교통영향평가 심의요청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○○시 ○○동 000-3번지(이하 ‘이 사건 신청 대상지’라 한다) 일원에서 부동산 개발사업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사로서 2023. 1. 27. 이 사건 신청 대상지 일원에서 온천개발사업을 하기 위하여 「도시교통정비 촉진법」(이하 ‘도시교통정비법’이라 한다) 제16조 및 제17조에 따라 피청구인에게 교통영향평가 심의를 요청(이하 ‘이 사건 심의 신청’이라 한다)하였으나, 피청구인은 2023. 2. 9. 청구인의 사업계획에 대한 승인이 객관적으로 명백히 불가능한 경우에 해당하여 교통영향평가 심의에 회부할 실익이 없다는 사유로 청구인의 심의요청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자 및 처분의 개요 청구인은 경기도 ○○○시 ○○동 000-3 번지 등 지상에서 부동산 개발사업(○○동 온천특화 개발사업)을 시행하고자 설립된 법인이다. 청구인은 2022. 4. 14.자로 ○○○시 ○○동 000-3 등 토지 및 지상 건물(온천시설 - 상호 ‘○○○○온천’)을 매수하고, 기존 시설을 철거하여 더욱 규모가 확장된 온천시설 등을 신축하는 내용으로 온천개발사업을 추진하여 왔다. 그리고, 청구인은 2023. 1. 27. 온천개발사업의 진행에 필요한 가장 초기적인 행정절차로서 피청구인으로부터 도시교통정비법 및 「경기도 교통영향평가 대상사업 및 범위에 관한 조례」 등에 근거한 교통영향평가 심의를 득하고자 피청구인에게 심의를 요청(신청)하였는데, 피청구인은 2023. 2. 9.자 공문을 통하여, 아래에서 다시 살피듯이 청구인의 사업계획에 대한 승인 등이 객관적으로 명백히 불가능한 경우에 해당하여 교통영향평가 심의에 회부할 실익 자체가 없다면서 청구인의 심의요청을 그대로 반려처분해 버렸다. 2) 신청 대상지 및 추진 사업계획 관련 개요 가) 신청 대상지 관련 개요 온천특화 개발사업의 신청 대상지인 ○○○시 ○○동 000-3 대 3,848㎡는 도시지역, 일반상업지역에 해당하면서, 청구인이 위 토지를 취득하기 수년 전인 2014. 3. 17.자로 「온천법」에 따른 온천공보호구역으로 피청구인에 의해 지정된 상태인 토지이다. 청구인이 알기로는, 신청 대상지는 2013년경까지 ‘○○○○○ 불한증막’이라는 상호의 일반 사우나시설 부지로 운영되다가, 2013년 7월경 기존 소유자에 의해 온천이용허가 신청이 피청구인에게 제출되고, 이에 따라 2014. 3. 17. 온천공보호구역으로 지정되었다. 이후, ‘○○○○ 유황온천’이라는 상호의 온천시설로 전환되어 그 부지로 이용되던 와중에 2016. 6. 21.에는 경기도지사에 의해 온천공보호구역 지정에 따른 온천개발계획에 맞추어 종전의 자연녹지지역, 제1종일반주거지역에서 일반상업지역으로 도시관리계획도 변경된 곳이다. 그러나, 상대적으로 휴전선 접경지역 등에 해당하는 지역특성과 경기악화, 코로나19 사태 등으로 인해 단순한 온천시설(온천사우나, 식당, 베이커리 상점 등)로의 운영에 극심한 어려움을 겪으면서 온천시설의 폐업을 피할 수 없게 되었고, 이런 와중에 청구인이 더욱 확장, 특화된 온천개발사업을 추진하고자 앞서 언급된 바와 같이 신청 대상지(지상 온천시설 건물 포함) 등을 매입하기에 이른 것이다. 참고로, 신청 대상지 바로 건너편으로는 전체 면적 약 240,000㎡에 그 중 63,626㎡ 면적에 1246세대 규모의 공공주택 등을 신축하고 나머지를 기타 기반시설 등으로 조성하는 내용의 상당한 규모의 공공지원민간임대주택 공급촉진지구로 지정된 상태로서 이와 같이 바로 인접지에 공동주택단지 조성과 관련한 공공개발이 예정되어 있기도 하다. 나) 청구인 추진의 온천특화 개발사업의 개요 앞서 언급되었듯이, 이 사건 신청 대상지는 「온천법」에 근거한 온천공보호구역으로 지정된 토지로서 기존 소유자에 의해 온천시설로 사용되어 왔으며, 관련 온천시설 건물은 연면적 6,190.07㎡에 건축면적 1,948.48㎡의 지하 1층, 지상 4층 규모이고, 그 중 1층이 체력단련장 및 노유자시설, 그리고 2층은 온천사우나로, 3, 4층은 휴게음식점으로 되어 있었다. 청구인이 현재 염두에 두고 있는 온천특화 개발사업은, 위의 기존 온천시설을 철거하고 지하 4층, 지상 48층 규모의 건물을 신축하면서, 우선 그 중 1층부터 8층까지 합계 9,974㎡ 면적을 편의점 등 일반지원시설과 지상주차장, 일반목욕장, 노천탕, 체력단련장, 노인복지시설, 수영장, 일반음식점 등 온천시설로 조성하는 내용이다. 이는 기존의 지상 1층부터 4층까지 건물 전체를 구성하던 온천시설 면적 약 5,675㎡보다 층고는 물론 연면적 자체가 200% 가까이 증가되는 것이면서, 주차장 등 보조시설 부분을 제외한 순수 온천(온천장, 노천탕 등 사우나시설) 자체의 공급면적만 하더라도 5,413㎡로서, 기존 건물(온천시설) 내 순수 온천(온천장 사우나시설) 자체의 연면적 1,897㎡보다 300% 가까이 증가된 규모이다. 여기에 면적에 포함되지 않는(「건축법」상) 노천탕을 감안한다면 그 이상의 면적이 증가될 것이다. 그리고 청구인이 현재까지 염두에 두고 있는 온천특화 개발사업 내용상으로는, 위의 지상 8층까지의 온천시설 위로 지상 9층부터 48층까지 합계 65,764㎡ 면적을 지상 8층까지의 온천시설과는 분리된 299세대 규모의 공동주택으로 조성하고, 이를 통해 온천시설로서의 관광 및 여가시설의 기능과 주거시설로서의 정주 기능을 복합한, 이른바 주상복합건물 형태의 건물로 탈바꿈시키는 것이 온천특화 개발사업의 개요이다. 다) 공동주택 용도를 가미한 온천특화 개발사업 추진의 취지 앞서 언급되었듯이, 신청 대상지는 기존에 온천공보호구역으로 지정된 상태에서 그 지상에 중소규모 온천시설(온천장 사우나시설)이 운영되어왔으나 여러 여건상 어려움을 이기지 못한채 폐업에까지 이른 바 있는 곳으로서, 그럼에도 불구하고 온천공보호구역에 관한 「온천법」 규정으로 인해 온천시설의 운영 자체는 반드시 유지되어야 하는 곳이기도 하다. 한편, 1970, 1980년대에 한 때 성행하였던 온천사업은 이미 사양화의 길을 걷기 시작한지 오래로서, 실제로 전국 단위의 유명 온천관광지역인 유성온천이나 수안보온천, 온양온천 지역의 경우마저도, 온천관광을 주도하여 왔던 관광호텔, 온천장 호텔들이 적자를 견디지 못한채 이미 폐업하였거나 조만간 폐업의 위기에 놓여 있는 실정이다. 이러한 기존 온천관광지역의 온천시설들의 몰락은 상권붕괴는 물론 도시 공동화의 문제까지 초래하고 있는 실정인데, 이 사건 신청 대상지가 속한 ○○○ 지역의 경우 휴전선과 멀지 않은 접경지역이라는 불리한 여건에다가 기존에 시내에 소재하여 왔던 주한미군 관련 시설들이 타 지역(평택 등)으로 이전하면서 일반 관광이나 여가 관련 산업이 특히 어려움을 겪고 있는 지역이기도 하다. 이 사건 신청 대상지 지상에서 기존에 운영되던 온천시설이 최근 폐업에까지 이른 측면에는 코로나19 사태로 공동이용시설에 대한 선호도가 급격히 낮아진 추세에 더해서, 온천관광 자체의 사양산업화, 그리고 위에서 언급된 일대의 지리적, 지역적인 제반 여건상의 한계가 복합적으로 작용된 결과일 수밖에 없다. 이는 앞서 언급되었던 기존의 유명 온천관광지역 및 온천시설들의 경우들도 세부적인 사정에는 일부 다른 면이 있을지라도 전반적이고도 결과적인 상황은 크게 다르지 않고, 이에, 기존의 유명 온천관광지역들도 온천시설 자체를 대규모 주거단지로 전환하거나 주상복합 아파트 등 개발을 위하여 철거 후 신축하는 사업들을 추진하는 방법으로 위기상황을 돌파하려고 갖은 노력을 다하는 중이다. 