교통안전시설 등 특정감사에 따른 벌점부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2018. 5. 17. ‘2015년 도로교통안전개선 교통신호기공사’(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)에서 ‘설계도서 및 관계서류에 대한 검토ㆍ확인 소홀’, ‘기록유지 및 보고의 소홀’ 등의 부실사항이 발견되었다는 이유로 이 사건 공사의 공사감리업체인 청구인에게 2점의 공사감리업체 부실벌점을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 피청구인 감사부서가 실시한 감사내용 중 청구인과 관련된 부분은 ‘표준도면에 의하면 11m 부착대가 체결된 250mm 신호등 단일주 기초 콘크리트의 규격은 1.2m×1.2m×1.7m로 시공하도록 되어 있으나 현장 확인결과 1.5m×0.9m×1.6m로 시공되어 있다’는 것(이하 ‘이 사건 감사지적사항’이라 한다)인데, 이미 피청구인이 청구인에 대하여 ‘벌점 없음’으로 통보하였다가 번복된 것이어서 너무 가혹한 처분이므로, 청구인이 이 사건 공사의 기간연장으로 인한 추가 비용 없이 성실히 감리업무를 수행한 사실을 감안하여 선처 바란다. 3. 피청구인 주장 이 사건 감사지적사항에 대하여 청구인도 인정하고 있고, 구 「설계업자ㆍ감리업자의 사업수행능력 세부평가기준」(산업통상자원부고시 제2015-115호, 이하 ‘이 사건 기준’이라 한다) 제6조에 따라 발주자는 공사감리용역 수행과 관련하여 부실사항이 발견될 때에는 부실벌점을 부과할 의무가 있으며, 달리 부실벌점을 감경하거나 부과하지 않을 수 있는 재량이 인정되지 아니하므로, 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 전력기술관리법 제14조의2제1항ㆍ제2항 전력기술관리법 시행령 제27조의4제1항 전력기술관리법 시행규칙 제27조의2제1항, 별표 1의4 행정규제기본법 제2조제1호, 제4조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인 및 피청구인이 제출한 피청구인 감사위원회 공문, 감사결과 처분요구서(2017년 7월), 피청구인 사전통지서, 청구인 의견제출서, 피청구인 감사위원회 시정요구서, 이 사건 처분서 등 자료에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 공사 중 피청구인 ○○도로사업소에서 발주한 ‘2015년 교통사고 잦은 곳 개선(교통신호기) 전기공사‘의 감리업체이다. 나. 피청구인 감사위원회는 2017. 7. 28. 피청구인 교통운영과장에게 다음과 같이 교통약자 보호 교통안전시설 등 특정감사 결과 지적사항에 따라 청구인 및 참여감리원에 대하여 벌점을 부과할 것을 통보하였다. - 다 음 - ○ 감사결과 처분요구(신호등 지주 설치공사 설계 및 관리ㆍ감독업무 부적정) - 6개 도로사업소에서는 통보받은 설계도서에 의거 관련 공사를 발주하고 감리업체와 계약하여 책임감리제 방식으로 공사를 시행하여 준공하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42861891"></img> - ○○도로사업소에서는 2015. 10. 13. ㈜○○○와 ‘2015년 교통사고 잦은 곳 개선(전기신호기) 전기공사’를 계약하고 감리업체인 ㈜○○○엔지니어링에 책임감리를 맡겨 ○○전화국 교차로 등에 14개의 신호등을 설치하고 2015. 12. 25. 준공하였다. - 표준도면에 따르면 11m 부착대가 체결된 250mm 신호기 단일주 기초 콘크리트의 규격은 1.2×1.2×1.7m로 시공하도록 되어 있다. - 그런데 2017. 4. 