광역교통시설부담금부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2003. 1. 8. 청구외 ○○구청장으로부터 청구인이 광주광역시 ○○구 ○○동 181-8번지 외 11필지상(이하 "이 사건 사업부지"라 한다)에 지하 2층, 지상 22층의 공동주택 437세대 규모의 주택건설사업계획을 승인받은 사실을 통보받고, 2003. 2. 7. 청구인에 대하여 청구인이 대도시권에서 주택건설사업을 시행하는 자에 해당한다는 이유로 3억1,527만 2,000원의 광역교통시설부담금을 부과(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 피청구인의 교통시설부담금 부과 통지를 받고, 대도시권광역교통관리에관한특별법시행령 제16조의2제3항제2호의 규정에 의하여 사업지역 밖에서 도로의 설치비용을 부담하는 경우에는 부담금에서 공제하도록 한 규정을 근거로 피청구인에게 사업지 북측 진입로인 소로 1-125호선의 개설비용을 교통시설부담금에서 공제해 달라는 이의신청을 하였으나, 피청구인은 위 소로 1-125호선은 사업부지 밖에 위치한 도로이나 이 도로는 기간도로(○○로)로부터 아파트 출입구까지 연결된 도로로서 이 사건 신축아파트 단지내 주민들의 통행을 위한 진입로로 개설한 것이므로, 주택건설기준등에관한규정 제25조에 의한 진입도로에 해당되어 공제대상에 해당되지 아니한다는 이유로 청구인의 이의신청을 받아들이지 아니하여 이 건 청구에 이르게 된 것이다. 나. 그러나, 소로 1-125호선은 기간도로(○○로)와 연결된 간선도로로서 청구외 학교법인 ○○학원에서 1995년경 ○○중ㆍ고등학교(이 사건 사업부지 옆에 위치)를 신축하면서 이미 위 도로를 개설하여 현재 약 5,000여명의 학생과 주민들이 이용하고 있는 도로이며, 또한, 위 소로 1-125호선은 이 사건 사업부지로부터 약 156m나 떨어져 있을 뿐만 아니라 이 사건 사업과 직접적인 관련이 없는 도로인데, 피청구인이 위 소로1-125호선의 부지 일부(사유지 2필지, 162㎡)를 매입하여 확ㆍ포장하고 피청구인에게 기부채납할 것을 조건으로 사업계획 승인을 해줌에 따라 청구인은 어쩔 수 없이 위 조건을 이행하기 위하여 위 도로를 개설한 것인 바, 피청구인이 이를 이유로 위 소로 1-125호선을 주택건설기준등에관한규정 제25조에 의한 진입도로로 보고 교통시설부담금 공제대상에서 제외하는 것은 너무 가혹한 처사라 할 것이다. 다. 또한, 주택건설촉진법 제36조와 동법시행령 제35조제4항 및 별표 6의 규정에 의하면, 주택단지 밖의 기간이 되는 도로로부터 단지 출입구까지의 길이가 200m를 초과할 경우에는 그 초과부분은 지방자치단체에서 개설하도록 되어 있고, 사업주체가 대신 설치할 경우에는 비용을 상환받을 수 있도록 되어 있는데, 청구인은 이 사건 아파트의 신축공사를 위하여 진입도로(소로 1-128호선 및 소로 2-173호선)를 연장 243m나 개설하여 기부채납하였는 바, 피청구인이 교통시설부담금을 산정할 경우에 위 초과부분(43m)에 대한 공사비는 마땅히 공제하여야 것이다. 라. 따라서, 대도시권광역교통관리에관한특별법령에서 정하고 있는 바에 따라 교통시설부담금에서 마땅히 공제되어야 할 소로 1-125호선의 설치비용 1억6,382만940원과 소로 1-128호선 및 소로 2-173호선(243m) 중 피청구인에게 개설의무가 있는 43m 부분에 대한 청구인의 부담분 1억5,810만4,000원을 공제대상에 포함시키지 아니한 채로 부담금을 산정하여 청구인에게 부과한 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구외 ○○구청장으로부터 이 사건 주택건설사업계획승인 사실을 통보받고 광역교통시설부담금을 부과하고자, 미리 청구인에게 공제액을 인정받고자 하는 경우에는 그 사유를 증명하는 서류를 제출하도록 통보하였으나, 청구인이 아무런 자료를 제출하지 아니하여 광역교통시설부담금으로 3억1,527만2,000원을 부과하게 된 것이고, 이에 대하여 청구인은 소로 1-125호선은 사업지 밖의 도로로서 진입도로가 아니라는 이유로 도로개설에 소요된 일체의 비용 1억6,382만원(토지매입비 1억2,332만940원, 도로개설비 4,050만원)을 공제해달라는 이의신청을 하였으나, 피청구인이 위 도로는 기간도로로부터 청구인의 아파트 신축 사업부지에 이르는 진출입도로로 동 아파트 주민들의 통행을 위한 도로이므로 공제대상이 아니라고 회신하자 이 건 청구에 이르게 된 것이다. 