 통합하여 도시개발을 하는 통합신도시개발계획을 수립하였다. 바. 따라서 대도시권광역교통관리에 관한 특별법령에서 정하고 있는 바에 따라, 이 사건 도로 등에 설치되는 비용은 광역교통시설부담금에서 마땅히 공제되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은, 이 사건 도로 등은 기간도로인 국도 48호선으로부터 당해 택지개발사업지구에 이르는 진입도로, 즉 주택건설기준 등에 관한 규정 제25조제1항의 진입도로에 해당되고, 또한 택지개발 후 입주자들이 이용하는 교통진출입로로서 사실상 입주자의 편의를 제공하는 진입도로이므로, 피청구인이 대도시권광역교통관리에 관한 특별법시행령 제16조의2제3항제2호 단서규정에 의하여 이 사건 도로 등의 설치비용을 교통시설부담금 공제대상에서 제외하여 처분한 이 건은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 대도시권광역교통관리에 관한 특별법 제11조, 제11조의3 및 제11조의4 대도시권광역교통관리에 관한 특별법 시행령 제15조 및 제16의2 주택건설기준 등에 관한 규정(대통령령 제18372호, 2004. 4. 22. 개정되기 이전의 것) 제2조 및 제25조 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙 제9조제3호 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 택지개발사업계획 승인통보 문서, 교통망체계현황(도면), 교통영향평가서, 이 건 처분서, 이의신청서, 이의신청 회신문서, 건설교통부고시 제2004 - 235호 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 2002. 6. 24. 경기도 ○○시 ○○동 일원877,327㎡에 대하여 택지개발예정지구지정변경 및 개발계획 승인고시(경기도 고시 제2002 - 157호)를 한 후, 2003. 2. 20.과 2003. 4. 17. 제5차 및 제11차 ○○위원회에서 이 사건 도로 중 시도 10호선 확장과 대로 2 - 1 연계도로 신설 및 확장 등을 포함한 ○○지구 택지개발사업에 대하여 교통영향평가 심의를 하였다. (나) ○○지구 택지개발사업의 교통영향평가 심의(제5차, 제11차)와 관련하여 ○○위원회에서는 시도 10호선은 사업지 진입구까지 4차로로 확폭하고 이에 따른 △△사거리 교차로와의 연계체계를 재검토하고, 시도 10호선의 확폭에 따라 단지내 도로위계를 재설정하며, ○○사거리의 입체화는 시도 10호선의 확폭에 따라 재분석을 통하여 결과를 제시하고, 또한 시도 10호선은 사업지내 중앙 4차로 도로까지 4차로로 확보하는 등의 내용을 심의하고 조건부로 가결하였고, 2003. 4. 24. 피청구인이 위 조건부로 가결한 안건에 대하여 조건이행계획서를 제출하라고 통보하자 청구인은 위 심의내용을 수용한다는 조건이행계획서를 제출하였으며, 2003. 6. 27. 교통영향평가를 완료하였다. (다) 또한 2003. 11. 21. 경기도 ○○시장이 청구인에게 통보한 사전협의 공문에 의하면, 지구남측 도로는 기본계획상 동서 3축으로 동구간 교차지점은 평면교차로가 불합리하므로 입체화가 요망되고, 국도 48호선에서 내옹까지 약 1.2킬로미터는 6차로로 확보해야 된다는 등으로, 이 사건 도로 등에 관한 내용을 포함하여 추가적인 사항 등을 반영해 달라는 것으로 되어 있다. (라) 이 사건 도로 중 시도 10호선 확장은 ○○시장이 2002. 2. 1. 공고한 2016년 ○○도시기본계획(○○시 공고 제2002 - 48호)에 의하여 동서2축 도로(국도 48호선)와 접하도록 되어 있고, 대로 2-1 연계도로 신설 및 확장은 ○○시장이 2004. 2. 5. 공고한 ○○시 도시계획결정 공람공고(○○시 공고 제2004 - 67호)와 관련하여 신설 또는 확장된 것이며, 광로 3-1호선 지하차도 개설은 2004. 2. 5. 공고한 ○○시 도시계획결정 공람공고(○○시 공고 제2004 - 67호)에 의하여 동서3축 도로(서울 - 양곡)가 위 사업지구내 통과로 인하여 설치되는 것으로 되어 있다. (마) 교통망체계현황(도면)에 의하면, 시도 10호선 확장도로는 택지개발 사업지구를 통과하는 시도 10호선 중 위 사업지구부터 국도 48호선이 만나는 지점까지 확장하도록 되어 있고, 대로 2-1 연계도로 신설 및 확장 도로는 국도 48호선과 교차하는 지점인 ○○사거리부터 기존도로인 시도 3호선(왕복 2차로)을 확장하면서 위 사업지구까지 도로를 신설하도록 되어 있는데 이 연계도로는 시도 10호선과 연결되도록 되어 있으며, 광로 3-1호선 지하차도 개설도로는 위 사업지구내에서 개설하도록 되어 있다. (바) 그후, 피청구인은 ○○위원회 심의를 거친 후, 2004. 