광역교통시설부담금부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2006. 10. 26. 청구인이 시행하는 울산광역시 ○○구 ○○동 528번지 외 14필지상 사업면적 48,468㎡(대지면적 31,197㎡, 도로기부체납면적 17,271㎡)의 주택건설사업(이하 “이 사건 사업”이라 한다)이 구 「대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(2007.1.19 법률 제8251호로 개정되기 전의 것)」 (이하 “광역교통관리특별법”이라 한다) 제11조제4호에 규정된 광역교통시설부담금 부과대상에 해당한다는 이유로 3억 9,921만 1천원의 광역교통시설부담금을 부과(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였고, 이에 청구인은 2006. 11. 22. 기부채납하는 도로 중 “대로 2-31, 대로 2-33”(이하 “이 사건 도로”라고 한다)은 “광역시도”이므로 광역교통관리특별법 시행령 제16조의2제4항제2호 가목에 규정된 부담금의 공제대상에 해당한다는 이유로 이 사건 처분에 대해 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2006. 12. 4. 이 사건 도로는 미설치된 도로이므로 광역시도로 인정할 수 없다는 이유로 청구인의 이의신청을 기각하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 도로에 대하여 2000. 3. 10. 도시계획시설(도로)로 고시하였고, 2001. 7. 19. 노선인정(울산광역시 공고 제2001-385호)을 한 바 있으므로, 이 사건 도로는 당연히 광역시도이며 부담금의 공제대상에 해당한다. 나. 또한, 피청구인의 주장과 같이 이 사건 도로가 개설된 후에야 광역시도로 인정받을 수 있다고 하더라도, 이 사건 사업은 위 도로를 기부채납하는 조건으로 승인되었으므로 청구인은 사업의 사용검사 이전에 도로를 개설하여 피청구인에게 기부채납할 것이고, 결국 이 사건 도로는 광역시도로 인정받게 될 것인바, 부담금의 10배를 상회하는 도로 개설비용을 부담하는 청구인에게 피청구인이 행한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 광역교통관리특별법 시행령 제16조의2제4항제2호 가목은 광역교통시설부담금 공제대상을 도로관계 법령에 의한 광역시도 등으로 규정하고 있고, 건설교통부장관의 회신공문 등에 의하면 미설치된 도로에 대해서는 구 「도로법(2006.12.28 법률 제8124호로 개정되기 전의 것)」 (이하 “도로법”이라 한다)이 적용되지 않고 도로개설이 완료되어 개통이 된 후 도로관리체계에 들어가야만 광역시도로 인정관리될 수 있는바, 이 사건 도로는 미설치된 도로이므로 부담금의 공제대상인 광역시도로 볼 수 없다. 나. 청구인은 이 사건 사업 승인 전에 실시한 교통영향평가 시 사업상 필요에 의해 이 사건 도로를 개설하여 기부채납하기로 하였던 것인바, 이 사건 도로의 기부채납은 사업자인 청구인의 필요에 의한 것이므로, 이 사건 도로는 부담금의 공제대상이 될 수 없다. 4. 관계법령 구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(2007.1.19 법률 제8251호로 개정되기 전의 것) 제11조, 제11조의3, 제11조의4 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 시행령 제15조, 제16조의2 구 도로법(2006.12.28 법률 제8124호로 개정되기 전의 것) 제14조, 제19조 5. 