나. 이에 대하여 청구인은 소로 1-125호선은 주택건설기준등에관한규정 제25조에 의한 진입도로로 볼 수 없는데도 도로개설비를 광역교통시설부담금 공제대상에서 제외한 것은 부당하다고 주장하나, 위 소로 1-125호선이 폭 5m～8.5m의 도로로 실제 주민의 통행 등에 사용되고 있었던 것은 사실이지만, 이 사건 아파트 신축에 따라 기간도로인 ○○로로부터 청구인의 아파트 신축부지까지의 진출입구로 사용하게 된 도로이며, 특히 교통영향평가서의 종합교통개선안에 위 소로 1-125호선이 사업부지로의 진출입 동선으로 계획되어 있고, 교통영향심의위원회에서도 아파트 주민들의 원활한 통행을 위하여 도시계획 폭 만큼 확ㆍ포장(8.5m→10m)하도록 한 것인 바, 위 진출입 동선체계 및 주변도로여건 등을 종합적으로 고려해 볼 때 위 소로 1-125호선 도로는 청구인의 아파트 신축부지에 이르는 주민들의 통행을 위한 진출입도로가 명백하므로, 피청구인이 대도시권광역교통관리에관한특별법시행령 제16조의2제3항제2호 단서규정에 의하여 소로 1-125호선 개설비용을 교통시설부담금 공제대상에서 제외한 것은 타당하다 할 것이다. 다. 또한, 청구인은 청구인이 개설하여 기부채납한 진입도로중 소로 1-128호선과 소로 2-173호선의 총길이 243m중 200m를 초과하는 43m 부분은 법령상 피청구인이 개설의무가 있는 부분이므로 이 부분에 대한 개설비용도 부담금에서 공제되어야 한다고 주장하나, 위 소로 1-128호선과 소로 2-173호선 진입도로는 주택건설기준등에관한규정 제25조에 의하여 반드시 개설이 필요한 도로이며, 청구인의 아파트 신축부지의 주출입구에 이르는 진입도로임이 명백하므로, 도로개설비 부담주체가 누구냐의 여부와 상관없이 대도시권광역교통관리에관한특별법시행령 제16조의2제3항제2호 단서규정에 해당되어, 위 소로 1-128호선과 소로 2-173호선 진입도로 설치비용을 부담금 공제대상에서 제외한 것 또한 적법ㆍ타당하다고 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 대도시권광역교통관리에관한특별법 제11조, 제11조의3 및 제11조의4 동법시행령 제15조 및 제16의2 주택건설기준등에관한규정 제2조 및 제25조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 주택건설사업계획 승인통보 문서, 교통시설부담금 납입고지서, 이의신청서, 질의회신 문서, 교통영향심의 협의서, 교통영향심의결과(재협의) 통보서, 확인서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2003. 1. 8. 청구외 광주광역시 ○○구청장으로부터 광주광역시 ○○구 ○○동 181-1번지외 11필지상에 아파트 4개동 437세대(연면적 92,669.7199㎡)를 건축하는 것을 내용으로 하는 주택건설사업계획을 승인받았고, 같은 날 위 ○○구청장은 위 사실을 피청구인에게 통보한 것으로 되어 있으며, 위 주택건설사업계획승인 조건사항(특기사항)에는 아래와 같이 되어 있다. 1) 피청구인의 허가와 관련하여 교통영향평가 심의결과 조건부 가결내용을 이행하시기 바랍니다. 2) 개설 기부채납하기로 한 도시계획시설(도로:소로1류 128호선, 소로2류 173호선)에 대해서는 국토의계획및이용에관한법률에 의한 비관리청사업 시행자 지정 및 도시계획사업 실시계획인가를 받아 도로를 개설하시기 바랍니다. (나) 피청구인은 2003. 