1. 5. 경기도 ○○시 ○○동 일원의 878,112㎡에 대하여 2002. 6. 24. - 2007. 6. 30.까지 청구인을 사업시행자로 하여 ○○지구 택지개발사업 실시계획을 승인한다고 고시하였다. (사) 한편, 청구인은 2004. 2. 27. 피청구인에게 ○○장기지구의 광역교통시설부담금 부과와 관련하여 시도 10호선 확장도로와 신설도로는 각각 대도시권광역교통관리에 관한 특별법에 의한 시도 확장 및 사업지구와 ○○지역으로의 교통량을 분담하기 위하여 별도로 신설할 계획이므로 이를 공제해 달라는 등의 자료를 제출하였다. (아) 이후, 피청구인은 2004. 3. 25. 청구인에 대하여 대도시권광역교통관리에 관한 특별법 제11조 및 제11조의3의 규정에 따라 ○○지구 광역교통시설부담금 219억 3,069만 2천원을 부과하였다. (자) 청구인은 2004. 4. 22. ○○지구 광역교통시설부담금과 관련하여 피청구인에게 이의신청한 문서에 의하면, 시도 10호선 확장도로는 시도 10호선 등의 교통량을 처리하기 위한 집산도로이고, 대로 2-1호선은 교통영향평가심의 의결시 폭 20미터 4차선으로 계획하였으나 주변교통량 추가분산 등의 사유로 폭 30미터 6차선으로 확장계획한 것으로서 주간선도로에 해당하며, 광로 3-1호선내 지하차도 추가설치는 2004년 ○○시 도시계획결정 공람공고 등에 의거 동서3축 도로(서울 - 양곡)의 단지내 통과로 인하여 교통영향평가심의 의결시 미설치계획이던 지하차도를 실시계획승인시 조건부여한 사항이어서 단지내 교통량처리와는 무관하므로 각각 공제대상으로 해달라는 등의 내용으로 되어 있다. (차) 피청구인은 2004. 5. 6. 대도시권광역교통관리에 관한 특별법 규정에 의거 택지개발사업 지구밖에서 도로관계법령 및 도시계획관계법령에 의한 도로를 설치하거나 비용의 전부 또는 일부를 부담하는 경우에는 광역교통시설부담금 산정시 그 금액을 공제할 수 있도록 정하고 있으나, 당해 도로가 주택건설기준 등에 관한 규정 제25조의 규정에 의한 진입도로의 경우에는 공제대상에서 제외하고 있는바, 청구인이 이의신청한 도로는 택지개발사업 지구와 접한 도로로서 진입도로에 해당하므로 공제대상에서 제외한다고 청구인에게 통보하였다. (카) 2004. 9. 30. 건설교통부장관이 고시한 건설교통부 고시 제2004 - 235호에 의하면, ○○택지개발예정지구를 △△택지개발예정지구와 통합개념으로 도시개발을 하기 위하여 피청구인에게 위임된 택지개발촉진법 시행령 제18조제1항제1의2호, 제2호, 제3호 내지 제8호 등의 규정과 관련한 ○○택지개발예정지구의 권한을 회수한다고 고시한 것으로 되어 있다. (2) 대도시권광역교통관리에 관한 특별법 제11조 및 동법 시행령 제15조의 규정에 의하면, 광역교통계획이 수립ㆍ고시된 대도시권에서 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 부담금을 납부하여야 한다고 되어 있고, 동법 제11조의4제1항의 규정에 의하면, 부담금은 제11조의 규정에 의한 사업이 시행되는 지역의 시ㆍ도지사가 부과하되, 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 사업의 승인 또는 인가 등을 받은 날부터 60일 이내에 제11조의3의 규정에 의하여 산정한 부담금을 부과한다고 되어 있고, 동법 제11조의3제4항 및 동법 시행령 제16조의2의 규정에 의하면, 부담금의 산정기준이 되는 공제액은 택지개발사업이 시행되는 지구ㆍ구역 또는 사업지역 밖에서 도로관계 법령에 의한 지방도 등과 도시계획관계 법령에 의한 주ㆍ보조간선도로 또는 집산도로 등을 설치하거나 그 비용의 전부 또는 일부를 부담하는 경우에는 이를 공제금액에 산입하되, 주택건설기준 등에 관한 규정 제25조에 의한 진입도로 설치비용은 이를 제외하도록 되어 있으며, 주택건설기준 등에 관한 규정 제2조 및 제25조의 규정에 의하면, 공동주택을 건설하는 주택단지는 기간도로와 접하거나 기간도로로부터 당해 단지에 이르는 진입도로가 있어야 하며 이 경우 진입도로의 개수 및 주택단지의 총세대수에 따른 기간도로와 접하는 폭 또는 진입도로의 폭에 대하여 규정하고 있고, 진입도로라 함은 보행자 및 자동차의 통행이 가능한 도로로서 기간도로로부터 주택단지의 출입구에 이르는 도로를 말하며, 또한 기간도로는 주택법 시행령 제4조의 규정에 의한 도로로서 보행자 및 자동차의 통행이 가능한 도로 중 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시계획시설인 도로, 도로법에 의한 국도 또는 지방도 등을 말한다고 되어 있고, 도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙 제9조제3호의 규정에 의하면, 도로를 기능별로 주간선도로, 보조간선도로, 집산도로 등으로 구분하고 있는데, 여기에서 진입도로라 함은 기간도로와는 분명히 구분되는 것으로서, 오로지 기간도로로부터 당해 공동주택단지의 출입구에 이르는 도로를 말하는 것일 뿐이고, 기간도로가 택지개발사업지구를 통과하거나 그 인근에 위치하여 사업지구 내의 주민들이 그 기간도로를 이용한다고 하더라도 그러한 기간도로까지 진입도로에 포함하는 개념으로 해석할 수는 없을 것이다. 