그리고 기존 유명 온천관광지역들을 관할하는 일선 지방자치단체들 자체가 상권 붕괴와 도시 공동화를 막기 위하여 온천관광 등과 관련된 오랜 기존 산업구조를 변경, 탈바꿈시키는 데에 적극적인 지원을 아끼지 않는 모습들을 상당히 띄어가고 있다. 이러한 상황임에도 불구하고 청구인은 온천공보호구역으로서 온천개발 및 온천시설 운영이 필수적인 신청 대상지를 매입하고 굳이 기존의 온천시설을 대폭 확장하면서까지 온천개발사업을 이어가고자 하는바, 이는 궁극적으로 청구인에게 ○○○이라는 지역 자체와 국내 온천산업에 대한 관심과 애정이 있기 때문이다. 특히 청구인 측은 국내의 온천관광산업이 고객들의 외면과 무관심 속에 사양화되어 가는 가운데, 어떤 면에서는 모순되게도 국내 고객들이 오히려 일본 등 외국의 유명 온천관광지로 향하면서 결과적으로 온천시설 이용에 관한 선호가 국외로 유출되는, 이미 오래 전부터 벌어지고 있는 현상들에 큰 안타까움을 느껴 왔다. 그런 가운데, 비록 지역 전반으로는 접경지역으로서의 본질적인 한계와 기존 외국군 주둔지의 외부 이전 등으로 온천산업 자체는 물론 전반적인 지역경제 침체 등을 현재 겪고는 있으나, 구체적인 사업운용 방식에 따라서는 상당히 전도가 유망할 것으로 파악되는 신청 대상지가 ○○○ 지역에 소재함을 파악하고, 청구인이 온천산업 등 활성화를 도모하고 이를 통해 ○○○ 지역의 경제성장과 유동 및 정주인구 유입에도 이바지하고자 신청 대상지 매입 등으로 사업추진에 나서게 된 것이다. 다만, 앞서도 언급하였듯이, 신청 대상지는 기존에 온천시설(온천장 사우나시설)이 운영되어 왔으나 운영난을 이기지 못한채 결국 폐업에 이르렀을 정도로 온천시설 자체만으로 자체적이고도 장기간의 운영 유지가 가능할 정도에는 미치지 못한 여건에 있는 것이 엄연한 사실이다. 한편, 국내 유명 온천관광지역들의 경우 온천관광산업 자체의 사양화 경향으로 인해 온천시설에 부수하여 설립, 운영되어 왔던 호텔 등 숙박업 자체도 폐업 등의 위기를 맞고 있는 상황이고, 더욱이 아직도 완전종식이 되지 않은 코로나19 사태에서 가장 직격탄을 맞은 업종과 산업 자체가 호텔 등 숙박업이기도 하다. 이에 청구인은 기존에 비하여 개량되고 규모도 확장되는 온천시설 자체의 장기간의 운영유지와 지역경제 이바지 등의 목적을 부합시키고자 여러모로 검토하던 끝에, 온천시설에 연계하여 그 지상에 숙박시설 대신 주거시설 즉 공동주택을 함께 건축하여 온천시설과 주거시설 간의 시너지 효과를 도모하는 방안을 강구하게 된 것이다. 이런 방안에 따를 경우, 새롭고도 상당한 규모로 단장되는 온천시설에 ○○○ 지역은 물론 인근 외부지역민들의 고객유치와 더불어, 공동주택에 정주하는 거주민들도 온천시설 고객으로 함께 확보하여 온천시설 운영 자체의 활성화를 기대할 수 있고 아울러 개발사업자인 청구인에게 온천시설 사업을 지속할 유인으로서의 적정한 이윤이 안정적으로 보장되는 효과 역시 뒤따를 것으로 기대된다. 이에 온천시설에 부가되는 주거시설의 규모를 299세대 가량으로 일응 사업계획하게 된 것이기도 한바, 다만, 뒤에서 다시 살피겠지만 이러한 주거시설의 규모는 청구인이 여러 내외부 검토를 거쳐 자체적으로 정한 사업의 ‘계획’이어서, 실제 사업 인허가 등 과정에서 피청구인 등 유관기관들, 그리고 사업의 심의를 담당할 심의기관 등의 폭넓은 이해와 의견을 당연히 적극 참고하여 사업을 추진할 것이기도 하다. 3) 본건 교통영향평가 심의 요청 반려처분의 위법·부당성 가) 반려처분 사유의 개요 (1) 청구인은 위와 같은 종합적인 여러 검토와 판단, 그리고 지역경제 활성화 등에 이바지하고자 하는 선의로써 온천특화 개발사업을 추진하는 것이고, 이를 위한 가장 초기적이고도 필수적인 행정절차로서 피청구인에게 개발사업에 관한 교통영향평가 심의를 요청(신청)한 것이다. (2) 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인의 교통영향평가 심의요청에 대해서 평가사항에 대한 실질적인 검토 자체에 나서지 않은채 곧바로 심의요청을 반려처분하였는바, 그 과정에서 피청구인에 의해 제시된 반려처분 사유는 아래와 같다. ① 신청 대상지는 온천공보호구역으로 온천개발계획에 따라 용도지역이 일반상업지역으로 결정되었으며 당초 온천개발계획에 따른 토지이용계획 및 시설배치계획이 우선되어야 함에 따라 일반상업지역이더라도 온천공보호구역 지정 취지와 온천개발목적에 맞지 않는 공동주택(주상복합)을 건축하는 것은 적정하지 않다. ② 따라서, 본 사업 자체가 관련 법에 따라 내용대로 이행되거나 실현될 가능성이 객관적으로 희박하여 사업시행에 따른 교통의 제반 문제점을 도출하고 이에 따른 교통개선 대책을 수립하는 교통영향평가 심의에 회부할 실익이 없다고 판단된다. ③ 도시교통정비법이 사업계획 등의 승인 등 전에 교통영향평가 심의위원회 심의를 의무화하고 있으나 사업계획 등의 승인 등이 객관적으로 명백하게 불가능한 경우 심의를 하지 아니할 수 있는 점 등을 볼 때 교통영향평가위원회 개최 여부는 행정청의 재량으로 판단되므로, 본 심의신청에 대해 반려한다. 나) ① - 온천공보호구역 지정 취지 및 온천개발목적 관련 처분사유에 대한 반박 (1) 용도지역(일반상업지역)상 허용되는 청구인이 계획 중인 형태의 (주상)복합 건축물 (가) 「온천법」 제5조제1항에 따르면 온천이 발견된 지역 중 일정 규모 미만의 온천개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대해서 시장, 군수 등에 의해 지정되고, 제2항에 따르면 온천공보호구역으로 지정된 지역에 대하여는 온천개발을 위하여 토지 용도를 개발용도에 맞게 변경한다는 것이다. (나) 청구인이 알기로는, 신청 대상지는 위 법률 규정 등에 근거한 종전 소유자(사업자)의 지정 신청에 따라 피청구인이 지정한 온천공보호구역으로서, 이후 온천개발을 목적으로 종전의 제1종주거지역이던 토지의 용도가 일반상업지역으로 변경된 사실은 앞서 언급한 바와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828075"></img> (다) 한편, 「○○○시 도시계획 조례」 제28조제8호에 관한 [별표 9]는 일반상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 아래와 같이 정하고 있다. (라) 위와 같이, 「○○○시 도시계획 조례」는 신청 대상지의 용도인 ‘일반상업지역’에서 공동주택의 건축을 불허하기는 하나, 공동주택과 주거 외의 용도가 복합된 건축물로서 그 중 공동주택의 연면적 비율이 전체 건물 연면적의 90% 미만일 경우는 건축을 허용한다. (마) 그런데, 앞에서 언급되었듯이, 청구인의 현재의 온천특화 개발사업의 내용은 온천시설(주거 외 용도)과 공동주택이 일체적으로 연결된 하나의 복합건축물이면서, 그 중 공동주택의 연면적이 합계 65,764㎡, 온천시설의 연면적이 합계 9,974㎡로서, 공동주택 연면적의 비율이 전체 연면적의 약 85%에 불과하여 위 조례상 90% 미만 요건을 충족한다. (2) 온천공보호구역 지정의 취지 등에 반하지 않는 주상복합건물 신축계획 피청구인의 반려처분 사유를 보면, 피청구인은 신청 대상지가 비록 일반상업지역에 속하더라도, 일반상업지역으로의 도시계획상 용도지역 변경이 온천공보호구역 지정에 따른 것이고, 그렇다면 일반상업지역이더라도 온천공보호구역 지정 취지에 맞는 건축물 등이 조성되는 내용의 개발사업계획만 허용된다는 뜻으로 보인다. 그런데, 가장 기본적으로, 청구인이 온천특화 개발사업을 통해 건축을 계획 중인 건축물은 연면적 합계 9,974㎡이고 층고 자체도 지상 8층에 이르는 상당한 규모의 온천시설(온천장 사우나시설, 온천 수영장 등)이 토대이며, 이 온천시설의 건축을 제외한 사업계획은 애초부터 구상 내지 검토된 바조차 없다. 더욱이, 기존의 극히 소규모였던 온천시설 부분을 300%가량 더 규모상으로도 증가시키는 내용인 점에서 더욱 그러하다. 