교통유발부담금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 골프장 시설물의 교통유발계수 변경으로 인하여 2017. 1. 12. 청구인에게 ○○시 ○○구 ○○면 ○○로 ○○○ 소재 ‘○○○○ 골프장’(부과면적 : 6296.44㎡, 이하 ‘이 사건 시설물’이라 한다)에 대해 「도시교통정비 촉진법」제36조 및 같은 법 시행규칙 제3조3〔별표4〕에 의거 교통유발계수 4.80을 적용하여 2015년분(2014. 8. 1. ~ 2015. 7. 31.) 교통유발부담금 6,115,150원(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 추가 부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 이 사건 처분의 요지 가) 피청구인은 청구인에 대하여, 2014. 8. 1.부터 2015. 7. 31.까지의 기간에 대한 교통유발부담금 금 6,115,150원을 2017. 2. 10.까지 납부하라는 취지의 처분을 2017. 1. 12.자로 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 나) 그런데, 피청구인은, 2014. 8. 1.부터 2015. 7. 31.까지의 기간 동안 이미 청구인에 대하여 교통유발부담금을 부과하였고, 청구인은 부과된 교통유발부담금을 납부한 바 있다. 다) 그럼에도 피청구인은 과거에 부과한 교통유발부담금은 착오로 교통유발계수를 창고는 0.5, 일반음식점은 2.48, 기타 근린생활시설은 1.16 등으로 잘못 적용하였던 것이라고 하면서, 이 사건 처분을 함에 있어서 교통유발부담금을 산정함에 있어서는 청구인이 소유하고 있는 골프장시설물이 도시교통정비촉진법시행규칙 제3조의3 제1항이 규정하고 있는 [별표4] 의 제1호 “근린생활시설” 중 다목 “골프연습장”에 해당하므로 도시교통정비촉진법 제37조제1항 소정의 교통유발계수로 “4.80”을 특정하여 이를 적용하였고 그에 따라 산출된 금액과 과거에 부과했던 금액의 차액에 대하여 새로이 납부하라고 이 사건 처분을 하였다. 라) 청구인은 피청구인이 한 이 사건 처분을 2017. 1. 13.경에 수령하였다. 2) 시설물의 내역과 이용 상황 우선 청구인은, 피청구인이 이 사건 부과처분을 함에 있어서 부과대상의 시설물 또는 구축물(이하 ‘이 사건 시설물’이라 한다)의 소유자이다. 이 사건 시설물은, 모두가 체육시설의설치·이용에관한법률이 정하고 있는 등록체육시설업자인 청구인이 소유관리운영하고 있는 체육시설의설치·이용에관한법률이 정하는 골프장인 ○○○○에 딸린 시설물로서, 건축물관리대장의 용도란에도 대부분이 “운동시설”로 등재되어 있다. 3) 이 사건 시설물의 건축법상의 용도별 종류 “체육시설”이란 체육 활동에 지속적으로 이용되는 시설과 그 부대시설을 말한다. 그런데 체육시설이란 용어는 개별법령에 따라 그 개념이 일정치 않다. 다만, 국토교통부가 발행한 토지이용 용어사전에 의하면 체육시설은 관계법령에 따라 다음과 같이 구분하고 있다. 가) 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」은 체육시설을, 운동 종목과 시설 형태에 따라 다음과 같이 구분하는 것으로 규정하고 있다(체육시설의설치·이용에관한법률제3조같은법시행령제2조 참조). 운동종목에 따른 체육시설 종류 - 골프장, 골프연습장, 궁도장, 게이트볼장, 농구장, 당구장, 라켓볼장, 럭비풋볼장, 롤러스케이트장, 배구장, 배드민턴장, 벨로드롬, 볼링장, 봅슬레이장, 빙상장, 사격장, 세팍타크로장, 수상스키장, 수영장, 무도학원, 무도장, 스쿼시장, 스키장, 승마장, 썰매장, 씨름장, 아이스하키장, 야구장, 양궁장, 역도장, 에어로빅장, 요트장, 육상장, 자동차경주장, 조정장, 체력단련장, 체육도장, 체조장, 축구장, 카누장, 탁구장, 테니스장, 펜싱장, 하키장, 핸드볼장, 그 밖에 국내 또는 국제적으로 치러지는 운동 종목의 시설로서 문화체육관광부장관이 정하는 것 시설형태에 따른 체육시설 종류 - 운동장, 체육관, 종합 체육시설 나) 그리고「건축법」은 체육시설에 대한 “용도별 건축물의 종류”를 다음과 같이 분류하고 있다(건축법제2조2항과 건축법시행령제3조의5 참조). ① 제1종 근린생활시설 : 탁구장 및 체육도장으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500㎡ 미만인 것(건축법시행령제3조의5의제3호마목) ② 제2종 근린생활시설 : 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰이는 바닥면적의 합계가 500㎡ 미만인 것(건축법시행령제3조의5제4호파목), ③ 문화 및 집회시설 중 관람장 : 체육관 및 운동장으로서 관람석의 바닥면적의 합계가 1천㎡ 이상인 것(건축법제3조의5제5호다목) ④ 운동시설(건축법시행령제3조의5제13호) - 탁구장, 체육도장, 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 제 1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것(건축법시행령제3조의5제13호가목) - 체육관으로서 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천㎡' 미만인 것(건축법시행령제3조의5제13호나목) - 운동장(육상장, 구기장, 볼링장, 수영장, 스케이트장, 롤러스케이트장, 승마장, 사격장, 궁도장, 골프장 등과 이에 딸린 건축물을 말함)으로서 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천㎡ 미만인 것(건축법시행령제3조의5제13호다목) 다) 나아가, 앞서 본 「건축법」에 의한 체육시설의 용도별 건축물의 종류 분류에 따라 골프연습장과 골프장의 시설물에 대한, 각, 「건축법」에 의한 용도별 건축물의 종류를 분류해 보면 구체적으로 다음과 같이 다섯 