인정사실 당사자간 다툼 없는 사실 및 청구인과 피청구인이 제출한 주택건설사업계획승인서, 광역교통시설부담금 부과통보, 광역교통시설부담금 이의신청서 및 그에 대한 회신, 광역교통시설부담금 1차분 납부 영수증, 도시계획시설(도로)준용인가사항 고시, 노선인정에 관한 공고, ○○주택개발 도로개설 현황도, 이 사건 도로의 편입 토지비 산정조서·개설공사설계도 및 예산서, 보완서류 제출통보, 청구인·○○개발(주)·○○공영(주)의 합의서, 도시계획시설사업 사업시행자 지정 및 실시계획 인가 통보, 지구 외 도로개설구간 편입토지조서·설계도 및 예산서, 교통영향평가 협의내용 공문, 건설교통부장관의 회신공문, 피청구인 소속 건설도로과장의 회신 공문, 도면 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2005년 11월경 울산광역시 ○○구 ○○동 528번지 일원에 공동주택을 신축하기 위해 피청구인에게 주택건설사업계획 승인신청을 하였고, 피청구인은 2006. 10. 3. 주택건설사업계획 승인을 통보하였으며, 그 내용은 아래와 같다. (1) 사업구분은 “주택건설사업, 승인”, 대지위치는 “울산광역시 ○○구 ○○동 528번지 외 14필지”, 사업면적은 “48,468㎡(대지면적 31,197.00㎡, 도로기부체납면적 17,271.00㎡)”, 연면적은 “100,908.0823㎡”, 총사업비는 “1,552억 799만 4천원”, 사업기간은 “2006년 10월부터 2009년 4월까지”, 승인조건은 “붙임과 같음”으로 되어 있다. (2) 붙임 승인조건 30호에는 “교통영향평가 심의결과 내용을 이행하여야 하며, 광역교통관리특별법 제11조 및 같은 법 시행령 제15조에 따른 광역교통시설 부담금 부과대상이므로, 사업승인일로부터 10일 이내 교통기획과에서 영수증을 발급받아 납부하여야 함”이라고 되어 있고, 승인조건 40호에는 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제99조 규정에 의거 제1종지구단위계획에 포함되는 대로 2-31호선, 대로 2-33호선, 중로 2-147호선은 도시계획시설사업 완료 후 당해 시설 관리청에 무상으로 귀속되므로, 사용검사 신청 전까지 소유권 이전에 필요한 조치를 취한 후 관련 증빙서류를 제출하여야 함”이라고 되어 있다. 나. 피청구인이 2005. 11. 4. 청구인에게 통보한 교통영향평가 협의내용 통보(통지)에 따르면, 사업명은 “○○동 ☆☆☆아파트 신축(재협의)”, 사업시행자는 청구인, 평가기관은 “○○기술 주식회사”, 심의일자 및 심의결과는 “2005. 10. 27. 조건부가결”로 되어 있고, 심의의결내용 중 진출입 동선과 관련하여, “북측 계획도로(대로 2-31호선, 30m) 일부개설(B=15m, L=76m)”은 동일하게 의결되었고, “서측 계획도로(대로 2-33호선, 30m) 일부개설(B=20, L=217)”은 “서측 계획도로 전폭개설(B=30m, L=217m)”로 의결되었다고 되어 있다. 다. 피청구인의 2006. 10. 26. 청구인에게 통보한 광역교통시설부담금 부과통보서에 따르면, 이 사건 사업이 광역교통관리특별법 제11조제4호에 규정된 광역교통시설부담금 부과대상에 해당하므로 이 사건 처분을 한다고 기재되어 있고, 산출내역에는 총 건축연면적 100,908.0823㎡에서 지하층과 건물안의 주차장 등 제외면적 24,457.4175㎡을 제외한 부과대상 건축연면적은 76,450.66㎡이며, 같은 법 시행령 제11조의2제2항에 의한 경감율은 “50%”로, 같은 법 시행령 제16조의2제4항에 의한 공제액은 “해당사항 없음”으로 되어 있으며, 부담금 고지금액은 “3억 9,921만 1천원”으로 되어 있다. 라. 청구인은 2006. 11. 22. 이 사건 사업의 승인조건 40호에 따라 개설 후 피청구인에게 기부채납하는 이 사건 도로의 개설비용은 광역교통관리특별법 시행령 제16조의2제4항에 따른 공제액에 해당되며, 위 도로의 개설비용은 청구인에게 부과된 광역교통시설부담금을 상회하는 금액이라는 이유로 피청구인에게 이의신청을 하면서, 다음의 피청구인이 회신한 공문 사본과 이 사건 도로의 개설공사 설계예산서를 제출하였다. (1) 피청구인의 2006. 