13. ○○전화국 교차로에 설치된 위 250mm 신호기 단일주의 기초 부분을 확인굴착해 본바, 가로 1.5m, 세로 0.9m로 확인되었고, 준공사진상 높이는 1.6로 확인되어 [표 9]와 같이 표준도면의 규격에 미달함에도 감리자는 적정한 것으로 검측하였고, ○○도로사업소에서도 이를 알지 못해 그대로 준공처리 하였다. [표 9] ○○전화국 교차로 기초 콘크리트 준공사진 확인 및 현장 확인굴착 결과 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42862157"></img> - 이에 대하여 감리자는 굴착면 하부를 항아리 모양으로 터파기 하였기 때문에 실제 콘크리트양은 더 많다고 주장하나 이 역시 증빙을 위한 사진을 남겨두지 않아 확인이 되지 않는 등 감독업무를 소홀히 하였다. - 설계도서 및 관계서류에 대한 검토ㆍ확인 및 공정단계별 검사 업무를 소홀히 하고, 기록유지 및 보고업무를 소홀히 한 감리업체 및 참여감리원에 대해 벌점을 부과하시기 바랍니다. (통보) ① 벌점 부과 대상 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42862159"></img> ② 주요 부실내용 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42862161"></img> 다. 피청구인은 2017. 9. 14. 청구인에게 벌점부과처분 사전통지를 하였고, 청구인은 2017. 10. 11. 다음과 같이 피청구인에게 의견을 제출하였다. - 다 음 - ○ 의견제출내용 1. 2015년 교통사고 잦은 곳 개선(교통신호기) 전기공사 계약자 ㈜○○○ 시행한 ○○전화국 교차로 횡단보도에 설치된 기존지주 &#9152;150을 &#9152;250로 교체하는 공사에 관련하여 - 표준도면에 따르면 11m 부착대가 체결된 250mm 신호등 단일주 기초콘크리트의 규격은 1.2×1.2×1.7로 시공하도록 되어 있다. - 그런데 감사결과 1.5×0.9×1.6으로 시공되어 있다고 지적하였습니다. 2. 「서울시 교통신호지주 표준도면」에 따르면 “교통신호기 지주의 기초는 현장여건에 따라 구조검토서에 의해 탄력적으로 적용”하도록 하고 있습니다. 현장여건상 기존 신호지주와 보도석간 거리가 좁아 현장여건을 고려하여 변경, 시공하였습니다. 다만, 바쁜 일정으로 구조검토서를 작성, 승인을 득하지는 못하였습니다. 3. 또한 굴착면 하부를 항아리 모양으로 터파기하였기 때문에 실제 콘크리트량은 더 많아 기초 안정성에는 문제가 없음을 설명하였으나, 이 역시 증빙사진을 남겨두지 않아 감독소홀이란 지적에 따라 자료를 송부하였습니다. 4. 위 내용에 대하여 ‘기록유지 및 보고업무 소홀’, ‘설계도서에 대한 검토ㆍ확인 소홀’이라는 감사지적사항은 인정되나 짧은 공사기간, 수많은 시공사(23개사) 및 작업개소(47개소), 분산된 관할사업소(5개소) 및 주야간 근무상황 등을 고려한 감리업무 수행에 어려움이 있었습니다. 5. 교통신호기 감리용역 기간이 일부 개소의 도로굴착 허가가 나지 않는 사유로 공사기간이 연장됨에도 감리대가 추가 없이 이를 감수하여 최선의 노력을 다하였는바, 감리시행사와 책임감리원에게 벌점을 부과하는 것은 너무 과중한 처벌이라 사료되는바, 선처하여 주시기 바랍니다. 라. 피청구인은 2017. 10. 27. 다음과 같이 청구인에게 통보하였다. - 다 음 - ○ 제목: 공사감리업체(책임감리원) 부실벌점 부과 및 회의결과 알림 - 귀사에서 제출한 공사 감리업체 및 책임감리원에 대한 부실벌점 부과처분 의견서에 대한 부실벌점 부과 검토회의를 개최한 결과 아래와 같이 결정되었음을 통지하오니 업무에 참고하시기 바랍니다. ㆍ 건명: 2015년 도로교통안전개선 교통신호기공사 감리용역 부실 벌점부과 적정여부 검토회의 ㆍ 회의결과: 부과벌점 부과 결정 통보 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42862165"></img> 마. 