다만, 앞서 언급한 바와 같이, 온천시설 그 자체만으로는 온천관광산업 전반의 사양화 추세와 ○○○시의 지역적, 현황적 한계로 인해 정상적인 시설운영이 불가능하고, 더욱이, 통상 온천시설(온천장 사우나시설)에 병행되는 호텔 등 숙박시설 역시 동일한 사유로서 설령 건축이 이루어지더라도 이후의 운영유지가 현실적으로 불가능한 점을 고려하지 않을 수 없는 불가피하고도 당면한 어려움이 있다. 이에 청구인이 온천시설과 일체적으로 연결되는 형태로 지상 8층 규모의 온천시설 위로 299세대 규모의 공동주택을 함께 신축하는 주상복합건물 형태의 신청 대상지 개발을 계획한 것인데, 온천시설과 복합되는 ‘공동주택’의 건축이 애초의 온천공보호구역의 지정 취지나 온천개발목적에 ‘명백히’ 배치되고 어긋난다는 근거가 무엇인지 도무지 이해될 수가 없다. 실제로, 「온천법」이나 「건축법」, 「○○○시 도시계획 조례」 어디를 보더라도, 온천공보호구역의 지정 취지상 주거시설의 건축 자체가 전면적으로 불가능하다는 근거를 찾을 수가 없고, 더욱이, 기존에 온천시설 자체로만 유지되던 온천관광지역에 주상복합건축물 신축 등을 허용하여 가는 것이 추세적인 상황임은 앞에서 언급한 바와 같기도 하다. 한편 뒤에서 다시 살피듯이, 피청구인은 온천시설에 복합되는 건축물로서 ‘공동주택’은 불가하고, 다만 온천시설 이용자들을 위한 호텔 등 ‘숙박시설’을 건축하는 것이 애초의 온천공보호구역의 지정 취지나 온천개발목적에 부합된다는 논리로도 보여지는 면이 있다. 우선, 청구인이 신청 대상지가 애초 온천공보호구역으로 지정될 당시에는 이해관계자가 아니었기 때문에, 온천시설 외에 숙박시설의 건축이 온천개발 사업계획의 한 내용이었는지 등에 관한 구체적인 상황을 완벽히 알고 있지는 못하다. 다만 이와 관련하여, 한가지 청구인이 지적하고 싶은 부분은, 「○○○시 도시계획 조례」 제28조제8호 [별표 9]는 일반상업지역에 건축이 허용되지 않는 건축물로서 일반숙박시설 및 생활숙박시설을 규정하고, 다만 일반주거지역으로부터 20미터 이상 떨어져 있는 대지에 건축하는 일반숙박시설이나 생활숙박시설의 건축을 예외적으로 허용한다는 것이다. 그런데, 이 사건 신청 대상지(○○동 000-3번지)는 일반상업지역에 속하여 있는 반면, 바로 경계를 마주하는 ○○동 000번지 등 신청 대상지를 직접 둘러싸고 있는 토지 부분들은 현재 ○○○시의 도시계획상 용도가 ‘제1종일반주거지역’에 속하는 토지들이다. 당연히 신청 대상지 자체는 주위의 일반주거지역(제1종일반주거지역)과 20미터 이상의 거리를 두고 있지 못하다. 즉, 「○○○시 도시계획 조례」 자체를 따진다면, 신청 대상지에 ‘숙박시설’을 건축하는 것이 바로 접한 일반주거지역(제1종일반주거지역)에 따른 거리제한으로 인해 허용될 수 없거나 허용되기 극히 곤란한 것이고, 그렇기 때문에 오히려 ‘온천시설’ 그 자체를 제외하고는 온천공보호구역 지정과 이에 따른 일반상업지역으로의 용도변경, 그리고 이를 통할하는 근거규범인 「○○○시 도시계획 조례」의 취지나 내용에 종합적으로 부합되는 건축물로서 신청 대상지에 허용될 수 있는 것은 온천시설과 일체적으로 연결되는 일정 규모 미만의 공동주택, 즉, 이른바 ‘주상복합건축물’이라고 할 수 있는 것이다. (3) 현재까지의 온천개발계획에 대한 변경승인 추진을 의미함을 간과한 피청구인의 반려처분 사유의 부당성 신청 대상지에 대한 청구인의 온천특화 개발계획 추진을 위한 교통영향평가 심의요청을 반려처분한 피청구인의 입장은 청구인이 해당 반려처분이 있기 전에 피청구인 측에게 개별적으로 질의하였던 사항에 대한 피청구인 측 답변(질의회신)과 사실상 일맥상통하는 부분이 있다. 즉, 피청구인이 2023. 2. 9.자로 반려처분을 통보하면서 서두에 “귀사(청구인)에서 23. 1. 20. 도시재생과에...... 질의하여 답변받은 바와 같이...”라고 언급한 바대로, 본건 온천특화 개발사업을 추진하면서 2023. 1. 20. 피청구인 도시재생과 부서에 사업계획에 대한 개괄적인 입장을 문의한 바 있는데, 이에 대해서 피청구인은 2023. 1. 26. ‘공동주택(주상복합) 건축이 온천개발계획에 적정하지 않다고 판단된다.’면서 신청 대상지의 종전 소유자에 대한 온천공보호구역 지정 등 당시에 종전 소유자에 의해 수립되고 이후 피청구인 측에 의해 승인되었던 온천개발계획의 내용에 청구인이 구속되는데, 당시의 온천개발계획의 내용이 ‘종합온천장 및 관광호텔, 연수원’이었다고 알려온 바가 있다. 우선, 피청구인이 신청 대상지가 온천공보호구역 등으로 지정되던 당시의 온천개발계획이 종합온천장 및 관광호텔, 연수원을 신청 대상지 상에 조성하는 것이었고, 이에 그 계획이 준수되어야 한다는 것과 별개로, 정작, 이후 신청 대상지 지상에는 그 이전에 존재하였던 ‘일반 사우나시설’의 상호만을 변경하여 ‘○○○○온천’이라는 상호를 사용하던 ‘온천장(종합온천장)’외에는 소재한 바가 없고, 해당 계획상 언급되는 ‘관광호텔’이나 ‘연수원’은 2013년경 온천공보호구역 지정 당시부터 청구인이 신청 대상지의 소유권을 취득하던 2022년경까지 사이에 조성 자체가 추진된 바가 없다. 「온천법」 제10조는 시장, 군수 또는 ‘온천우선이용권자(즉, 온천소재지 토지 소유자)’의 개발계획 수립과 승인을 규정하면서, 일정 기간 내에 사업에 착수하지 않을 경우에는 개발계획 승인 등을 취소하거나, 개발계획(개발사업)의 완료가 어렵다고 판단되는 경우에는 개발계획(개발사업) 승인의 취소 또는 변경을 명하도록 규정하는데, 위와 같이 상당한 기간 동안 이른바 ‘종전 소유자 시기에 수립되었다는 개발계획’이 승인된 대로 추진되지 못하였음에도 불구하고 피청구인 등 행정청에 의해 「온천법」 제10조 등에 따른 제재나 시정조치가 발령된 바 있는지 의문이고, 이와 같이 종전 소유자에 의해 이행되지도, 행정청에 의해 관리, 감독이 법규대로 완비되지도 못한 것으로 보여지는 종전 개발계획에 대해서 새로운 토지 소유권자인 승계인에게 그 준수를 고집하는 것이 타당한지도 의문이다. 더욱이, 청구인의 본건 온천특화 개발사업 계획은 그 자체가 종전에 지상 4층 규모이던 온천시설을 철거 후 용도변경하고 이를 지상 기준 총 48층 규모의 온천시설 및 공동주택의 복합 건축물을 신축하는 내용으로서, 종전에 수립, 승인되었다는 온천개발계획의 내용적 변경을 그 자체로 의미하고 있다. 이와 관련하여 「온천법」 제10조제4항은 “온천우선이용권자(토지소유자)는 제2항 각 호의 사항(온천개발계획 내용사항)이 변경되면 그 변경된 사항에 맞게 개발계획을 변경하여 시·도지사의 승인(특별자치시장 및 특별자치도지사의 경우는 제외한다)을 받아야 한다.”는 등으로 토지 소유자의 온천개발계획 변경승인 신청권을 보장하고 있다. 즉, 「온천법」 등 관계법령 어디를 보더라도, 청구인과 같은 변경된 토지 소유자가 종전 토지 소유자에게 적용되었던 온천개발계획의 내용을 무조건, 아무런 내용변경의 여지나 가능성도 없이 무한정 수인해야 함을 의미하는 근거규정이 없고 오히려 기존의 온천개발계획의 내용을 수정, 변경하여 새로운 계획을 수립하고 이를 승인받을 권리를 부여하고 있을 뿐이다. 실제로, 청구인 역시 온천특화 개발사업계획에 기반한 교통영향평가 심의를 피청구인에게 요청하고 심의를 받아 개발사업계획 전반의 검토와 개선점 등을 발굴하고 이를 종합적으로 반영하여 온천개발계획 변경승인 등 온천법 등 관계 법령이 정한 제반 절차들을 이후에 계속 진행하여 나갈 예정이었기도 하다. 그런데 피청구인은 ‘토지 소유권이 변동될 경우에 도시관리계획 등에 따른 권리나 의무가 그 (토지 소유권의) 승계인에게 이전된다.’