11. 21.자 질의회신(건설도로과-11987)에 따르면, “이 사건 도로는 울산광역시 공고 제2001-385호에 의거 도로법상 광역시도로 인정이 되었다”고 기재되어 있다. (2) 울산광역시 공고 제2001-385호(노선인정에 관한 공고)에 따르면, 피청구인은 2001. 7. 19. 61개 노선에 대하여 “도로법 제19조의 규정에 의하여 도로노선을 인정하였음을 공고한다”고 기재되어 있고, 그 중 이 사건 도로에 대해서는 아래와 같이 되어 있다. - 아 래- <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132882407"> ┌────┬───────┬──┬───┬───┬───┬───┬───┬──┬─────┐ │종류 │노선명 │노선│기점 │종점 │연장 │중요 │전용 │중용│비고 │ │ │ │번호│ │ │(km) │경과지│구간 │구간│ │ │ │ │ │ │ │ │ │(km) │(km │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │) │ │ ├────┼───────┼──┼───┼───┼───┼───┼───┼──┼─────┤ │광역시도│미정, 마동로, │ │○○구│○○구│7.558 │호계 │7.558 │- │대2-33외2 │ │ │동대로 │ │○○동│○○동│ │ │ │ │ │ ├────┼───────┼──┼───┼───┼───┼───┼───┼──┼─────┤ │광역시도│미정 │ │○○구│○○구│6.615 │ │6.615 │- │대2-31 │ │ │ │ │○○동│○○동│ │ │ │ │대3-59 │ └────┴───────┴──┴───┴───┴───┴───┴───┴──┴─────┘ </img> (3) 이 사건 도로의 개설공사 설계예산서에 따르면, 대로 2-31호선의 도급예정액(부가가치세 포함)은 1억 3,267만 1천원, 대로 2-33호선의 도급예정액(부가가치세 포함)은 33억 2,929만 3천원으로 각각 기재되어 있다. 마. 피청구인은 2006. 12. 14. 건설교통부장관의 회신과 피청구인 내부 검토의견을 고려할 때, “이 사건 도로는 일반의 교통에 공용되지 않아 도로법 제2조의 도로의 정의규정에 따라 광역시도로 인정할 수 없으므로, 광역교통관리특별법 시행령 제16조의2제4항의 공제대상이 아니다”라는 이유로 청구인의 이의신청을 기각하였다. 건설교통부장관의 질의회신과 피청구인 소속 ○○○○과장의 의견통보 내용은 다음과 같다. (1) 건설교통부장관의 2006. 12. 6.자 질의회신에 따르면, 질의요지는 “도시계획사업으로 미설치된 도로에 대해 도로법 적용이 가능한지 여부”로 되어 있고, 회신내용에는 “도로법상 새로운 도로의 개설은 법 규정에 의한 도로노선의 지정 또는 인정의 공고, 도로구역 결정고시, 도로공사의 시행, 사용개시 공고 등의 절차를 거치게 되며, 미설치된 도로에 대하여는 도로법이 적용되지 않는다”는 취지로 기재되어 있다. (2) 피청구인 소속 ○○○○과장의 2006. 12. 11.자 재질의 의견 통보에는 “도시계획도로는 도로공사 완료 후 실제 통행이 되어야만 도로법 제14조에 의한 광역시도로 완전히 인정되어 관리체계에 들어갈 수 있으며, 같은 법 제19조에 의한 도로인정고시는 광역시도로 인정하기 위한 절차의 일부이다”라는 취지의 의견이 기재되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 광역교통관리특별법 제11조제4호, 같은 법 시행령 제15조에 따르면, 광역교통계획이 수립·고시된 대도시권에서 「주택법」에 의한 주택건설사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금(이하 “부담금”이라 한다)을 납부도록 되어 있고, 같은 법 제11조의3제1항제2호, 