피청구인 감사위원회는 2018. 4. 11. 피청구인 소속 교통운영과장에게 다음과 같이 시정요구를 하였다. - 다 음 - ○ 제목: 벌점 부과처분 이행 부적정 ○ 내용(발췌) - 서울특별시 감사위원회는 (중략) 교통신고기 공사와 관련 설계도서에 대한 검토ㆍ확인업무 소홀, 기록유지 및 보고업무 소홀 등이 확인되어 도시교통본부장으로 하여금 산업통상자원부 고시 제2015-115호에 따라 해당 감리업체 및 책임감리원에게 부실벌점 부과토록 2017. 7. 28. 통보하였다. (중략) - 도시교통본부(교통운영과)에서는 교통운영과장을 위원장으로 하여 외부위원 4명이 참여한 ‘부실벌점 대상자 제출의견 검토회의’를 개최하였고, 회의결과 (중략) 감리업체는 벌점부과 과다 또는 도심이면서 공사개소가 많다는 사유로 부실벌점을 부과하지 않기로 결정하였으며, - 2017. 10. 27. 감리업체 및 책임감리원에게 위 검토회의결과에 따른 결정사항을 통보하였다. - 그러나 부실벌점 부과 및 정정과 관련된 기준인 산업통상자원부 고시 제6조제1항 및 제6조제2항에 의하면, 발주자는 당해 업체 또는 전력기술인등이 설계ㆍ공사감리용역 수행과 관련하여 부실사항이 발견된 때에는 별표 4의 설계ㆍ공사감리 등의 부실벌점평가 및 관리기준에 따라 부실벌점을 부과하고 그 사실을 부실벌점 총괄내역 통보서에 의하여 협회 및 당해 업체 등에 즉시 통보하여야 한다고 되어 있으며, - 부실벌점 부과에 이의가 있는 업체 또는 전력기술인등은 부실벌점 통보를 받은 날부터 30일 이내에 시ㆍ도지사 또는 발주자에게 이의신청을 할 수 있으며, 시ㆍ도지사 또는 발주자는 부실사실의 확인과 부실벌점의 부과에 착오 등 명백한 하자가 있는 때에는 부과된 벌점을 정정할 수 있도록 되어 있다. - 그런데 감리업체 및 책임감리원의 이의신청 의견에 따르면 감리업체 및 책임감리원은 감사결과 지적사항에 대해서는 인정하고 있으면서 많은 관련 시공사 및 작업개소 등 업무여건에 대한 어려움을 제시하고 있으나, - 위 이의신청 의견상 부실사실 또는 부실벌점 부과에 착오 등 명백한 하자 사실을 제시하고 있다고 보기 어렵고, - ‘부실벌점 대상자 제출의견 검토회의’의 위원의견에서도 부실벌점 미부과 사유로 도심, 공사개소가 많다는 내용 등을 제시하고 있어 감리업체에 부실이 없다는 새로운 사실을 발견한 것 또한 아니므로 산업통상자원부 고시 제6조제2항에 따른 벌점 정정사유에 해당한다고 보기 어렵다. (중략) - 이와 관련 위 감리업체 부실벌점 미부과에 대한 적정성 여부에 대해 ‘서울시 공익감사단’에 법률자문 의뢰한 결과, 부실벌점 부과의 기준이 되는 ‘산업통상자원부 고시’는 행정조직 내부에서는 구속력 있는 규범으로 적용되며, 제6조에 규정된 바와 같이 발주자는 (중략) 고시 별표 4에서 정한 바에 따라 부실벌점을 부과할 의무가 있고, (중략) 선정된 감리업체에서 수행한 업무에 부실사항이 발견된 경우 관계 법령의 취지에 맞게 규제하여야 한다고 의견 제시하고 있다. - 따라서 도시교통본부(교통운영과)에서 감리업체에 벌점을 부과하지 않는 것은 산업통상자원부 고시에 위반될 뿐만 아니라 그 부실내용에 대해 감리업체에 소속된 책임감리원에게만 벌점을 부과한다면 감리업체의 소속직원(책임감리원)을 감독할 의무를 면제해 주는 결과를 초래할 수 있다. ○ 조치할 사항 - 도시교통본부장(교통운영과)은 교통신호기 공사와 관련 설계도서에 대한 검토ㆍ보고 업무를 소홀히 하여 2017. 7. 28. 감사 결과 처분요구한 감리업체[(주)○○○엔지니어링(대표 김○○)]에 대해 벌점부과 조치하시기 바랍니다(시정요구). 바. 피청구인은 2018. 4. 30. 