는 언급과 함께 청구인이 신청 대상지를 온천장 및 관광호텔, 연수원으로만 개발해야 한다는 취지로 잘못된 민원답변을 하고, 본건 교통영향평가 심의요청 반려처분 사유를 통해서 위의 답변사항을 그대로 고집하면서 개발계획의 변경승인 등 가능성 여부는 아예 전혀 검토조차 하지 않은채 가장 최초의 준비과정에 해당하는 교통영향평가 심의회부 자체를 원천적으로 차단하여 버린 것인데, 이러한 온천특화 개발계획의 수립 내지 변경을 위한 준비과정 자체에 대한‘원천차단’이 과연 현재 관계법령에서 행정청에게 허용되는지부터 의문이고, 오히려 이러한 피청구인의 처분은 온천개발계획의 수립, 변경 등의 자유를 토지 소유자(온천우선이용권자)에게 부여한 「온천법」 제10조 등 관계법령을 아주 정면으로 위배하는 심각한 오류에 해당한다. 다) ②, ③ - 온천공보호구역 지정 취지 및 온천개발목적 관련 처분사유에 대한 반박 피청구인은, 청구인이 추진하려는 온천특화 개발사업 자체가 관련 법에 따라 내용대로 이행되거나 실현될 가능성이 객관적으로 희박하고, 이에 해당 개발사업의 계획 등에 대한 승인 등이 객관적으로 명백하게 불가능하기 때문에 이를 위한 교통영향평가 심의회부 자체를 하지 않을 재량이 피청구인에게 있다고 주장하는 중이다. 그런데, 교통영향평가 심의를 회부할지 말지에 관한 행정청의 재량은 ‘사업계획의 내용이 객관적으로 명백하게 불가능해 보임에도 불구하고 어떤 정책적 내지 사실상의 필요성을 감안하여 교통영향평가 심의에 회부할 재량’을 의미하는 것이라고 축소해석되어야 한다. 오히려, 교통영향평가 심의회부에 대한 행정청의 의무가 상대적으로 배제될 수 있는 ‘사업계획 등의 승인 등이 객관적으로 명백하게 불가능한 경우’라 함은, 사업계획의 내용이 관계 법령의 규정 문언 자체를 명백하게 위반한 것으로서, 예를 들자면, 「토지이용규제 기본법」(이하 ‘토지이용규제법’이라 한다) 또는 「건축법」 등 관계 법령에서 해당 지역에 관하여 이를 무조건 ‘금지’하는 취지의 규정 문언을 두고 있음에도 불구하고 어떤 사업자가 그와 같이 관계 법령 규정 문언이 예외없이 금지하는 내용의 건축물 신축 등을 내용으로 하는 개발계획을 추진하겠다면서 이에 관한 교통영향평가 심의요청을 하여 오는 등과 같은 지극히 예외적인 경우에나 피청구인 측의 주장이 검토될 여지가 있을 뿐이다. 그런데, 앞서 언급된 바와 같이, 청구인의 온천특화 개발사업계획의 내용이 「온천법」은 물론 일반상업지역에 허용되는 건축물의 용도 등에 관한 「○○○시 도시계획 조례」의 규정 문언 자체에 전면적으로 위배되는 바가 전혀 없으며, ‘온천공보호구역의 지정 취지’등과 같은 정책적이고도 추상적인 기준은 다만, 피청구인이 자체적으로 판단한 일종의 내부의 정책상 기준에 불과할 뿐이다. 더욱이, 기존 온천개발계획의 내용적인 변경(개발계획 변경승인 등)을 추진하는 취지의 청구인의 온천특화 개발사업에 있어서, 그 ‘변경 대상’이라고 할 ‘온천공보호구역의 당초의 지정 취지’라든가, ‘종전의 온천개발계획의 내용’은 청구인 측 개발사업계획이 객관적으로 명백히 불가능한 경우에 해당하는지 여부를 판단할 기준 자체가 논리적으로도 전혀 되지 못한다. 즉, 피청구인이 자인하듯이, 도시교통정비법은 행정청에게 교통영향평가 보고서가 제출되어 오면서 심의요청이 이루어져 오는 경우에 교통영향평가심의 위원회를 구성하고 해당 교통영향평가 사항을 해당 위원회에 심의회부할 의무를 부여하며, 이에 본건의 경우, 피청구인은 청구인의 교통영향평가 심의요청을 일응 접수하고 우선적으로 심의에 회부했어야 마땅하므로, 그와 전혀 다르게 심의요청 자체를 아예 반려한 피청구인의 처분은 도시교통정비법 자체를 위반하여 명백히 위법하다. 【보충서면】 4) 관계 법령상 이 사건 신청 대상지에서도 건축이 허용되는 주상복합 건축물 가) 피청구인 답변 부분 요지 피청구인은, 「○○○시 도시계획 조례」가 일반상업지역에서 일정 면적비율 요건에만 부합하면 ‘주상복합 건축물’의 건축이 가능하다고 규정되어 있으나, 이 사건 신청 대상지는 온천공보호구역으로 지정된 지역으로서 당초 일반주거지역이었다가 2016. 6. 21.경 ○○○시 도시계획상 ‘일반상업지역’으로 변경된 취지도 이 사건 신청 대상지 상에서의 온천개발과 온천개발에 따른 (온천 자체의) 부대시설을 고려하여 용도지역이 변경된 것일 뿐 상업시설 개발 및 상업지역 활성화를 목적으로 한 것이 아니었으므로, 이 사건 신청 대상지 상의 주상복합 건축물 건축은 원천적으로 불가능하다는 취지로 주장하여 왔다. 나) 애초 피청구인은 인접의 다른 토지들까지 포함된 상당한 규모의 일반상업지역 형성을 도모하였음 피청구인이 이 사건 신청 대상지의 종전 소유자였던 김○○을 통해 확인한 바에 따르면, 피청구인 측은 온천 발견 후 사업부지의 형질변경에 대해서 소유자와 ○○○시 관계자들 사이에 협의가 이루어지는 과정에서, 김○○ 소유인 ○○○시 ○○동 000-3 등 토지 뿐만 아니라 인근의 제3자들 소유의 토지들까지 일반상업지역으로 편입시켜 그 일대의 상업지역 활성화를 도모할 예정이었다. 이에 이 사건 신청 대상지의 종전 소유자였던 김○○이 피청구인 측의 요청에 따라 ○○○시 ○○동 218-2, 219-4, 000, 223 번지 등 인접한 각 토지의 소유자들의 의견을 피청구인을 대신해서 청취하였는바, ○○동 218-2 토지 소유자(홍○○)은 아예 만남 자체를 거부하고, ○○동 219-4 토지는 당시 경매에 넘겨진 상태여서 협의가 불가능하였으며, ○○동 223 토지 소유자는 장차 토지를 자녀에게 증여할 예정인데 상업지역에 편입되면 세금부담이 증가한다면서 상업지역 편입을 반대하였다는 것이다. 당시 김○○이 피청구인 측을 대신해서 의견을 청취하였던 ○○동 218-2 등 토지들은 이 사건 신청 대상지에 바로 인접해 있으면서 상대적으로 큰 면적을 가진 필지들이었는바, 이 토지들의 소유자들이 자신들 소유 토지가 일반상업지역에 편입되는 것을 반대하거나 여러 사정으로 인해 ‘바로 인접한 토지들’부터 일반상업지역 편입이 극히 곤란한 상황이었기 때문에, 결국 이 사건 신청 대상지와 ○○동 000, 000-5 토지만 종전의 일반주거지역에서 일반상업지역으로 용도변경될 수밖에 없었다는 것이다. 즉, 이 사건 신청 대상지 등이 2016년경 일반상업지역으로 변경된 취지가 단순히 이 사건 신청 대상지 등에 대한 온천개발 및 온천개발에 따른 (온천 자체의) 부대시설만이 고려된 것이었다는 피청구인의 주장은 그 당시의 일반상업지역 변경 과정과 그 과정 속에서 있었던 검토 내용 등 경위와 배치되는 점에서부터, 피청구인의 이 부분 주장은 부당하다. 다) 청구인이 순전히 공동주택 건축만을 ‘주’로 하여 사업을 추진하려 한다는 피청구인 주장의 부당함 이 부분에서 피청구인은 청구인이 2022년 5월경 최초에 피청구인 측 도시재생과와의 협의 당시 해당 부서에 ‘○○○ ○○동 주상복합 개발사업 온천시설 기초자료’를 제출하였는데, 그 자료에 온천시설의 개발이나 온천공보호구역 변경 등에 대하여는 아무런 언급이 없이 오로지 주거 측면에서의 입지분석, 개발계획, 예정 공정표만 상세히 설명하였던 점을 보더라도, 이 사건 신청 대상지 관련 사업이 애초부터 공동주택 건축이 주가 되는 내용임을 분명히 드러낸다고도 주장하였다. 우선, 피청구인이 이번에 제출한 을 제1호증의 ‘○○○ ○○동 주상복합 개발사업 온천시설 기초자료’는 청구인이 2022. 5. 25. 이메일을 통하여 피청구인 측에 제시했던 참고자료이며, 그 당시에도 “한참 기획설계 중이라 아직 명확하게 확정된 내용은 없습니다. 다만 업무진행에 있어 자료를 공유하고자 합니다.”라고 밝혀, 일종의 가안으로서 순전히 사전협의를 위한 ‘참고용’으로서만 제시되는 자료임을 분명히 한 바 있었다. 그리고, 을 제1호증에서 보듯이, 그 당시에도 청구인은 해당 사업의 건축규모를 ‘지하 4층 ~ 지상 45층 (온천시설, 노천탕, 체험시설, 공동주택 299세대 외)’로 표시하여 온천시설이 본건 사업의 전제적이고도 기본바탕이 되는 사업시설임을 밝힌 바 있다. 