가지로 분류된다 할 것이다. ①「건축법시행령」제3조의5제4호파목에 의한, 골프연습장인 시설물 또는 구축물로써 같은 건축물에 해당 용도로 쓰이는 바닥면적의 합계가 500㎡ 미만의 것인, “제2종근린생활시설”에 해당하는 경우 ②「건축법시행령」제3조의5제5호다목에 의한, 체육관 및 운동장의 형태의 시설로 된 골프연습장이나 골프장으로써 관람석의 바닥면적의 합계가 1천㎡ 이상인 것인, “문화 및 집회시설 중 관람장”에 해당하는 경우 ③「건축법시행령」제3조의5제13호가목에 의한, 골프연습장의 시설물 또는 구축물로써 제1종근린생활시설 및 제2종근린생활시설에 해당하지 않아 운동시설에 해당하는 경우 ④「건축법시행령」제3조의5제13호나목에 의한, 체육관형태의 골프연습장인 시설물 또는 구축물로써 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천㎡미만의 것인, 운동시설에 해당하는 경우 ⑤「건축법시행령」제3조의5제13호다목에 의한 운동장형태인 골프장의 시설과 구축물로써 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천㎡ 미만의 것인, 운동시설에 해당하는 경우 다시 이를 골프연습장과 골프장의 경우로 나누어 살펴보면, 골프연습장의 경우에는 ① 골프연습장으로 사용되는 건축물의 바닥면적이 500㎡미만이라서 제2종근린생활시설에 해당하는 경우, ② 체육관 및 운동장의 형태의 시설로 된 골프연습장으로써 관람석의 면적이 1천㎡이상이라, “문화 및 집회시설 중 관람장”에 해당하는 경우, ③ 골프연습장으로서 근린생활시설에 해당하지 않거나 “문화 및 집회시설 중 관람장”에도 해당하지 않아 “운동시설”에 해당하는 경우, ④ 체육관형태의 골프연습장인 시설물 또는 구축물로써 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천㎡미만의 것이라서, 운동시설에 해당하는 경우 등 4가지의 용도별 구분이 가능하고, 골프장의 경우에는 ① 체육관 및 운동장의 형태의 시설로 된 골프장으로써 관람석의 바닥면적의 합계가 1천㎡ 이상인 것이라서, “문화 및 집회시설 중 관람장”에 해당하는 경우, ② 운동장형태인 골프장의 시설과 구축물로써 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천㎡ 미만의 것이라서, 운동시설에 해당하는 경우 등 2가지의 용도별 구분이 가능하다고 할 것이다. 라) 그러므로, 앞서 밝히 바와 같이 청구인이 소유하고 있는 이 사건 시설물은 골프장에 딸린 건축물이거나 구축물로서 그 면적이 5,608.1평방미터에 달하고 있는데, 관람석이 없으므로, 「건축법」상의 용도별종류로 분류하자면 「건축법시행령」제3조의5〔별표1〕의 제13항 다목의 “운동시설”에 해당함이 법리상 틀림없다할 것이다. 4) 부과대상인 “시설물”에 관한 도시교통정비촉진법령의 규정 가) 도시교통정비촉진법 제2조6호는, “‘시설물’이란 「건축법」제2조제1항제2호에 따른 건축물과 골프연습장·옥외관람시설 등 대통령령으로 정하는 구축물을 말한다.”라고 규정하고 있고, 법 시행령 제3조(구축물)는, “법 제2조제6호에서 "골프연습장·옥외관람시설 등 대통령령으로 정하는 구축물"이란 골프연습장, 전망대, 옥외관람시설, 옥외오락시설, 사일로·저장조 등 저장용 옥외구축물, 옥외 주유시설, 옥외 가스충전시설, 동물원의 우리 및 이에 준하는 시설을 말한다.”고 규정하고 있다. 그런데, 「건축법」상 “건축물”이란, “토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고”를 말한다(건축법제2조1항2호)(건축법은“그 밖에 대통령령으로 정하는 것”이라고 규정하고 있으나 조문에서 위임한 사항을 규정한 하위법령이 없다). 이상과 같은 「건축법」과 도시교통정비촉진법의 관계규정을 종합하여 볼 때, 도시교통정비촉진법상의 시설물은, 「건축법」상의 건축물을 일컫는 것이고, 도시교통정비촉진법상의 구축물이란, 「건축법」상의 건축물에 해당하지 아니하는 “토지에 정착하는 공작물”을 가리키는 것이라고 할 것이다. 나) 교통유발부담금의 부과대상에 대하여, 도시교통정비촉진법 제36조2항은 “부담금의 부과대상은 제3조제1항제1호에 해당하는 지역에 있는 시설물로서 해당 시설물의 각 층 바닥면적을 합한 면적(제8항에 따라 부담금을 부과하지 아니하는 시설물에 해당하는 면적을 포함한다)이 대통령령으로 정하는 규모 이상의 것으로 한다”라고 규정하고 있고, 시행령제16조1항은, “법 제36조제2항에서 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 것”이란 해당 시설물의 각 층 바닥면적을 합한 면적이 1천제곱미터 이상인 시설물을 말한다. 다만, 법 제36조제2항에 따른 교통유발부담금(이하 “부담금”이라 한다)의 부과대상 시설물이 「주택법」제2조제12호에 따른 주택단지에 위치한 시설물로서 도로(같은 법 제2조제13호가목에 따른 주택단지의 도로는 제외한다)변에 위치하지 아니한 시설물인 경우에는 그 시설물의 각층 바닥면적을 합한 면적이 3천 제곱미터 이상인 경우로 한다.”라고 규정하고 있다. 이와 같은 도시교통정비촉진법 제36조제2항과 같은 법 시행령제16조1항의 규정에 의하면, 골프장이나 골프연습장의 경우 거의 그 면적이 500제곱미터 이상을 차지하고 있으므로, 결국 「건축법」상의 근린생활시설에 해당하면서 도시교통정비촉진법상의 교통유발부담금의 부과대상이 되는 골프장이나 골프연습장은, 현실적으로는 존재하지 아니한다 할 것이다. 5) “교통유발계수”에 관한 법령의 규정 가) 도시교통정비촉진법의 규정 제37조(부담금의 산정기준) ①시설물에 대한 부담금은 다음 계산식에 따라 계산한 금액으로 한다. 이 경우 시설물이 복합용도일 때 그 바닥면적의 계산방법은 대통령령으로 정한다. 