청구인에게 이 사건 고시 별표 4에 따른 벌점부과처분 사전통지를 하였고, 2018. 5. 17. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 제목: 공사감리업체 부실벌점 부과 알림 - 교통신호기공사 감리업체에 대하여 부실벌점을 부과하오니 업무에 참고하시기 바랍니다. ㆍ 건명: 2015년 도로교통안전개선 교통신호기공사 감리용역 부실 벌점부과 ㆍ 부실벌점 부과 결정 통보 1) 업체명: ㈜○○○엔지니어링(대표이사 김○○) 2) 부실내용: 설계도서 및 관계서류에 대한 검토ㆍ확인 소홀, 기록유지 및 보고의 소홀 3) 벌점: 2점 4) 결정일: 2018. 5. 17. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「전력기술관리법」 제14조의2제1항, 제2항에 따르면, 국가, 지방자치단체, 공기업 등은 그가 발주하는 전력시설물의 설계ㆍ공사감리 용역 중 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조에 따른 고시 금액 이상의 사업에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 집행 계획을 작성하여 이를 공고하여야 하고, 이러한 사업을 하려면 기술능력, 경영능력, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업수행능력 평가기준에 따라 설계ㆍ감리업자를 선정하여야 하며, 설계ㆍ감리업자의 선정절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제27조의4제1항에 따르면, 국가, 지방자치단체, 공기업 등은 공고된 전력시설물의 설계ㆍ공사감리 용역을 발주할 때에는 기술인력의 능력, 사업의 수행 실적, 신용도 등을 종합적으로 고려한 사업수행능력 평가기준에 따라 입찰에 참가하려는 자를 평가하여 입찰에 참가할 자를 선정한 후 낙찰자를 선정하여야 하고, 이러한 사업수행능력 평가기준, 기술 평가기준, 협상방법 등 설계ㆍ감리업자의 선정에 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정한다고 되어 있다. 같은 법 시행규칙 제27조의2제1항에 따르면, 국가, 지방자치단체, 공기업 등은 공사감리용역의 경우 별표 1의4의 사업수행능력 평가기준에 따른 평가 결과에 따라 입찰에 참가할 자를 선정하여야 하고, 별표 1의4 감리업자의 사업수행능력 평가기준 비고 3.에 따르면, 시ㆍ도지사 등은 참여업체 및 참여감리원이 부실 벌점을 받은 경우 감점하는 등 5점의 범위에서 감점을 할 수 있다고 되어 있다. 2) 이 사건 기준 제1조, 제2조에 따르면, 이 기준은 「전력기술관리법」 제14조의2, 같은 법 시행령 제27조의4, 같은 법 시행규칙 제27조의2제1항, 별표 1의4의 규정에 의하여 설계업자ㆍ감리업자 선정을 위한 사업수행능력 세부평가기준 및 부실벌점평가ㆍ관리기준을 정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 설계ㆍ공사감리용역에 대한 설계업자ㆍ감리업자의 사업수행능력을 평가하는 경우에 적용한다고 되어 있다. 같은 기준 제3조제4호, 별표 4에 따르면, 설계ㆍ공사감리 등의 부실벌점평가 및 관리기준은 별표 4에 의하고, ‘부실벌점’이란 설계업ㆍ감리업체와 이에 소속된 전력기술인(설계용역의 참여전력기술인 및 감리용역의 참여감리원을 포함한다)에 대하여 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사, 발주자 또는 전력시설물공사를 허가ㆍ인가 또는 승인한 기관의 장이 부표 4-1 및 부표 4-2의 부실벌점측정기준에 따라 부과한 점수를 말하며, 당해 업체 또는 전력기술인의 각각에 대한 부실벌점은 입찰참가자격사전심사 또는 다른 법령에 의한 불이익을 주는 때에 적용할 수 있다고 되어 있고, 감리업체 및 참여감리원에 대한 부실벌점측정기준(부표 4-2) 중 전력시설물의 설계도서에 대한 검토ㆍ확인의 소홀로 인하여 부실시공 또는 공정에 차질이 발생한 경우(번호 2.1), 관련 기록의 유지 또는 보고의 소홀로 인하여 공정에 차질이 발생하거나 보완시공이 필요한 경우(번호 2.10)에는 각각 2점의 벌점을 부여하도록 되어 있다. 