다만, 해당 참고자료에 입지분석이나 ○○동 일대 개발계획, 예정공정표에 ‘공동주택’부분이 상대적으로 더 강조된 듯 표현된 것은 사실인데, 이는 기제출된 청구서에서도 밝혔듯이 이 사건 신청 대상지는 이전에 이미 ‘○○○○ 유황온천’이라는 상호의 온천장 시설 부지로 사용되어 오고 있었던 반면, ‘공동주택’은 그 이전까지의 사업진행 내용에 언급된 바가 없었던 전혀 새로운 시설 내용이었기 때문이다. 즉, 피청구인에게 ‘참고자료’를 제시하며 협의를 요청하는 와중에서는‘○○○○ 유황온천’이라는 상호의 온천시설이 이미 운영되어 왔던 이 사건 신청 대상지에 대해서 온천시설 부지로서의 입지분석(입지타당성 등)이나 주변 지역 일대의 (온천)개발계획 사례 등을 재차 분석하여 제시할 필요가 없는 것이다. 다만 ‘공동주택’부분은 기존 시설사항이 전혀 아닐뿐더러 피청구인이 이 사건 신청 대상지 일대에 검토하여 본 바가 없는 사업내용이기도 하기 때문에, 청구인은 이에 대해서는 공동주택 입지로서의 분석과 ○○동 일대의 다른 공동주택 등 관련 개발계획 현황 등을 피청구인에게 굳이 강조해서 주의를 환기시켜야 할 필요성이 있다고 판단하게 되었다. 그러다보니 이 사건 신청 대상지에 기존의 사업 부분인 온천시설은 물론 ‘공동주택’건축도 사업으로서 추진될만한 입지적, 주변 개발현황적 여건이 충분하다는 점을 당연히 피청구인에게 강조해서 제시하는 차원으로 위 참고자료 작성이 임시방편적으로 이루어졌던 것에 불과한데, 피청구인 역시 이러한 점을 충분히 알 수 있음에도 불구하고 해당 자료의 취지를 곡해함은 청구인으로서는 너무도 아쉬울 수밖에 없다. 라) 주상복합건물 건축이 명백히 불가능하다고 볼 근거(= 교통영향평가 심의요청 자체를 애초부터 반려할 수 있는 근거)가 피청구인 주장 자체로도 존재하지 않음 본건 청구서에서도 이미 밝혔듯이, 교통영향평가 심의 요청을 아예 심의에 상정조차 하지 않은채 애초부터 반려할 수 있는 경우는 해당 평가와 관련된 사업이 관계 법령상 명백히 금지되거나 명백하게 불가능하다는 점에 대해 이론의 여지가 없어야만 한다. 즉, 도시교통정비법 제17조는 사업승인 관청이 사업주체로부터 교통영향평가서를 제출받으면 이를 소속 교통영향평가심의위원회에 회부하여 심의를 거쳐야 하고, 이에 승인관청은 사업계획 등의 승인 등이 ‘객관적으로’그리고 ‘명백하게’불가능하지 않는 한 교통영향평가 심의요청 사항을 교통영향평가 심의위원회에 회부할 법적인 의무를 부담한다(부산 행심 제2020-541호 재결례). 그런데, 피청구인의 답변에 따르더라도, 피청구인은 온천법의 ‘취지’에 부합하지 않는다고 판단된다거나, 본건 사업이 온천시설이 아닌 공동주택 건축이 주가 되는 사업으로 ‘판단된다’는 등과 같은 피청구인 측의 정책적 주관 또는 관계 법령의 ‘취지’에 대한 피청구인 측 내부의 의견만을 교통영향평가 심의가 불가한 사유라고 내세울 뿐이다. 오히려, 전국 유명 온천관광지역에서 주상복합건물 신축이 허용되어 가는 추세임은 기제출된 청구서를 통해 이미 밝힌 바 있는데, 이러한 기존 유명 온천관광지역들을 관할하는 행정청들은 애초부터 이론의 여지없이 명백히 금지되거나 불가능함에도 불구하고 주상복합건물 신축사업 등을 온천지역 내에서 불법적으로 승인해 주고 있는 중이라는 것인지 피청구인의 주장을 이해하기 어렵다. 5) 교통영향평가 심의 추진 전에 온천공보호구역(변경) 지정, 온천개발계획 변경 승인절차 추진이 선행되어야 한다는 피청구인 주장에 대한 반박 가) 피청구인 답변 부분 요지 (1) 피청구인은, 이 사건 신청 대상지가 온천공보호구역으로 지정될 당시 ○○동 000 번지 및 ○○동 000-5 번지의 일부도 함께 온천공보호구역으로 지정되었는데, 청구인은 그 중 이 사건 신청 대상지 즉 ○○동 000-3 번지 토지에 대해서만 사업계획을 추진하려는 중이다. (2) 피청구인은 이를 위해서는 ○○동 000 번지 및 ○○동 000-5 번지를 온천공보호구역에서 제외하는 온천공보호구역(변경) 지정이 이루어져야 하고, 나아가 기존에 종전 토지 소유자 시기에 수립되었던‘종합온천장, 관광호텔 및 연수원’을 내용으로 하였던 온천개발계획에 대해서도 변경승인 절차가 청구인 측에 의해 선행되어야 하며, 그렇지 않은 상태의 교통영향평가 심의요청은 당연히 받아들여질 수 없다는 식으로도 주장한다. 나) ○○동 000 및 000-5 번지가 사업구역에서 제외된 이유 (1) 피청구인은, 이 사건 신청 대상지가 온천공보호구역으로 지정될 당시 ○○동 000번지 및 ○○동 000-5번지의 일부도 함께 온천공보호구역으로 지정되었는데, 청구인은 그 중 이 사건 신청 대상지 즉 ○○동 000-3번지 토지에 대해서만 사업계획을 추진하려는 중이라면서 이른바 ‘필지 누락’을 주장하는 듯 보인다. (2) 그런데, 이 사건 신청 대상지인 ○○동 000-3번지 토지 외에 2016년경 온천공보호구역으로 함께 지정된 상태이던 ○○동 000 및 ○○동 000-5번지 토지들은 그로부터 4년 후인 2020. 12. 15. 한국토지주택공사를 사업시행자로 하는 ‘○○○중앙문화공원 공공지원 민간임대주택 공급촉진지구’에 편입되어 버린 상태이다(국토교통부고시 제2020-930호). (3) 기존에 ○○동 000번지 토지는 ‘○○○○ 유황온천’의 ‘주차장’부지로 사용되어 왔던 토지이고, ○○동 000-5 토지는 인근 도로 중 일부인데, 청구인 역시 이 사건 신청 대상지의 온천시설 개발계획의 일환으로서 위 토지들을 당연히 활용함이 마땅할 것이나, 이미 「민간임대주택에 관한 특별법」에 기하여 공공지원민간임대주택 공급촉진지구로 지정, 편입되었기 때문에 해당 토지 부분들은 불가피하게 청구인 측의 개발 대상이 될 수가 없게 된 것이다. 다) 교통영향평가 심의 이후 당연히 후속적으로 진행될 온천공보호구역 변경지정 및 온천개발계획 변경절차 추진 피청구인은 청구인이 온천공보호구역 지정 변경이나 온천개발계획 변경 승인 등을 먼저 추진해야 한다고 반복해서 언급하고 있는데, 기제출된 청구서에서도 밝혔듯이, 청구인이 추진 중인 본건 사업 자체가 종전에 지상 4층 규모로 축조된 상태인 기존 온천시설을 철거, 용도변경하고 이를 지상 기준 총 48층 규모의 온천시설 및 공동주택의 복합 건축물을 신축하는 내용으로서, 지극히 당연하게도 종전에 수립, 승인되었다는 온천개발계획의 내용적 변경을 그 자체로 의미하고 있다. 거듭 밝히듯이, 실제로, 청구인은 본건 온천특화 개발사업계획에 기반한 교통영향평가 심의를 피청구인에게 요청하고 심의를 받아 개발사업계획 전반의 검토와 개선점 등을 발굴하고 이를 종합적으로 반영하여 온천개발계획 변경승인 등 「온천법」 등 관계 법령이 정한 제반 절차들, 예를 들어 온천공보호구역 변경지정이나 온천개발계획 변경승인을 위한 신청 등 절차들을 이후에 계속 진행하여 나갈 예정이었기도 하다. 즉, 어떤 사업계획의 승인 또는 변경승인이 먼저 있고 난 후에 교통영향평가가 이루어지는 것이 아니라, 그러한 사업계획의 승인 내지 변경승인을 위한 일종의 사전적인 준비절차로서 환경영향평가라든가 교통영향평가 등의 절차가 선제적으로 진행될 필요가 당연히 있는 것이다. 그럼에도 피청구인은 ‘청구인이 사업계획변경 등의 절차를 먼저 밟지도 않고 교통영향평가 심의부터 요청해 왔다. 그것부터 잘못이다.’라는 식으로 선후가 바뀐 주장으로 일관하고 있어서, 청구인으로서는 이를 이해하기도 어려운 실정이다. 더욱이, 피청구인이 지적하는 기존의 온천공보호구역 필지들 중 ○○동 000 번지 및 ○○동 000-5 번지를 온천공보호구역에서 제척시키는 취지의 온천공보호구역 변경지정 등의 절차 역시 교통영향평가 심의 등 사전적인 준비절차를 거친 후에 「온천법」 등 관계 법령에 따라 청구인의 신청 또는 피청구인 측의 직권 등으로써 얼마든지 진행되면 족한 것은 마찬가지이다. 