부담금=시설물의 각 층 바닥면적의 합계×단위부담금×교통유발계수 ② 제1항에 따른 단위부담금과 교통유발계수는 이용자 수, 매출액, 교통혼잡 정도 또는 시설물의 용도 둥을 고려하여 국토교통부령으로 정하되, 시장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 시설물의 위치·규모·특성 등을 고려하여 단위부담금과 교통유발계수를 100분의 100의 범위에서 상향 조정할 수 있다. <개정 2013.8.6.> 나) 도시교통정비촉진법 시행규칙의 규정 제3조의3(교통유발계수) ① 법 제37조제1항에 따른 교통유발계수는 별표 4와 같다. ② 시설물의 사용 용도가 건축물 관리대장상의 용도와 다른 경우 시설물에 대한 교통유발계수는 시설물이 실제 사용되는 용도의 교통유발계수를 적용한다. ③ 장기간의 공공사업의 시행 등으로 인하여 교통유발량에 변화가 생겼을 때에는 시장은 한시적으로 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 교통유발계수의 100분의 50 범위에서 교통유발계수를 조정하여 적용할 수 있다. 다) [별표4] 의 “비고”란의 규정 1. 시설물의 용도구분은 이 표에서 정하는 것을 제외하고는 「건축법 시행령」별표 1에 따른다. 다만, 시설물의 내용을 규정하는 개별 법령에서 용도를 정하는 경우에는 그 개별 법령에 따른다. 2. 이 표에서 구분하지 않은 용도의 시설물은 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용할 수 있으며, 그 밖의 시설물은 “기타”란에 해당하는 유발계수를 적용한다. 6) 피청구인이 적용한 교통유발계수 피청구인 이 사건 처분을 함에 있어서, 이 사건 시설물을, 앞서 본 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항 소정의〔별표4〕에 규정되어 있는, 대분류 근린생활시설항의 상세분류 다목의 골프연습장으로 보고 유발계수를 4.8로 특정하여 유발부담금을 산정하였다. 이와 같이 피청구인이, 이 사건 처분을 함에 있어서 이 사건 시설물에 관한 유발계수를 특정한 이유에 관하여, “시설물의 교통유발계수는 「도시교통정비촉진법시행규칙」제3조의3제3항(‘도시교통정비촉진법시행규칙제3조의3제1항’의 오기인 것으로 보인다)[별표4]에 규정하고 있으며, 비고에서 ‘이 표에서 정하지 아니한 용도의 시설물은 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용’할 수 있도록 하고 있는데, 대분류가 근린생활시설이고 세분류가 골프연습장인 시설은 4.80의 교통유발계수를 적용하고, 이 보다 면적이 큰 골프장은 운동시설이라는 이유로 1.04의 교통유발계수를 적용하는 것은 부담금 부과의 형평성 및 운용취지에 맞지 않다.”고 함이라고 설명하였다. 7) 골프장과 골프연습장에 관한 교통유발계수에 관한 도시교통정비촉진법령상의 문제점 가) 앞서 밝힌 바와 같이 골프장은, 「건축법 시행령」제3조의5 [별표1]의 규정에 의하면, 제3호나 제4호의 “근린생활시설”이 아닌, 제13호 다목 소정의 “운동시설”에 해당함이 틀림없다. 왜냐하면, 위 [별표1] 의 제13호다목은 “운동장( 상장, 구기장, 볼링장, 수영장, 스케이트장, 롤러스테이트장, 승마장, 사격장, 궁도장, 골프장 둥과 이에 딸린 건축물을 말한다)으로서 관람석이 없거나, 관람석의 바닥면적이 1천제곱미터 미만인 것”이라고 규정하고 있는데, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서 교통유발부담금의 부과대상으로 삼고 있는 이 사건 시설물은, 청구인이 소유하고 있는 “○○○○골프장에 딸린”, 건축법상의 건물이거나 도시교통정비촉진법상의 “시설물 또는 구축물”에 해당하는 것이기 때문이다. 즉, 이 사건 시설물은, 「건축법 시행령」제3조의5[별표1] 이 정하고 있는 “근린생활시설”이 아닌 “운동시설”에 해당하는 것이 법리상 틀림없다. 앞서 밝힌 바와 같이 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서 이 사건 시설물에 관한 유발계수를 특정한 이유에 관하여 “시설물의 교통유발계수는 「도시교통정비촉진법시행규칙 」제3조의제3항(‘도시교통정비촉진법시행규칙제3조의3제1항’의 오기인 것으로 보인다)[별표4] 에 규정하고 있으며, 비고에서 ‘이 표에서 정하지 아니한 용도의 시설물은 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용’할 수 있도록 하고 있는데, 대분류가 근린생활시설이고 세분류가 골프연습장인 시설은 4.80의 교통유발계수를 적용하고, 이 보다 면적이 큰 골프장은 운동시설이라는 이유로 1.04의 교통유발계수를 적용하는 것은 부담금 부과의 형평성 및 운용취지에 맞지 않다.”고 함이라고 설명하였던 사실에 비추어 보면 피천구인도 이 사건 시설물이 근린생활시설이 아니라 운동시설에 해당함을 다투지 아니하고 있음이 틀림없다. 나) 한편 앞서 밝힌 바와 같이 도시교통정비촉진법 제37조제1항과 같은 법 시행규칙 제3조의3이 규정하고 있는 시설물의 교통유발계수에 관한 [별표4]에는 대분류 근린생활시설의 다목에 골프연습장과 라목의 실내골프장이 있을 뿐, 「건축법」이 분류하고 있는 골프장과 골프연습장의 시설물 중 근린생활시설에 해당하지 아니하고, 「건축법」이 용도별 종류로 분류하고 있는, “문화 및 집회시설 중 관람장”에 해당하는 골프연습장이나, 운동시설에 해당하는 골프장과 골프연습장에 대하여는, 명시적으로 규정하고 있지 아니하고 있다. 이 때문에 근린생활시설에 해당하지 아니하는 골프장이나 골프연습장에 대한 교통유발계수에 관하여 어떻게 특정할 것인지의 여부에 대하여 다툼이 있을 수 있다. 더 나아가 도시교통촉진법 제37조제1항과 같은 법 시행규칙 제3조의3에 따른 [별표4]에서는 시설물을 분류하고 있으나, 분류된 개념에 관하여는, 도시교통정비촉진법령의 어디에도 개념규정을 두고 있지 않다. 예를 들면, 제2조(정의)의 규정과 같이, [별표4]의 각 분류항목에 관한 정의규정을 두고 있지 아니하는 것이다. 