먼저, 피청구인은 시도 10호선 확장도로는 택지개발사업지구와 접한 도로로서 진입도로에 해당되므로 관계법령에 의하여 청구인에게 광역교통시설부담금을 부과하는 것이 적법ㆍ타당하다고 주장하나, 진입도로의 설치비용을 부담금 공제범위에서 제외시킨 이유는 진입도로의 경우 위 사업지구의 출입구에서 기간도로를 잇는 도로로서 그 설치는 해당 사업지역 주민들의 교통상의 편의를 위한 것일 뿐 주위의 교통난 해소와는 관련이 없는 것인 반면, 도로법 및 도시계획법령에서 규정된 기간도로는 그 도로의 기능상 지역 광역교통난 완화에 기여하고 있어 사업시행자가 기간도로를 설치하거나 비용의 전부 또는 일부를 분담한 경우 부담금을 납부한 것과 동등한 효과가 있음에도 다시 부담금을 부과한다면 이중부과의 측면이 있으므로 이를 방지하고자 하는 것이 그 입법취지라 할 것인바, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 ○○지구 택지개발사업을 시행하면서 ○○위원회 심의에 따라 이 사건 도로 등을 설치하기로 한 사실을 인정할 수 있고, 시도 10호선 확장도로는 위 사업지구밖에 위치하고 있을 뿐만 아니라 도시계획시설과 연관되어 설치되는 것으로서 인근도시의 교통난을 해소하는 것에 1차적 목적이 있다고 할 것이고 사업지구내 주민들의 교통편의는 부수적이라고 볼 수 밖에 없을 것이므로 관계법령에 의한 소정의 진입도로에 해당된다고 할 수가 없다 할 것이다. 그렇다면, 피청구인이 시도 10호선 확장도로의 설치비용을 광역교통시설부담금에서 공제하지 아니한 채 청구인에게 부과하는 것은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 다음으로, 청구인은 대로 2-1 연계도로 신설 및 확장과 광로 3-1호선 지하차도 개설비용은 사업지구내 주민들 뿐만 아니라 주변지역의 교통난 해소에 기여하고, 아울러 진입도로에도 해당되지 아니하므로 관계법령에 의하여 광역교통시설부담금에서 공제되어야 한다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 대로 2-1 연계도로 신설 및 확장과 광로 3-1호선 지하차도 개설은 ○○위원회 심의 등에서 ○○지구 택지개발사업으로 인하여 발생되는 인근도시와 교통문제를 효율적으로 해결하기 위하여 청구인의 부담으로 확장 또는 신설하도록 한 것이지만, 광로 3-1호선 지하차도 개설은 위 사업지구내에 위치하고 있으므로 대도시권광역교통관리에 관한 특별법 시행령에 따라 교통시설부담금 산정시 공제대상에 포함되지 아니한다 할 것이고, 대로 2-1 연계도로 신설 및 확장도로 공사는 개발지구의 위치와 기간도로 및 계획도로와 연결성 등을 감안하면 지구내 입주자의 교통편의와 밀접하게 관련된 것으로 보이므로 사실상 택지개발사업지구의 진입도로로 개설된 것으로 봄이 상당하다 할 것인데, 이러한 진입도로 개설비용은 교통시설부담금 산정시 공제대상에 포함되지 아니한다 할 것이므로, 피청구인이 대로 2-1 연계도로 신설 및 확장과 광로 3-1호선 지하차도 개설비용을 공제하지 아니하고 교통시설부담금을 산정하여 청구인에게 부과하는 것은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 2004. 9. 30. 자로 건설교통부고시(제2004 - 235호)에 의하여 ○○지구택지개발예정지구를 △△택지개발예정지구와 통합하여 통합신도시개발계획을 수립한다고 주장하나, 위 고시는 이 건 처분 후에 이루어진 고시이므로 이 건 처분에 효력을 미친다고 볼 수 없다 할 것이고, 더구나 위 고시만으로는 택지개발계획 효력의 구체적이고 개별적인 범위를 알 수 있는 개발계획 등에 관하여 알 수가 없는 점 등에 비추어 볼 때, 이에 대한 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구 중 시도 10호선 설치비용을 공제하지 아니한 광역교통시설부담금부과처분의 취소를 구하는 부분은 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하고, 나머지 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.