그리고 이러한 온천특화 개발계획의 변경 등을 위한 준비과정에 해당하는 교통영향평가 심의요청 자체를 ‘원천차단’하는 것이 과연 현재 관계법령에서 행정청에게 허용되는지 여전히 의문이고, 오히려 이러한 피청구인의 처분은 온천개발계획의 수립, 변경 등의 자유를 토지 소유자(온천우선이용권자)에게 부여한 「온천법」 제10조 등 관계법령을 아주 정면으로 위배하는 심각한 오류에 해당한다. 6) 마치면서 이상과 같이, ① 청구인은 온천개발사업에 대한 애정과 ○○○ 지역의 활성화 등의 공익을 도모하려는 뜻에서 본건 온천특화 개발사업을 추진하고 있는 것이고, ② 그러한 와중에 작금에 사양산업으로 접어든 온천관광사업(온천개발사업)을 부응시키면서 동시에 해당 사업이 장기간 운영유지될 수 있는 종합적인 접점을 찾는 뜻에서 구체적인 사업계획의 내용을 주상복합 건축물 신축의 형태로 잡은 것이다. 그리고, ③ 이러한 주상복합건물 형태의 온천시설 등 신축에 관한 온천개발사업이 「온천법」이나 「○○○시 도시계획 조례」 등 관계 법령에 위배되는 부분이 없으며, ④ 오히려, 기존에 수립되었으나 사실상 형해화된 개발사업계획의 내용을 수정, 개선하는 취지로 피청구인에게 사업계획을 제시하고 이에 관한 교통영향평가 심의를 요청한 것뿐이다. 더욱이, ⑤ 온천시설과 공동주택 간의 구체적이고도 최종적인 구성 등 사업계획의 종국적인 내용이 향후 피청구인 등 관계 행정청이나 유관기관들과의 협의 등을 통해, 필요하다면 얼마든지 역시 수정, 개선될 수 있을 부분인데, 피청구인의 금번 심의요청 반려처분은 아예 이러한 절차에 나아갈 수 있는 공적인 권리행사 자체를 준비단계에서부터 원천적으로 차단하는 것으로서, 「온천법」, 「○○○시 도시계획 조례」, 나아가 도시교통정비법 등 관계 법령 어디에서도 근거를 찾을 수 없는 너무도 위법하고도 부당한 처분이다. 오히려, 청구인이 추진하고 있는 공동주택 시설이 가미된 온천시설 개발은 「○○○시 도시계획 조례」 등 관계 법령 자체만으로도 허용되는 바이고, 이를 명백히 금지하거나 명백한 불가능성을 뒷받침할 다른 어떠한 합당한 근거 역시 존재하지 않는바, 아무쪼록, 이러한 점들을 살피셔서 본건 행정심판청구를 인용하여 피청구인의 위법한 처분을 전부 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 경기도 ○○○시 ○○동 000-3번지 등에서 부동산 개발 사업(○○동 온천특화 개발사업)을 시행하고자 설립된 법인이다. 청구인은 2022. 4. 14.자로 이 사건 신청 대상 토지 및 지상 건물(온천시설-상호 ‘○○○○온천’)을 매수하고, 기존 시설을 철거하여 규모가 확장된 온천시설 등을 신축하는 내용으로 온천개발 사업을 추진하여 왔다. 그에 따른 사전 협의를 피청구인 도시재생과와 진행해 왔으며 2023. 1. 20. 도시재생과에 본 사업 추진이 불가한 사유에 대해 질의하였고 상위기관 및 변호사 자문을 거쳐 종합적으로 검토하여 같은 해 1. 25. 본 사업 추진이 불가한 사유에 대해 통보하였다. 그리고 2023. 1. 27. 본 사업 진행에 필요한 가장 초기적인 행정절차로서 도시교통정비법 및 「경기도 교통영향평가 대상 사업 및 범위에 관한 조례」 등에 근거한 교통영향평가 심의를 득하고자 피청구인에게 심의를 요청하였으나 사업계획 등의 승인이 객관적으로 명백하게 불가능한 경우 교통영향평가심의위원회 개최 여부는 행정청의 재량으로 심의를 하지 아니할 수 있다고 판단되어 이 사건 심의 신청에 대해 반려 처분하였다. 이에 대해 청구인은 온천관광사업(온천개발사업) 부흥시키고 ○○○ 지역 경제 활성 등 공익을 도모하는 취지에서 사업계획의 내용을 주상 복합 건축물의 신축 형태로 구성하였으며 이는 「온천법」 등 관계 법령에 위배되지 않으며 기존에 수립된 개발사업계획의 내용을 수정 및 개선하는 취지로 사업계획을 제시하고 이에 관한 교통영향평가 심의를 요청한 것 뿐이라고 주장하고 있다. 청구인은 피청구인의 반려 처분은 사업 진행 절차에 있어 공적인 권리 행사 자체를 원천적으로 차단하는 것으로써 관계 법령에 근거가 없는 위법·부당하고 청구인이 추진하는 공동주택 시설이 가미된 온천시설 개발은 관계 법령에서 허용되는 점 등을 감안하여 본 반려 처분을 취소하여 주기를 바라고 있다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) ‘용도지역상 허용되는 주상복합 건축물’ 주장에 대하여 (1) 청구인의 주장하는 바와 같이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 및 「○○○시 도시계획 조례」(이하 ‘조례’라고 한다)에서는 일반상업지역에서는 ‘공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물(공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트 미만인 것)’은 건축 가능하다 규정되어 있다. (2) 하지만 이 사건 신청 대상지는 ‘온천의 효율적인 개발·이용’을 목적으로 하는 「온천법」에 따라 지정된 온천공보호구역으로 「온천법」 등 관계 법령을 함께 검토해야 하며, 사업계획 수립 시 국토계획법 및 조례 뿐 아니라 관계 법령에서 정하는 바에도 적합해야 할 것이다. (3) 또한 이 사건 신청 대상지는 온천공보호구역 지정 이후 2016. 6. 21. 도시관리계획 결정(변경)(경기도 고시 제2016-000호) 당시 대상지의 용도지역 결정(변경) 사유가 「온천법」에 의해 온천공보호구역으로 지정된 지역의 온천개발계획에 맞추어 상업지역으로 변경된 사실이 있으며, 이는 온천개발계획이 우선되어 용도지역을 상업지역으로 결정(변경)한 것으로 온천개발과 온천개발에 따른 부대시설을 고려하여 「온천법」 제5조제2항에 따라 토지용도를 개발용도에 맞도록 상업지역으로 변경되었을 뿐 상업시설 개발 및 상업지역 활성화 목적이 아니었음을 간과해서는 안 될 것이다. (4) 더불어 2022년 5월 청구인이 최초 피청구인의 온천담당부서인 도시재생과와 협의 당시 청구인이 제출한 ‘○○○ ○○동 주상복합 개발사업 온천시설 기초자료’의 사업성 검토 및 인허가 일정표 항목을 보면 온천시설의 개발과 온천공보호구역 변경 및 온천개발계획에 대하여는 아무런 언급이 없고 오로지 주거 측면에서의 입지 분석, 인근 개발계획 및 주상복합 개발사업 인허가 예정 공정표만 상세히 설명하고 있음을 알 수 있다. 온천시설의 개발에 대하여는 ‘온천시설을 9년간 운영 중이며, 방문객 수가 연간 40만 명’이라는 내용만 있을 뿐 그 외에는 온천 예시 사진만 첨부되었다. 최초 사업계획부터 온천의 효율적인 개발·이용 도모를 위한 온천시설이 주가 되는 사업이 아닌, ‘주상복합 개발사업’에 단지 온천시설을 포함시켰을 뿐인 공동주택 건축이 주가 되는 사업임을 분명하게 나타내고 있다. (5) 따라서 청구인의 토지이용계획은 비록 온천시설, 노천탕 등을 사용할 예정이기는 하나, 공동주택 299세대를 건축하여 주거목적으로 사용하는 것이 주된 것으로 보이며, 온천공보호구역 내에서의 개발계획이 주 용도가 공동주택이고 부 용도가 상업시설(온천시설)이 되는 건축계획은 「온천법」 취지에 부합하지 않으며 단지 용도지역상 일반상업지역이라는 사실만으로 청구인의 주상복합건축물의 계획 신청은 반려되어야 된다. 나) ‘온천공보호구역 지정의 취지 등에 반하지 않는 주상복합건물 신축계획’주장에 대하여 (1) 우선 청구인은 일반상업지역에 일반숙박시설 및 생활숙박시설 건축이 허용되지 않는다고 규정되어 있으며, 일부 예외규정이 있으나 이 사건 신청 대상지에 ‘숙박시설’의 건축은 허용될 수 없거나 허용되기 극히 곤란하다고 주장하였다. (2) 하지만 청구인 질의에 대한 답변 공문에서 제시한 ‘숙박업’은 「온천법」 제16조에 의하여 기술한 것으로 국토계획법 및 조례에 따른 주거지역과의 이격 거리 제한은 일반숙박시설 및 생활숙박시설에 한하여 제한되며, 「건축법 시행령」 [별표 1] 제15호의 숙박시설 중 관광숙박시설 및 다중생활시설은 제한 규정이 없으므로 온천공보호구역 지정 당시 온천개발계획에 관광호텔 계획이 포함되었다. (3) 따라서 “온천공보호구역 지정과 「○○○시 도시계획 조례」의 취지나 내용에 부합되는 건축물로서 허용될 수 있는 것은 ‘주상복합건축물’ 이라는 청구인의 주장은 타당한 의견이 아니고, 청구인의 주장만으로 ‘주상복합건물 신축계획’이 온천공보호구역 지정의 취지 등에 반하지 않는다는 것의 근거가 될 수 없다. 