따라서 이 사건 시설물과 같이 「건축법」상 용도별 종류가 운동시설에 해당함에도 불구하고, 도시교통정비촉진법 제37조제1항과 같은 법 시행규칙 제3조의3에 따른 [별표4]에 명시적으로 규정되어 있지 아니하는 경우에, 첫째 골프장은 부담금의 부과대상이 아니라 할 것인지, 둘째 [별표4]의 대분류항목에 “운동시설”이 있고 「건축법」상 용도별 종류가 “운동시설”에 해당하므로 골프장에 대해서는 [별표4]에 규정되어 있는 “운동시설”에 관한 규정을 준용할 것인지, 셋째, 골프장에 관하여는 이 표에서 구분하지 않은 용도의 시설물로 보아, 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항에 규정한 [별표4]의 “비고”란의 제2항이 규정하는 바에 따라, 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용하거나, 아니면 “기타”란에 해당하는 유발계수를 적용할 것인지 등이 문제로 제기되고 있다 할 것이다. 8) 도시교통정비촉진법시행규칙제3조의 3제 1항에 규정한 둘째 [별표4] 의 “비고”란의 해석 한편 앞서 밝힌 바와 같이 도시교통정비촉진법시행규칙제3조의3제1항에 규정한 [별표4] 의 분류표 중 “세분류”는 물론이고 “대분류”에 대해서도 도시교통정비촉진법령에는 같은 법제2조의 규정과 같은 “정의규정”을 두고 있지 아니하다. 따라서 [별표4]의 대분류 항목 중 1호의 “근린생활시설”이 무엇을 의미하는지 또는 4호 소정의 “운동시설”이 무엇을 의미하는지 등은 결국 법해석의 문제로 귀착된다 할 것이다. 그런데 주지하는 바와 같이 [별표4]의 “비고”란에는, “1.시설물의 용도 구분은 이 표에서 정하는 것을 제외하고는 「건축법 시행령」[별표1]에 따른다.”고 규정되어 있다. 이 규정의 취지는 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항에 규정한 [별표4]의 분류는, 「건축법」상의 건축물의 용도별 종류의 분류를 전제로 하고, 만일 도시교통촉진법 시행규칙 제3조의3제1항에 규정한 [별표4]에 명시적인 규정이 없는 경우에는, 「건축법 시행령」제3조의5소정의 [별표1]에 규정하는 바에 따른다는 의미라고 해석된다 할 것이다. 즉, 교통유발부담금의 부과대상으로서의 시설물은 「건축법」상의 건축물에 해당하므로 그러한 시설물에 대하여는 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항에 규정한 [별표4]에 정하는 분류표에 의거 교통유발계수를 정하되, 만일 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항에 규정한 [별표4]에 정하는 분류표에 명시적으로 해당하지 않는 건축물에 대해서는 「건축법」상의 용도별 종류에 따르기로 하되, 다만, 교통유발부담금의 부과대상으로서의 시설물은, 「건축법」상의 건축물 이외에 토지에 정착한 공작물로서 건축물이 아닌 것 즉 도시교통정비촉진법령이 정하고 있는 “구축물”을 포함하고 있으므로, 그러한 구축물에 대하여는 「건축법」상 건축물의 용도별종류가 없을 것이므로 도시교통촉진법 시행규칙제3조의3제1항에 규정한 「별표」4의 “비고”란의 제2항이 규정하는 바에 따라, 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용하거나, 「별표」4에 유사한 용도조차 없는 경우에는 “기타”란에 해당하는 유발계수를 적용할 것이라는 취지로 해석된다 할 것이다. 그런데, 「건축법 시행령」제3조의5[별표1]에 의하면 앞서 밝힌 바와 같이 근린생활시설에 해당하지 아니하는, 골프장과 골프연습장은, “문화 및 집회시설 중 관람장”이나 또는 “운동시설”에 해당한다는 취지로 규정하고 있는 것이다. 즉, 골프장과 골프연습장에 대한 시설물의 교통유발계수는, 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항[별표4]의 “비고”란의 제2항의 적용여부를 따질 필요도 없이, 같은 “비고”란의 제1항 본문과 건축법령이 정하는 바에 따라, [별표4]의 “제1호다목”이나 “제4호” 또는 “제9호다목”에, 각 정하여진 유발계수를 특정하여 부담금을 산정함이, 법 규정의 취지에 틀림없다 할 것이다. 9) 이 사건 시설물에 대한 교통유발계수 이상에서 밝힌 바와 같이, 도시교통정비촉진법령과 건축법, 그리고 체육시설의 설치·이용 등에 관한 법률 등 제반 규정에 대한 해석을 종합하여 볼 때, 교통유발부담금 부과대상으로서의 이 사건 시설물은 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항[별표4] 중 제4호에 해당하므로, 교통유발계수는 피청구인이 특정하고 있는 "4.80" 아닌 “1.04”임이 틀림없다 할 것이다. 피청구인도 그러한 취지에서 이 사건 부과처분을 하기 이전까지는 이 사건 시설물에 관하여 운동시설로 보고 교통유발계수를 근린생활시설에 대한 것이 아닌 “운동시설”에 관한 교통유발계수를 적용하여 왔던 것이다. 10) [별표4] 소정의 “근린생활시설”에 해당하는 골프연습장은 존재하지 않는다 앞서 밝힌 바와 같이, 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항에 규정한 [별표4]의 대분류나 세분류의 각 항목에 표시되어 있는 용어에 관하여 도시교통정비촉진법령은 정의규정을 두고 있지 않다. 따라서 [별표4]의 대분류나 세분류의 각 항목에 표시되어 있는 용어의 개념은 원칙적으로 「건축법」상의 정의에 따라야 할 것이다. 그리고 「건축법」에 의하면 제2종 근린생활시설에 해당하는 골프연습장이란, “같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터미만인 것”으로 규정되어 있다. 하지만 골프연습장은, 그 성질과 용도의 필요상, 현실적으로 500제곱미터 미만인 경우가 없다. 한편 골프연습장은 그 성질과 용도의 필요상 현실적으로 500제곱미터미만인 경우가 없다. 