같은 기준 제6조제1항에 따르면, 시ㆍ도지사 및 발주자는 당해 업체 또는 전력기술인등이 설계ㆍ공사감리용역 수행과 관련하여 부실사항이 발견된 때에는 별표 4의 설계ㆍ공사감리 등의 부실벌점평가 및 관리기준에 따라 부실벌점을 부과하고 그 사실을 부실벌점총괄내역통보서에 의하여 협회 및 당해 업체 등에 즉시 통보하여야 한다고 되어 있다. 3) 「행정규제기본법」 제2조제1호, 제4조에 따르면, ‘행정규제’란 국가나 지방자치단체가 특정한 행정 목적을 실현하기 위하여 국민(국내법을 적용받는 외국인을 포함한다)의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령등이나 조례ㆍ규칙에 규정되는 사항을 말하고, 규제는 법률에 근거하여야 하며, 법률에 직접 규정하되, 규제의 세부적인 내용은 법률 또는 상위법령에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 또는 조례ㆍ규칙으로 정하되, 다만, 법령에서 전문적ㆍ기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우에는 고시 등으로 정할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 이 사건 기준에 따른 ‘부실벌점’이란 감리업체 등과 이에 소속된 전력기술인에 대하여 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사, 발주자 등이 일정한 부실벌점측정기준에 따라 부과한 점수를 말하고, 이러한 부실벌점을 받은 감리업체 등은 향후 2년간 입찰참가자격사전심사 등에서 감점 등 불이익을 받게 되므로, 행정청이 공사감리용역의 수행과 관련하여 부실사항이 발견되었다는 이유로 해당 감리업체에게 부실벌점을 부과하는 행위는 국민의 권리를 제한하는 이른바 ‘침익적 행정행위’이고, 이를 위해서는 법률에 명시적인 근거가 필요하며, 법률에 의한 위임이 없는 한 하위법령이나 행정규칙에 개인의 권리ㆍ의무에 관한 내용을 변경ㆍ보충하거나 법률에 규정되지 아니한 새로운 내용을 규정할 수는 없다고 할 것이다. 그런데 이 사건 기준의 근거법률인 「전력기술관리법」에 따르면, 국가, 지방자치단체, 공기업 등이 발주하는 전력시설물의 설계ㆍ공사감리 용역 중에서 일정한 금액 이상의 사업에 대하여는 설계ㆍ감리업자를 선정하도록 하고, 이에 대한 선정절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고만 규정하고 있을 뿐, 감리업체가 공사감리용역 수행과 관련하여 부실사항이 발견될 때에는 부실벌점을 부과할 수 있다는 내용의 규정은 이 법에서 확인되지 않으며, 행정규칙인 이 사건 기준 제6조제1항에 이르러서야 비로소 부실벌점 부과에 관한 내용이 규정되어 있는데, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 별다른 처분근거를 제시하지 않았고, 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 「전력기술관리법」에 명시적인 처분근거가 존재하지 아니하며, 이에 대한 법률의 위임이 없이 이 사건 기준에 근거하여 처분한 것이므로 국민의 권리를 제한하는 처분으로서의 효력이 없다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.