다) ‘반려 처분 사유의 부당성’ 주장에 대하여 (1) 온천공보호구역 지정 당시 이 사건 신청 대상지 외 ○○동 000번지 및 000-5번지 일부가 온천공보호구역으로 함께 지정되었다. 하지만 청구인이 제출한 사업계획서)를 보면 이 사건 신청 대상지에 대해서만 개발하려는 것으로 보여진다. (2) 이에 따라 000번지 및 000-5번지의 온천공보호구역 축소를 위한 온천공보호구역(변경) 지정이 선행되어야 하며 「온천법 시행령」 제3조제2항에 따라 변경승인을 신청하려는 경우 소규모 온천개발에 관한 계획이 함께 제출되어야 할 것이다. (3) 온천담당부서에서는 협의 당시 청구인에게 “주상복합건축계획이 포함된 온천개발계획은 적정하지 않다”라고 의견을 전달하였고, 국토계획법 제135조에 따라 도시관리계획에 관한 권리 의무는 소유권 변동과 동시에 승계인에게 이전한다는 내용을 감안하면 청구인은 온천공보호구역 지정승인 당시의 온천개발계획(종합온천장, 관광호텔 및 연수원)으로 개발하는 것이 타당하며, 공동주택은 당시 계획에 포함되어 있지 않아 현재 온천공보호구역에서 승인되지 않은 계획 사업의 추진은 불가하다. (4) 결과적으로, 청구인이 당초의 개발계획을 변경하고자 한다면 우선 소규모 온천개발계획 변경에 대한 승인을 득하여야 하고, 소규모 온천개발계획이 변경 신청하더라도 상기 사유 등으로 주상복합건축계획이 포함된 온천개발계획은 승인을 불허하며, 공동주택 건축계획이 포함된 주상복합 개발계획은 부적정하다는 온천담당부서의 검토 의견을 받아 사업계획 등의 승인이 객관적으로 불가능하기에 사업 시행에 따른 교통의 제반 문제점을 도출하고 이에 따른 교통안전대책을 수립하는 교통영향평가 심의에 회부할 실익이 없다고 판단하여 한 본 교통영향평가 심의 요청한 건에 대한 피청구인의 반려 처분은 지극히 타당하다. 【보충서면】 3) 청구인의 피청구인 답변서에 반박하는 보충 의견에 대하여 가) 청구인은 피청구인이 이 사건 신청 대상지 인근의 제3자들 소유의 토지까지 일반상업지역으로 편입시켜 상업지역 활성화를 도모할 예정이었으므로, 피청구인의 ‘이 사건 신청 대상지 등이 2016년경 일반상업지역으로 변경된 취지가 온천 개발 및 온천개발에 따른 부대시설만 고려된 것이다’라는 주장이 부당하다고 하였다. 나) 하지만 2014. 12. 19. 도시관리계획 재정비(안) 입안 및 2016. 6. 21. 경기도에서 고시된 경기도 고시 제2016-000호 「2020년 ○○○ 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시」에서 이 사건 신청 대상지 일원의 용도지역 결정(변경) 사유가 “「온천법」에 의해 온천공보호구역으로 지정된 지역으로 온천개발계획에 맞추어 상업지역으로 변경”됨이 명백히 나타나 있다. 다) 당초 상업지역 활성화를 도모하려 했다 하더라도 대상지 인근 소유자들의 반대 및 협의 불가로 상업지역 편입이 반대되었음을 청구인이 직접 소명하였으며, 피청구인은 2016년 도시관리계획 결정(변경)된 사유와 관련기관의 검토의견을 근거로 하여 청구인에게 답변하였기에 피청구인의 주장에는 부당함이 전혀 없다. 라) 청구인이 추진하려는 사업이 공동주택 건축만을 ‘주’로 하는 건축사업이 아니라면 온천공보호구역에서 ‘주’가 되는 사업은 온천시설사업이 되어야 함이 마땅하다. 하지만 사업계획을 보면 ‘지상 45층 주상복합 건축물’이 과연 청구인의 표현대로 ‘공동주택 시설이 가미된 온천시설’로 보일지, ‘온천시설이 포함된 공동주택’으로 보일지는 사업이 시행되지 않아도 확연히 나타난다. 마) 또한 공동주택 건축이 ‘주’가 되는 건축계획은 「온천법」의 ‘취지’에 부합하지 않는다는 ‘판단’은 피청구인 측 내부의 의견만이 아닌 피청구인의 상급기관인 경기도 온천업무 부서와 도시계획 부서의 의견, 더 나아가 중앙부처인 행정안전부와 국토교통부의 담당부서 의견을 바탕으로 종합적 검토된 사항이다. 바) 유사 행정심판 재결례를 살펴보았을 때 “공익”, “취지”, “목적” 등의 사유로 심의 신청 반려한 것에 대해 행정청의 재량권 내에 있다고 판단하고 있고, 도시교통정비법의 내용과 취지에 비추어 교통영향분석·개선대책심의위원회 개최 여부는 피청구인의 내부적 의사결정에 불과하고, 청구인에게 심의위원회 개최를 요구할 신청권은 없는 것으로 판단하고 있으므로 피청구인의 공동주택 건축이 포함된 온천개발계획은 적정하지 않다는 판단과 교통영향평가 심의요청 반려는 지극히 당연하다. 4) 결어 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 2023. 2. 9. 청구인에게 한 교통영향평가심의신청 반려 처분을 취소해달라는 청구인의 주장은 이유없다고 인정되므로 “기각”되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시교통정비 촉진법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ~ 4. (생략) 5. “교통영향평가”란 해당 사업의 시행에 따라 발생하는 교통량ㆍ교통흐름의 변화 및 교통안전에 미치는 영향(이하 “교통영향”이라 한다)을 조사ㆍ예측ㆍ평가하고 그와 관련된 각종 문제점을 최소화할 수 있는 방안을 마련하는 행위를 말한다. 제15조(교통영향평가의 실시대상 지역 및 사업) ① 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 다음 각 호의 사업(이하 “대상사업”이라 한다)을 하려는 자(국가와 지방자치단체를 포함하며, 이하 “사업자”라 한다)는 교통영향평가를 실시하여야 한다. 1. ~ 10. (생략) 11. 「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축, 대수선, 리모델링 및 용도변경 ② (생략) ③ 대상사업의 구체적 범위, 교통영향평가의 평가항목 및 내용 등 세부기준과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제16조(교통영향평가서의 제출ㆍ검토 등) ① 사업자는 대상사업 또는 그 사업계획(이하 “사업계획등”이라 한다)에 대한 승인ㆍ인가ㆍ허가 또는 결정 등(이하 “승인등”이라 한다)을 받아야 하는 경우에는 그 승인등을 하는 기관의 장(이하 “승인관청”이라 한다)에게 대통령령으로 정하는 시기까지 교통영향평가 결과를 정리한 서류(이하 “교통영향평가서”라 한다)를 제출하여야 한다. ② 승인관청은 교통영향평가서가 제15조제3항에 따른 세부기준에 맞지 아니한 경우에는 보완하게 할 수 있다. ③ 승인관청은 교통영향평가서의 검토를 위하여 필요한 경우에는 관련 전문기관 또는 전문가의 의견을 들을 수 있으며, 교통분야의 전문성을 보유한 기관으로서 대통령령으로 정하는 기관의 장에게 검토를 대행하게 하거나 소속 전문가의 파견 또는 그 밖의 필요한 협조를 요청할 수 있다. ④ 승인관청은 교통영향평가서를 검토한 결과 다음 각 호에 해당하는 사항(이하 “개선필요사항등”이라 한다)이 있는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 해당 사업자에게 통보하여야 한다. 1. 교통영향평가서의 개선이 필요한 사항 2. 사업계획등의 조정ㆍ보완 3. 그 밖에 해당 사업의 시행에 따른 교통영향을 최소화하기 위하여 필요한 조치 ⑤ 제4항에 따른 통보는 교통영향평가서를 접수한 때부터 3개월 이내에 하여야 한다. 이 경우 관계 기관과의 협의에 걸리는 기간은 제외한다. 