따라서 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항에 규정한 [별표4]의 제1호 소정의 “근린생활시설”에 해당함을 이유로 교통유발부담금이 부과되는 골프연습장은 현실적으로 존재하지 않는다. 결국 피청구인이 이 사건 부과처분을 함에 있어서, 부과이류로, “대분류가 근린생활시설이고 세분류가 골프연습장인 시설은 4.80, 이 보다 면적이 큰 골프장은 운동시설이라는 이유로 1.04의 교통유발계수를 적용하는 것은 부담금 부과의 형평성 및 운용 취지에 맞지 않다”고 주장하는 것은 허구이다. 즉 골프연습장의 특성상 모두가 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상이라 할 것이므로, 도시교통촉진법시행규칙제3조의3제1항에 규정한 [별표4]의 제1호 소정의 “근린생활시설”에 해당함을 이유로 교통유발부담금을 부담하는 골프연습장은 존재하지 아니하므로 골프연습장과 비교하여 “형평성 및 운용취지에 맞지 않다”고 하는 것은 어불성설이다. 11) 법률에 의거하지 않은 부담적행정행위로서의 위법성 권리를 제한하고 의무를 과하는 둥 상대방에게 불리한 효과를 발생시키는 행정행위를 “부담적행정행위” 또는 “침익적행정행위”라고 하여, 상대방에게 권리·이익을 부여하거나 혹은 권리의 제한을 철폐하는 등 유리한 효과를 발생시키는 소위 “수익적행정행위”라고 일컬음은 주지하는 바라 할 것이다. 그리고 이러한 부담적행정행위로서는 하명, 금지, 수익적행정행위의 취소·철회 등이 있다. 청구인에 대한 피청구인의 이 사건 부과처분은 청구인으로 하여금 교통유발부담금의 납부의무를 부담하게 하는 전형적인 부담적행정행위에 해당한다. 따라서 법률에 근거하지 않으면 위법한 것이다. 그런데 피청구인은 교통유발부담금의 부과대상으로서의 이 사건 시설물이 비록 “운동시설”에 해당하기는 하지만 운동시설에 관한 교통유발계수를 적용하는 경우 그 보다 면적이 작은 골프연습장에 대한 교통유발계수와 비교할 때 형평성 및 운용취지에 맞지 아니하므로 골프연습장에 관한 교통유발계수를 적용하여야 한다고 주장한다. 이러한 논리에 근거한 피청구인의 이 사건 부과처분은 청구인으로 하여금 교통유발부담금납부의무를 부담시키는 전형적인 부담적행정행위라 할 것임에도 불구하고 법률에 근거하지 않은 것임이 명백하여 위법하다 할 것이다. 12) “[별표4]비고”란에 대한 오해 앞서 밝힌 바와 같이, 도시교통정비촉진법제3조의3제1항은,“법 제37조제1항에 따른 교통유발계수는 별표 4와 같다.”라고 규정하고 있고, 도시교통정비촉진법시행규칙제3조의3제1항에 규정한 [별표4] 의 “비고”란에는, “1. 시설물의 용도구분은 이 표에서 정하는 것을 제외하고는 「건축법시행령」 별표 1에 따른다. 다만, 시설물의 내용을 규정하는 개별 법령에서 용도를 정하는 경우에는 그 개별 법령에 따른다. 2. 이 표에서 구분하지 않은 용도의 시설물은 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용할 수 있으며, 그 밖의 시설물은 “기타”란에 해당하는 유발계수를 적용한다.”라고 규정되어 있다. 그리고 청구인이 소유하고 있는 이 사건 시설물이 도시교통정비촉진법시행규칙제 3조의3제l항에 규정한 [별표4] 소정의 제호 “운동시설”에 해당하는 점에 관하여, 피청구인은 인정하고 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 골프장인 이 사건 시설물이 도시교통정비촉진법시행규칙제3조의3제1항에 규정한 [별표4] 에서 구분하지 않은 용도의 시설이라서 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용할 수 있다는 취지의 [별표4] 의 비고란 제2항의 규정에 따라 이 사건 시설물에 관한 교통유발계수는 “4.80”이어야 한다고 주장하고 있는 것이다. 이와 같은 피청구인의 태도는 [별표4] 의 비고란 제2항의 규정의 의미를 오해한 억지주장에 불과한 위법한 태도라는 비난을 면할 수 없다 할 것이다. 13) 이 사건 시설물에 교통유발부담금이 부과되는 것의 부당성 교통유발부담금이란 교통혼잡을 완화하기 위하여 원인자 부담의 원칙에 따라 혼잡을 유발하는 시설물에 부과하는 경제적 부담을 말한다합니다(도시교통정비촉진법제2조8호참조). 나아가, 도시교통정비촉진법 제36조제1항은, “시장은 도시교통정비지역에서 ‘교통혼잡의 원인’이 되는 시설물의 소유자로부터 매년 부담금을 부과·징수할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 즉, 부담금의 부과대상은, 도시교통정비구역 내에 있는 “교통혼잡의 원인이 되는 시설물”인 것이다. 한편 대부분의 골프장은 조성 당시에는 도심지역으로부터 멀리 떨어진 곳에 위치하고 있기 때문에 “교통혼잡의 원인”이 되지도 아니하였을 뿐 아니라 도시교통정비지역 내에 위치해 있지도 않았는데, 청구인이 소유하고 있는 ○○○○도 조성 당시에는 그처럼 도시교통정비지역 내에 위치해 있지 않았는데, 조성된 이후 ○○시의 구역이 확장이 되면서 도시교통정비지역 내에 들게 되었던바, 청구인의 행위와는 전혀 관계가 없었다. 이러한 사정을 감안한다면 청구인이 이 사건 시설물을 소유하고 있음을 이유로 피청구인이 이 사건 시설과 관련하여 부담금을 부과하는 것 자체가 형평성에 맞지 않는다고 할 것이다. 14) 이 사건 처분의 위법성 이상과 같은 제반사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 시설물이 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항[별표4]의 제1호 “근린생활시설” 중 다목 “골프연습장”에 해당한다고 하여 청구인이 부담할 부담금을 산정함에 있어서 교통유발계수를 “4.80”으로 특정하여 한 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 함이 틀림없다 할 것이다. 15) 취소의 범위 청구인이 소유하고 있는 이 사건 시설물은, 이상에서 밝힌 바와 같이, 「건축법」 제2조제2항과 건축법 시행령 제3조의5 [별표1]상의 제13호다목상의 “운동시설”에 해당하고, 따라서 도시교통정비촉진법 시행규칙 제3조의3제1항 [별표4]의 제4호 “운동시설”에 해당하는 것이다. 