1. 20. 청구인에게 이 사건 사업부지의 주택건설사업에 대하여 대도시권광역교통관리에관한특별법 제11조에 의한 광역교통시설부담금을 부과하려 한다고 하면서, 대도시권광역교통관리에관한특별법시행령 제16조의2제4항에 의한 부담금 공제액 관련 자료를 2003. 2. 3.까지 제출하도록 통보하였다. (다) 피청구인은 2003. 2. 7. 청구인에 대하여 광역교통시설부담금 3억1,527만2,000원을 2003. 2. 15.부터 2003. 4. 15.까지 사이에 납부하도록 통보하면서, 이에 대하여 이의가 있을 경우에는 30일 이내에 이를 증명할 수 있는 자료를 첨부하여 제출하도록 하였다. (라) 청구인은 2003. 2. 27. 피청구인에 대하여 소로 1-125호선은 주택건설기준등에관한규정 제25조에 따른 진입도로가 아니므로, 청구인이 교통영향평가심의위원회에서 요구하여 개설한 소로 1-125호선의 토지매입 및 도로공사 비용 1억6,382만940원을 교통시설부담금에서 공제해 주도록 이의신청을 하였다. (마) 피청구인이 2003. 3. 5. 건설교통부장관에 대하여 광역교통시설부담금 산정기준에 관한 질의를 하자, 건설교통부장관이 2003. 3. 19. 아래와 같이 각각 회신하였다. ① 이 사건 개설도로 중 소로 1-125호선을 진입도로로 볼 것인지 또는 아닌지에 관한 결정은 당해 도로의 위치, 성격 등에 따라 종합적으로 사실 판단할 사항으로 피청구인이 결정할 사항이다. ② 부담금 산정시 공제대상 도로에 해당하는 경우 도로설치비용에는 당해 도로를 설치하기 위하여 소요되는 토지매입비, 조사설계비, 공사비 등 합법적인 일체의 경비가 포함된다. (바) 피청구인은 2003. 3. 25. 청구인의 이의신청에 대하여, 청구인이 부담금 공제대상이라고 주장한 소로 1-125호선은 사업부지 밖에 위치한 도로이기는 하나, 교통영향평가서에 동 도로를 통하여 청구인이 신축예정인 아파트로 진출입 동선체계가 계획되어 있는 점, 주변도로 여건 등을 종합해 보건데, 동 도로는 기간도로(○○로)로부터 청구인의 아파트 단지의 주된 출입구까지 연결되는 도로로서 단지내 주민들의 통행을 위한 진출입도로라 할 것이므로, 주택건설기준등에관한규정 제25조에 의한 진입도로에 해당되어 광역교통시설부담금 공제대상이 아니라고 회신하였다. (사) 피청구인은 2002. 11. 21. 청구인이 협의요청한 교통영향평가서는 제11차 광주광역시교통영향심의위원회 심의결과 조건부 가결되었으니, 추후 심의의결사항에 대한 보완서를 작성ㆍ제출하라고 통보하였고, 위 심의의결서에 의하면, 사업승인전에 주출입구(소로 1-128호선 183m과 소로 2-173호선 60m)의 도로 폭을 8m에서 10m로 확장하여 양측보도를 설치하고, 소로 1-125호선(길이 27m)의 도로 폭은 8.5m에서 10m로 확ㆍ포장하도록 되어 있다. (아) 광주광역시교통영향심의위원회가 2002년 12월경 피청구인의 보완보고서에 대하여 재심의한 교통영향평가(재협의)서에 의하면, 사업지 외부의 주변가로 및 교차로에 대하여는 "청구인이 자체비용으로 준공시까지 북측 진입로(소로 1-125호선)를 확ㆍ포장(길이 30m, 폭 10m)할 것"으로 되어 있고, 사업지 내부의 진출입동선에 대하여는 "사업지 동측 도로 2개소[소로 1-128호선(길이 125m, 폭 10m), 소로 2-173호선(길이 60m, 폭 10m)]도 청구인의 비용부담으로 준공시까지 개설할 것"으로 되어 있다. (자) 청구외 전라남도 순천지방철도청장은 1991. 8. 27. 청구외 학교법인 ○○학원에 대하여 이 사건 소로 1-125호선 부지에 "효천-남광주"간 철도 횡단 육교 설치공사를 승인하였고, 2000. 8. 10.자로 위 "효천-남광주"간 철도가 폐선되어 운행이 중단됨에 따라 위 학교법인 ○○학원에서 2000. 11. 27. 