제17조(교통영향평가서의 심의) ① 승인관청은 제16조제1항에 따라 제출된 교통영향평가서를 검토할 때에는 제19조에 따른 승인관청 소속의 교통영향평가심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. ② 승인관청은 제1항에도 불구하고 제15조제1항제11호에 따른 건축물로서 「건축법」 제4조에 따른 건축위원회(이하 “건축위원회”라 한다)의 건축심의 대상인 건축물의 교통영향평가서를 검토할 때에는 참석위원의 4분의 1 이상이 대통령령으로 정하는 교통분야의 관계 전문가로 구성된 건축위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 심의를 거칠 수 있다. 1. 많은 교통수요를 유발할 우려가 있어 교통분야에 대한 심층적인 심의가 요구될 경우 2. 다른 분야보다 교통분야의 심의를 우선하여 진행할 필요가 있다고 인정되는 경우 3. 교통혼잡이 우려되는 지역에 위치하고 교통유발량이 많을 것으로 예상되는 건축물로서 대통령령으로 정하는 규모, 용도 또는 종류에 해당하는 경우 ③ (생략) ④ 승인관청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 그 승인관청이 중앙행정기관의 장(그 소속 기관의 장을 포함한다) 또는 시ㆍ도지사인 때에는 국토교통부장관 소속의 교통영향평가심의위원회에, 승인관청이 시장ㆍ군수ㆍ구청장인 경우에는 시ㆍ도지사 소속의 교통영향평가심의위원회에 그 사유를 첨부하여 지체 없이 교통영향평가서의 심의를 요청하여야 한다. 1. 대상사업이 둘 이상의 승인관청의 관할 구역에 걸치거나 대상사업의 시행으로 인하여 교통에 미치는 영향 범위 및 교통영향평가가 필요한 지역적 범위가 해당 승인관청의 관할 구역을 벗어나는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 경우 2. 승인관청이 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사와 미리 협의하여 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사 소속의 교통영향평가심의위원회에서 교통영향평가서를 심의하도록 한 경우 3. 교통영향평가서의 심의를 요청받은 날부터 1개월이 지날 때까지 교통영향평가심의위원회를 구성하지 못하거나 건축위원회가 제2항 본문의 요건을 충족하지 못하는 경우 【도시교통정비 촉진법 시행령】 제13조의2(교통영향평가 대상사업 등) ① 법 제15제1항제11호에서 “대통령령으로 정하는 건축물”이란 다음 각 호의 건축물을 말한다. 1. 공동주택 2. 제1종 근린생활시설 3. 제2종 근린생활시설 4. ~ 5. (생략) 6. 판매시설 7. ~ 11. (생략) 12. 숙박시설 13. 위락시설 14. ~ 20. (생략) ② (생략) ③ 법 제15조제1항에 따라 교통영향평가를 실시하여야 하는 대상사업의 범위는 별표 1과 같다. ④ 교통영향평가의 평가항목 및 내용은 다음 각 호와 같다. 1. 대상사업의 시행으로 교통에 미치는 영향의 시간적ㆍ공간적 범위 2. 대상사업별 교통의 문제점에 대한 교통개선대책(이하 “교통개선대책”이라 한다)에 관한 사항 3. 교통개선대책의 수립사항을 반영한 사업계획의 내용 제13조의3(교통영향평가서의 제출 시기 등) ① 법 제16조제1항에 따라 승인ㆍ인가ㆍ허가 또는 결정 등(이하 “승인등”이라 한다)을 받아야 하는 사업자가 교통영향평가서를 그 승인등을 하는 기관의 장(이하 “승인관청”이라 한다)에게 제출하여야 하는 시기와 법 제18조제1항에 따라 승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자가 법 제19조제1항에 따른 사업자 소속의 교통영향평가심의위원회의 심의를 거쳐야 하는 시기는 별표 1과 같다. 【교통영향평가 지침】 제1조(목적) 이 지침은「도시교통정비 촉진법」(이하 "법"이라 한다) 제15조제3항 및 같은 법 시행령(이하 "영"이라 한다) 제13조의2제5항에 따른 교통영향평가에 필요한 구체적인 내용 등 세부기준을 정함으로써 교통영향평가의 합리성과 공정성을 기함을 목적으로 한다. 제2조(적용범위) ① 이 지침은 법ㆍ영 및「도시교통정비 촉진법 시행규칙」(이하 "규칙"이라 한다)에 따른 교통영향평가 시 적용한다. 제5조(교통영향평가 시간적ㆍ공간적 범위) ① 교통영향평가 시간적 범위는 기준년도부터 다음 각 호에서 정한 목표년도까지로 한다. 1. 건축물의 건축 : 건축물의 준공 후 1년, 3년 2. 택지, 산업단지 등 개발사업 : 개발사업의 준공 후 1년, 5년 ② 교통영향평가의 공간적 범위는 사업의 시행으로 유발되는 교통량이 직접 영향을 미치는 지역까지로 하되, 다음 각 호의 범위 이내로 한다. 다만, 다음 각 호에서 정한 범위 이내 교차로(이 경우 교차로는 중앙선으로 분리된 양방향 2차로 이상 도로가 교차되는 지점을 말한다)가 각 호에서 정한 교차로 보다 적은 경우에는 그러하지 아니하다. 제6조(공간적ㆍ내용적 범위 설정 시 유의사항) 제5조에 따른 공간적 범위는 해당 사업을 중심으로 각 방향별 교차로와 가로가 고르게 분포되도록 설정하여야 한다. 다만, 사업지구의 주변 가로망 체계ㆍ토지이용상황 등이 특수하여 공간적 범위를 각 방향별로 고르게 설정할 수 없는 경우에는 그 사유를 구체적으로 제시하여야 한다. 제7조(교통시설 및 교통소통 현황) ① 교통시설 및 교통소통 현황은 (제5조에 따른 공간적 범위 이내에 한한다) 다음 각 호의 사항을 조사하여야 한다. 이 경우 조사 자료는 심의완료 후 3년간 보존하여야 하고 조사 자료에는 조사자 성명, 주민등록번호(뒷자리는 삭제한다), 조사일시 및 시간, 조사내용, 조사자 서명 등이 포함되어야 한다. 다만, 국토교통부장관 및 공공기관(국가행정기관, 지방자치단체, 정부 및 지방자치단체의 출연 연구기관을 말한다)의 장이 적정하다고 인정하는 기관의 최근 조사자료(보고서 작성완료일을 기준으로 3년 이내에 조사되고 공간적 범위 이내의 분석대상 교차로와 동일한 경우에 한한다)를 인용하는 경우와 교통영향평가 데이터베이스시스템(이하 "DB시스템"이라 한다)에 구축한 자료에 대하여는 해당 항목에 대한 조사를 하지 아니할 수 있다. 제8조(토지이용현황ㆍ계획 및 주변지역 개발계획) ① 토지이용현황은 교통유발수요 및 교통처리현황을 객관적으로 판단할 수 있도록 다음 각 호의 사항을 구체적으로 조사하여야 한다. 1. 제5조제2항에 따른 공간적 범위 이내의 주요 지형, 건물 및 도시기반시설(이 경우 가로와 교차로의 형태를 함께 제시한다) 2. 사업지구가 소재한 블럭과 인접블럭의 건축물(영 제13조의2제3항 별표 1 제2호에서 정한 최소규모의 50 이상인 건축물을 말한다)의 주용도, 층수, 면적, 주차규모, 주차방식, 진ㆍ출입구의 위치 등 건축물현황 제9조(교통시설의 설치계획 및 교통관련계획) ① 교통시설의 설치계획은 주요도로, 교차로, 철도, 도시철도, 공항, 항만, 여객ㆍ화물터미널 및 도로의 차선, 폭원, 기타 도로부속시설 등을 구체적으로 제시하여야 한다. 제10조(교통영향평가 지표) ① 교통영향평가에 필요한 지표는 다음 각 호의 사항을 고려하여 결정한다. 1. 교통수요예측의 기본지표가 되는 교통영향평가 지표를 설정하기 전에 관련 상위계획, 주변개발계획, 사회간접자본시설의 설치계획, 교통시설의 설치계획 등에서 제시된 사회ㆍ경제지표에 대한 비교 분석 2. 신규 사업 또는 건축물을 신축하는 경우에는 유사 사업 또는 유사 건축물의 현황조사를 통하여 관련 교통지표의 적정성 여부 확인 3. 기존 사업 또는 기존 건축물을 확장ㆍ증축하는 경우에는 해당 사업 또는 건축물의 현황조사를 통하여 교통지표의 적정성 여부 확인 제11조(사업지구 및 주변지역의 장래 교통수요 예측) ① 교통수요예측은 제5조제2항에 따른 공간적 범위 이내의 가로와 교차로