그러므로 이 사건 시설물에 관련하여 청구인이 부담하여야 할 교통유발부담금을 산정함에 있어서의 교통유발계수는 “4.80”이 아닌 “1.04”인 것이다. 결국 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 교통유발계수 4.80을 적용하여 산출한 금액에서 과거에 청구인이 기 납부했던 금액을 차감한 나머지 금액을 부과하였는바, 이 사건 부과처분 금액 전액에 대하여 위법하여 취소되어야 함이 법리상 틀림없다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 피청구인은 골프장 교통유발계수 적용과 관련하여 2016년도 경기도 종합감사 지적 및 국토교통부 질의 회신에 따라 청구인에게 골프장 및 부대시설의 유발계수를 골프연습장(4.8)으로 적용하여 추가 징수 사실을 예고한 이후 2017. 1. 12. 부과 처분하였다. 이에 청구인은 해당 유발계수의 적용이 잘못된 것이라 주장하며 2017. 4. 10. 행정심판을 제기하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 교통유발계수 적용의 방법 「도시교통정비촉진법」및 같은 법 시행규칙 제3조의3 별표 4. 비고에서는 시설물의 용도구분에 관한 적용기준을 아래와 같이 밝히고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273087"></img> 위 규정에 따라, 해당 시설물의 교통유발계수를 적용함에 있어 우선순위를 판단해보면 아래와 같다. ①「시행규칙」제3조의3 ‘별표 4(시설물의 교통유발계수) 제1호부터 제17호’에 해당 시설물이 규정되어 있는 경우 ⇒ 해당 유발계수 적용 ②「시행규칙」제3조의3 ‘별표 4(시설물의 교통유발계수) 제1호부터 제17호’에 해당 시설물이 규정되어 있지 않은 경우 (가) 시설물의 내용을 규정하는 개별법령에서 용도를 정하는 경우 ⇒ 개별법령에 따라 판단 (나) 개별법령에 해당시설에 대한 용도를 정하지 않은 경우 ⇒ 건축법 시행령 별표 1에서 정한 용도 구분에 따라 판단 ③ 위 ②에도 불구하고, 「시행규칙」제3조의 3 ‘별표 4(시설물의 교통유발계수) 제1호부터 제17호’에서 정하지 아니한 용도의 시설물에 대하여는 이미 규정하고 있는 시설물 용도 중에서 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용하여야 한다. 그럼에도 용도를 정하기 어려운 시설에 대해서는 ‘기타’란에 해당하는 유발계수를 적용하여야 한다. 이 사건의 골프장의 경우, 「시행규칙」제3조의 3 ‘별표 4(시설물의 교통유발계수) 제1호부터 제17호’에 규정되어 있지 않으므로 개별법령에 정해진 용도의 유발계수를 적용하거나, 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용해야 한다. 나) 개별법령에 정해진 용도의 유발계수를 적용해야 한다. ① 이 사건 골프장의 설치 및 시설기준 등을 정한 근거 법령은 「체육시설의 설치 및 이용에 관한 법률」로서, 동법 제2조제1호 및 제2호에서 체육시설 및 체육시설업에 대하여 규정하고 있다. 또한 동법 제10조제1항제1호에서는 ‘골프장업’을 등록체육시설로 규정하고, ‘골프연습장업’을 신고 체육시설업으로 각각 규정 하고 있으므로 골프장업과 골프연습장업은 위 법령 규정에 의한 체육시설업에 해당된다고 할 것이다. ② 그리고 「건축법 시행령」별표 1(용도별 건축물의 종류)에 골프장과 골프연습장에 대하여 규정된 바를 살펴보면, 제4호에서는 ‘테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 놀이형시설(「관광진흥법」에 따른 기타유원시설업의 시설을 말한다. 이하 같다) 등 주민의 체육 활동을 위한 시설(제3호마목의 시설은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것’을 제2종 근린생활시설로 규정하고 있다. 제13호에서는 운동시설을 규정하면서 가목에서는 ‘탁구장, 체육도장, 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 놀이형시설, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 제1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것’을 규정하고 있으며, 다목에서는 ‘운동장(육상장, 구기장, 볼링장, 수영장, 스케이트장, 롤러스케이트장, 승마장, 사격장, 궁도장, 골프장 등과 이에 딸린 건축물을 말한다)으로서 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천제곱미터 미만인 것’을 운동시설로 규정하고 있다. ③ 이렇게 각각의 법률을 살펴볼 때, 골프장과 골프연습장은 「체육시설의 설치 및 이용에 관한 법률」규정에 따라 설치되는 동일한 목적과 용도의 ‘체육시설’이고, 이와는 별개로 「건축법령」에서는 면적을 기준으로 ‘근린생활시설’로 할 것인지 ‘운동시설’로 할 것인지를 구분하고 있다. ④ 한편 교통유발부담금을 산정하는 산식은 「도시교통정비촉진법」제37조제1항에 따라 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273089"></img> 즉, 교통유발부담금을 결정하는 요인은 ‘시설물의 면적’과 ‘해당 시설물의 목적 및 용도’에 따른 성질이고, 교통유발계수가 시설물의 목적과 용도를 나타내는 계수인 것이다. 「도시교통정비촉진법 시행규칙」제3조의 3(교통유발 계수) 별표 4의 시설물 분류를 보더라도, 면적을 기준으로 분류한 것이 아니라 시설물의 목적과 사용용도에 따라 분류되어 있음을 알 수 있다. 