청구외 광주광역시 ○○구청장에 대하여 위 육교의 철거를 허락하여 줄 것을 요청하였으며, 이와 함께 도시계획상 도로로 편입된 사유지 2필지(광주광역시 ○○구 ○○동 513-3번지 및 같은 동 425-1번지)를 매수하여 학생 및 주민이 통행에 이용할 수 있도록 협조해 줄 것을 요청하였다. (차) 청구외 광주광역시 ○○구청장은 2000. 12. 18. 청구외 학교법인 ○○학원에 대하여 ○○학원 진입육교는 위 ○○학원에서 철도청과 협의한 후 설치한 시설물로써 철거 여부는 유지관리자인 위 ○○학원에서 적절히 판단하여 처리하도록 하고, 도심철도 폐지부지 중 "효천역～○○고"간은 장기적 측면에서 경전철 부지로 활용하는 방안으로 피청구인 소속 지하철건설본부에서 2001년 상반기중 경전철 부지를 확정할 예정으로 검토 중에 있으므로, 토지매입 및 도로개설 여부는 그 결과에 따라 종합적으로 검토한 후 처리하고자 한다고 회신하였다. (카) 피청구인 소속의 공무원 청구외 유○○가 2003. 5. 19. 건설교통부장관에 대하여 주택건설사업시행자가 개설한 진입도로 중 200m를 초과한 부분에 대한 공사비 및 토지매입비는 부담금 산정시 공제대상에 포함되는지 아니면 초과 여부에 관계없이 전부 공제대상에서 제외하여야 하는지 여부에 대하여 인터넷 민원으로 질의하자, 건설교통부장관은 같은 날 위 유○○에 대하여 대도시권광역교통관리에관한특별법 제16조의2제3항제2호 단서규정에는 공제대상에서 제외되는 진입도로의 규모 및 범위가 정해져 있지 아니하므로, 당해 도로의 위치ㆍ이용상황 등으로 보아 사실상의 진입도로의 기능을 수행하면 전액 공제대상에서 제외되며, 아울러 위 대도시권광역교통관리에관한특별법 이외의 다른 법령에 의하여 승인조건으로 부여한 진입도로는 규모 및 범위에 불구하고 부담금 산정시 공제대상에서 제외된다고 회신하였다. (타) 청구외 김○○ 외 43명(이 사건 소로 1-125호선 주변에 거주하고 있는 주민)의 2003. 7. 3. 및 2003. 7. 4.자 확인서에 의하면, 위 소로 1-125호선은 기간도로인 ○○로와 접해 있는 도시계획도로로 1995년 이전부터 ○○로를 기점으로 ○○중ㆍ고등학교 정문 앞을 지나 광주광역시 ○○구 ○○동 514-19번지까지 개설된 기간도로로써, 상수도, 하수도, 가로등 및 기타 편익시설이 완비된 아스콘 포장도로이며, 위 ○○중ㆍ고등학교 학생 및 인근 주민 등 불특정 다수인과 차량 등이 통행, 활용하고 있는 기존의 기간도로임을 확인한다고 되어 있다. (2) 살피건대, 대도시권광역교통관리에관한특별법 제11조 및 동법시행령 제15조의 규정에 의하면, 광역교통계획이 수립ㆍ고시된 대도시권에서 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 부담금을 납부하여야 한다고 되어 있고, 동법 제11조의4제1항의 규정에 의하면, 부담금은 제11조의 규정에 의한 사업이 시행되는 지역의 시ㆍ도지사가 부과하되, 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 사업의 승인 또는 인가 등을 받은 날부터 60일 이내에 제11조의3의 규정에 의하여 산정한 부담금을 부과한다고 되어 있고, 동법 제11조의3제4항 및 동법시행령 제16조의2의 규정에 의하면, 부담금의 산정기준이 되는 공제액은 주택건설사업이 시행되는 지구ㆍ구역 또는 사업지역 밖에서 도로관계 법령에 의한 지방도와 도시계획관계 법령에 의한 주ㆍ보조간선도로 또는 집산도로 등을 설치하거나 그 비용의 전부 또는 일부를 부담하는 경우에는 이를 공제금액에 산입하되, 주택건설기준등에관한규정 제25조에 의한 진입도로 설치비용은 이를 제외하도록 되어 있으며, 주택건설기준등에관한규정 제2조 및 제25조의 규정에 의하면, 300세대 이상 500세대 미만의 공동주택을 건설하는 주택단지는 기간도로와 접하거나 기간도로로부터 당해 단지에 이르는 폭 8m 이상의 진입도로가 있어야 한다고 되어 있으며, 여기에서의 기간도로라 함은 국토의계획및이용에관한법률에 의한 주ㆍ보조간선도로, 집산도로 및 폭 8m 이상인 국지도로와 도로법에 의한 국도 또는 지방도를 말한다고 되어 있다. 