제11조의4제1항, 같은 법 시행령 제16조의2제2호 가목에 따르면, 부담금은 사업이 시행되는 지역의 시·도지사가 부과·징수하되, 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 사업의 승인 또는 인가 등을 받은 날부터 60일 이내에 산정한 부담금을 부과하도록 되어 있고, 부담금의 산정은 “{1㎡당 표준건축비 × 부과율 × 건축연면적} - 공제액”의 산식에 의하며, 사업이 시행되는 지구·구역 또는 사업지역 밖에서 도로관계 법령에 의한 고속국도, 자동차전용도로, 일반국도, 특별시도, 광역시도 또는 지방도를 설치하거나 그 비용의 전부 또는 일부를 부담하는 경우에는 그 금액을 공제액으로 하도록 규정되어 있다. 한편, 도로법 제2조, 제11조에 따르면, “이 법에서 도로라 함은 일반의 교통에 공용되는 도로로서 고속국도, 일반국도, 특별시도·광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도를 말한다”고 규정되어 있고, 같은 법 제14조, 제19조에 따르면, 광역시도란 광역시 구역안의 도로로서 광역시장이 그 노선을 인정한 것을 말하고, 광역시장이 노선을 인정하였을 경우에는 그 노선명, 기점과 종점, 주요구간 기타 필요한 사항을 건설교통부령으로 정하는 바에 의하여 공고하도록 규정되어 있다. 나. 피청구인은 이 사건 도로가 미개설되어 일반의 교통에 통용되지 않아 도로법이 적용되지 않으므로 “광역시도”로 볼 수 없으며 광역교통관리특별법 시행령 제16조의2제2호에 따른 부담금의 공제대상이 아니라고 주장하나, 도로법은 도로의 개설 뿐만 아니라 도로의 관리·점용·보전·비용과 수익·감독·벌칙 등 도로의 유지·관리 등에 대해 포괄적으로 규정하고 있는바, 도로법이 적용되기 위해서는 당연히 도로가 개통되어 일반의 교통에 통용되며 도로관리청의 관리체계에 들어가야만 할 것이지만, 광역교통관리특별법에 따른 광역교통시설부담금이란, 대도시권에서 시행되는 택지개발이나 주택건설 등의 사업으로 인해 유발되는 교통문제에 대하여, 이를 해결하기 위해 필요한 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 비용을 해당 사업의 시행자에게 부담금의 형태로 부과하는 것이고, 만일 해당 사업의 시행자가 직접 광역교통시설 등을 설치하거나 그 비용의 전부 또는 일부를 부담한다면 교통문제의 해결을 위해 기여한 것으로 보아 그 금액만큼 부담금에서 공제하여주는 것인바, 광역교통관리특별법상 부담금의 공제대상으로서 “도로관계 법령에 의한 광역시도”에 해당하는지를 판단하는 데에 있어서는 도로법이 적용되는지 여부를 그 기준으로 하는 것은 타당하지 않다 할 것이고, 또한 광역교통시설부담금은 사업의 승인을 받은 날부터 60일 이내에 부담금을 산정하여 부과하도록 되어 있는데, 피청구인의 주장처럼 이미 개설되어 있는 광역시도의 경우만 공제대상으로 한정한다면, 사업의 승인을 받고 60일 이내에 광역시도의 설치를 완료하거나 사업승인도 받기 전에 이미 광역시도를 설치한 경우에만 부담금의 공제대상에 포함되는 불합리한 결과가 도출되므로, 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다. 위 인정사실에 의하면, 청구인은 2006. 10. 3. 주택건설사업계획 승인조건으로 이 사건 도로를 개설완료 후 기부채납하기로 하였고, 이 사건 도로는 피청구인이 2001. 7. 19. 울산광역시 공고 제2001-385호로 노선을 인정한 광역시도라 할 것이므로, 광역교통관리특별법 시행령 제16조의2제2호 가목에 의하여 이 사건 도로의 설치 금액은 부담금의 산정에 있어 공제액에 해당한다고 할 것인바, 이를 공제하지 아니하고 피청구인이 행한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 의결한다.