따라서 교통유발계수의 적용을 판단할 때는 시설물의 면적보다는 시설물의 목적과 사용 용도를 기준으로 판단하는 것이 입법취지에 부합한다 할 것이다. ⑤ 따라서 골프장과 골프연습장은 「체육시설의 설치 및 이용에 관한 법률」규정에 따라 설치되는 동일한 목적과 용도의 체육시설이므로, ‘시설물의 내용을 규정하는 개별 법령에서 용도를 정하는 경우에는 그 개별 법령에 따른다’는 규정에 따라 이 사건 골프장에 대해서도 골프연습장과 동일한 교통유발계수를 적용해야 한다. 청구인의 주장대로 건축법 시행령의 분류에 따라 교통유발계수를 정할 경우, 면적에 따라 교통유발계수가 달라지는 결과가 되므로 이는 입법취지에도 반하는 것이다. 다) 「건축법 시행령」 [별표 1]에 따라 골프장은 「도시교통정비촉진법 시행규칙」 [별표 4] 대분류 ‘운동시설’의 세분류 ‘체육관’으로 적용할 수 없다. ① 「건축법 시행령」[별표 1]에 대분류 ‘운동시설’에는 세분류 ‘가. 탁구장, 체육도장, … 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 제1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활 시설에 해당하지 아니하는 것’, ‘나. 체육관’, ‘다. 운동장(육상장, 구기장, 볼링장, 수영장, 스케이트장, 롤러스케이트장, 승마장, 사격장, 골프장 등…)’으로 분류하고 있다. 골프장은 세분류 ‘운동장’에 규정되어 있다. ② 「도시교통정비촉진법 시행규칙」[별표 4]에 대분류 ‘운동시설’에는 세분류 ‘체육관’만을 규정하고 있다. ③ 「건축법 시행령」[별표 1] 대분류 ‘운동시설’에서 세분류 ‘체육관’과 ‘운동장’이 명확하게 구분되어 있는 점, 「도시교통정비촉진법 시행규칙」[별표 4]에 대분류 ‘운동시설’에서는 세분류 ‘체육관’만을 규정하고 있는 점을 통해 골프장의 교통유발계수를 「도시교통정비촉진법 시행규칙」[별표 4]의 대분류 ‘운동시설’ 세분류 ‘체육관’에 적용하는 것은 맞지 않다. 라) 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용해야 한다. ① 만약 개별 법령에 따르는 경우에 이 사건 골프장에 골프연습장과 동일한 교통 유발계수를 적용하지 못한다 하더라도, ‘이 표에서 구분하지 아니한 용도의 시설물은 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용할 수 있다’는 「도시교통정비촉진법」 및 같은 법 시행규칙 제3조의3 별표 4. 비고 규정에 따라 이 사건 골프장에 그 목적과 성질이 유사한 골프연습장과 동일한 유발계수를 적용할 수 있다. 주무부처인 국토교통부의 골프연습장 및 골프장과 관련한 다수의 질의회신 사례에서도 일관되게 위와 같은 맥락에서 판단하고 있다.(을 제2호증) ② 만약 골프연습장과 골프장을 유사한 용도로 보지 않아 다른 교통유발계수를 적용한다면, 시설면적 500㎡ 미만의 소규모 영세 골프연습장(유발계수 4.80 적용)에 대하여는 교통유발부담금을 4배 이상 중과세하고, 시설면적 500㎡ 이상 대형 골프연습장(유발계수 1.04 적용)의 경우에는 4배 이상 부담금을 경감 받게 되는 결과를 초래하게 되므로 부담금의 형평성을 크게 저해할 뿐 아니라, 조세저항에 직면하는 결과를 초래할 것이다. 더구나 골프연습장의 경우 면적에 따라 근린생활시설과 운동시설로 분류되는 바, 근린생활시설인 골프연습장과 운동시설의 교통유발계수에 차이가 있을 합리적인 이유는 없다. 따라서 부담금 부과의 형평성을 고려했을 때, 골프연습장과 골프장을 유사한 용도로 보아 동일한 교통유발계수를 적용하는 것이 타당하다. ③ 또한 체육시설법 제3조 및 시행령 제2조에서는 체육시설의 종류로 이 사건 시설물과 골프연습장을 규정하고 있고, 체육시설법 제10조에서는 이 사건 시설물에 관하여는 등록체육시설업으로, 골프연습장에 관하여는 신고체육시설업으로 각 규정하고 있으며, 이른바 골프장은 골프라는 운동종목을 경기로서 실행할 수 있는 시설이고 골프연습장은 골프를 연습 또는 교습할 수 있는 시설인 점 등에 비추어 보면, 결국 이 사건 시설물은 골프연습장과 그 성질 면에서 가장 유사하다고 할 것이다. 3) 앞서 본 바와 같이 시설물의 용도를 판단하고 교통유발계수를 적용하는 판단 기준은「시행규칙」제3조의3 ‘별표 4(시설물의 교통유발계수)에 따라야 하며, 이 표에서 용도가 정해지지 않은 시설물에 대해서는 같은 표 비고1. 및 비고2.에 정한 바에 따라 순서대로 시설물의 용도를 정하고 해당 교통유발계수를 적용하여야 하도록 규정하고 있다. 이러한 판단기준은 주무부처인 국토교통부의 일관된 유권해석이다. 또한 골프장에 속한 부속시설에 대하여 골프장운영을 위한 개별 시설물인 관리시설, 업무시설, 창고시설, 음식점 등 이는 골프장과 전혀 다른 용도의 건축물이라 할 수 없다. 교통유발부담금은 대도시 교통문제에 효율적으로 대처하기 위하여 교통난 완화대책의 일환으로 교통유발의 원인이 되는 일정규모 이상의 시설물 소유자에 대하여 원인자부담 원칙에서 교통유발부담금을 부과·징수하여 도시교통개선에 필요한 재원으로 활용하는 데 그 부과 목적이 있는 것으로 이 사건 골프장에 대한 교통유발부담금 교통유발계수는 관계 법령에 의하여 전국 자치단체에서 공통으로 적용되어 부과되는 사항으로 과세의 공정성 및 형평성을 실현한 적법한 처분이므로 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시교통정비 촉진법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 6. "시설물”이란 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물과 골프연습장·옥외관람시설 등 대통령령으로 정하는 구축물을 말한다. 9. "교통유발부담금”이란 교통혼잡을 완화하기 위하여 원인자 부담의 원칙에 따라 혼잡을 유발하는 시설물에 부과하는 경제적 부담을 말한다. 