위 인정사실에 의하면, 이 사건 소로 1-125호선은 2000년 12월경 "효천-남광주"간 철도가 폐선되자 청구외 학교법인 ○○학원이 청구외 ○○구청장에게 요청하여 학생등의 통행로로 이용되다가, 이 사건 아파트신축에 따른 교통영향심의위원회 심의결과 위 신축 아파트부지의 주변 진입로로 활용하도록 하기 위하여 청구인의 비용부담으로 확ㆍ포장하도록 한 것이고, 청구인이 이에 응하여 일부 사유지를 매입하여 도로를 개설하고 피청구인에게 기부채납한 사실에 비추어 보아, 위 소로 1-125호선은 이 사건 신축아파트의 진입도로로 개설된 것으로 봄이 상당하다 할 것이고, 또한, 소로 1-128호선 및 소로 2-173호선도 이 사건 신축아파트의 주진출입을 위한 도로로 개설하여 피청구인에게 기부채납한 것이며, 진입도로의 개설비용은 교통시설부담금 산정시 공제대상에 포함되지 아니한다 할 것인 바, 진입도로인 위 소로 1-125호선, 소로 1-128호선 및 소로 2-173호선 각각의 개설비용을 공제하지 아니하고 교통시설부담금을 산정하여 청구인에게 부과한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 소로 1-125호선은 이 사건 아파트신축공사 이전부터 일반 주민 및 교통 통행을 위한 간선도로로 사용하고 있었다고 주장하고, 이러한 사실을 증명하기 위하여 인근 주민등의 확인서를 제출하였으나, 도로법 제2조, 제11조 및 제14조의 규정에 의하면, 도로는 일반의 교통에 공용되는 도로로서 고속국도, 일반국도, 특별시ㆍ광역시도, 지방도, 시ㆍ군ㆍ구도 등으로 등급이 구분되며, 위 도로중 광역시도(또는 구도)는 관할 광역시장(또는 구청장)이 그 노선을 인정한 것을 말한다고 되어 있고, 국토의계획및이용에관한법률 제43조제2항, 도시계획시설의결정ㆍ구조및설치기준에관한규칙 제9조 및 제13조의 규정에 의하면, 도로는 규모별로는 광로ㆍ대로ㆍ중로ㆍ소로(1류, 2류, 3류) 등으로 구분되며, 도로의 노선은 당해 도로의 폭ㆍ선형 등 도로의 구조적 특성, 도로의 연결상태, 교통체계 등을 고려하여 노선번호를 부여하도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 위 소로 1-125호선은 청구인이 진출입로로 확포장(개설)하기 이전에는 관계법령에 의하여 도로(광역시도 또는 구도)로 인정되거나 도로의 구분에 의하여 노선번호가 부여되었다고 볼 만한 객관적 자료가 없으므로, 단순히 위 1-125호선이 실제 주민등의 통행을 위한 도로로 사용되어 왔고 인근 주민들이 이를 확인하고 있다는 사정만으로는 이를 관계법령에 의하여 개설ㆍ인정된 기존도로라고 볼 수는 없다 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 또한, 청구인은 진입도로중 소로 1-128호선 및 소로 2-173호선은 총 길이 243m로서 주택건설촉진법령에 따라 200m를 초과한 부분에 대하여는 피청구인이 설치할 의무가 있으므로, 비록 진입도로라 하더라도 이 부분에 대하여는 공제대상에 포함되어야 한다고 주장하나, 대도시권광역교통관리에관한특별법령 소정의 교통시설부담금 산정에 있어 주택건설기준등에관한규정에 의하여 개설되는 진입도로에 대하여는 공제대상에서 제외하도록 되어 있을 뿐, 관계법령에 의하여 개설된 진입도로로서 200m를 초과하는 부분에 대하여는 교통시설부담금에서 추가로 공제한다는 명시적 규정이 없으므로, 청구인이 주택건설촉진법령에 따라 간선시설 설치의무자(도로 관할관청)에게 비용상환청구를 하는 것은 별론으로 하고, 청구인이 개설한 진입도로 중 43m부분의 설치비용을 교통시설부담금에서 공제해 달라는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.