제3조(도시교통정비지역의 지정·고시) ① 국토교통부장관은 도시교통의 원활한 소통과 교통편의의 증진을 위하여 다음 각 호의 지역을 도시교통정비지역으로 지정·고시할 수 있다. 1. 인구 10만명 이상의 도시(도농복합형태의 시는 읍·면지역을 제외한 지역의 인구가 10만명 이상인 경우를 말한다) 2. 제1호 외의 지역으로서 국토교통부장관이 직접 또는 관계 시장·군수의 요청에 따라 도시교통을 개선하기 위하여 필요하다고 인정하는 지역 제36조(교통유발부담금의 부과·징수) ① 시장은 도시교통정비지역에서 교통혼잡의 원인이 되는 시설물의 소유자로부터 매년 교통유발부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과·징수할 수 있다. ② 부담금의 부과대상은 제3조제1항제1호에 해당하는 지역에 있는 시설물로서 해당 시설물의 각 층 바닥면적을 합한 면적(제8항에 따라 부담금을 부과하지 아니하는 시설물에 해당하는 면적을 포함한다)이 대통령령으로 정하는 규모 이상의 것으로 한다. ③ 부담금의 부과대상자는 부담금의 부과기준일 당시 제2항에 따른 부담금의 부과대상 시설물(이하 "부과대상 시설물”이라 한다)의 소유자로 한다. ④ 부담금 부과기간 중에 부과대상 시설물의 철거·멸실(滅失) 등으로 부담금의 부과기준일 당시 부과대상자가 없는 경우에는 그 부과기간 중 최종 소유자를 부과대상자로 한다. ⑤ 부과대상 시설물을 공동으로 또는 분할하여 소유하고 있는 자에게는 각각 그 소유지분에 따라 부담금을 부과한다. 다만, 그 부과대상 시설물 중 소유지분의 면적의 기준은 대통령령으로 정하되, 기준 면적 미만인 경우에는 부담금을 부과하지 아니한다. ⑥ 시장은 제2항에 따라 대통령령으로 정하는 범위에서 그 위치·규모·특성 등을 고려하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 규모 이상의 시설물에 대하여는 제5항 단서에도 불구하고 소유지분의 면적의 기준을 100분의 50의 범위에서 축소할 수 있다. ⑦ 시장은 제2항에도 불구하고 시설물의 위치·규모·특성 등을 고려하여 부과대상 시설물의 규모를 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 100분의 50의 범위에서 확대하거나 축소할 수 있다. ⑧ 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설물에는 부담금을 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 시설물을 그 시설물의 목적 외에 사용하는 경우에는 그러하지 아니한다. 1. 주한 외국 정부기관, 주한 국제기구 및 외국 원조단체 소유의 시설물 2. 주거용 건물(복합용도 시설물의 주거용 부분을 포함한다) 3. 그 밖에 교통유발량(交通誘發量)이 현저히 적거나 공익상 불가피한 사유로 부담금 부과가 적절하지 아니한 시설물 또는 「국가유공자 등 단체설립에 관한 법률」에 따른 국가유공자단체 등 비영리공공단체가 직접 업무에 사용하는 시설물로서 대통령령으로 정하는 시설물 ⑨ 부담금의 부과·징수의 방법·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제37조(부담금의 산정기준) ①시설물에 대한 부담금은 다음 계산식에 따라 계산한 금액으로 한다. 이 경우 시설물이 복합용도일 때 그 바닥면적의 계산방법은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.22.> 부담금 ＝ 시설물의 각 층 바닥면적의 합계×단위부담금×교통유발계수 ② 제1항에 따른 단위부담금과 교통유발계수는 이용자 수, 매출액, 교통혼잡 정도 또는 시설물의 용도 등을 고려하여 국토교통부령으로 정하되, 시장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 시설물의 위치·규모·특성 등을 고려하여 단위부담금과 교통유발계수를 100분의 100의 범위에서 상향 조정할 수 있다. 제41조(제척기간 및 소멸시효) ① 부담금은 부담금을 부과할 수 있는 날부터 5년간 부과하지 아니한 경우에는 부과할 수 없다. ② 부담금의 소멸시효에 관하여는 「지방세기본법」 제39조 및 제40조를 준용한다. 【도시교통정비 촉진법 시행령】 제16조(교통유발부담금의 부과대상) ① 법 제36조제2항에서 "대통령령으로 정하는 규모 이상의 것”이란 해당 시설물의 각 층 바닥면적을 합한 면적이 1천제곱미터 이상인 시설물을 말한다. 다만, 법 제36조제2항에 따른 교통유발부담금(이하 "부담금”이라 한다)의 부과대상 시설물이 「주택법」 제2조제12호에 따른 주택단지에 위치한 시설물로서 도로(같은 법 제2조제13호가목에 따른 주택단지의 도로는 제외한다)변에 위치하지 아니한 시설물인 경우에는 그 시설물의 각층 바닥면적을 합한 면적이 3천 제곱미터 이상인 경우로 한다. <개정 2012.12.28., 2014.1.14., 2016.8.11.> ③ 제1항을 적용할 때 연접대지에 있는 소유자가 같은 두 동 이상의 시설물은 동일한 시설물로 본다. ④ 제3항에서 "연접대지”란 지번이 같거나 지번이 다르더라도 대지경계선이 접하고 있는 둘 이상의 대지를 말한다. 다만, 둘 이상의 대지가 「도로법」 제14조에 따른 도로나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 기반시설로 설치되는 도로로서 그 너비가 12미터 이상인 도로로 분리되어 있는 경우는 제외한다. 제25조의2(조정신청) ① 제25조제1항에 따라 부담금 납부의 고지를 받은 자가 부담금의 부과에 대하여 이견이 있는 경우에는 부담금 납부의 고지를 받은 날부터 20일 이내에 시장에게 그 사유를 소명할 수 있는 자료를 첨부하여 조정을 신청할 수 있다. ② 시장은 제1항에 따른 조정신청이 있는 때에는 그 신청을 받은 날부터 15일 이내에 이를 심사하여 그 결과를 신청인에게 통지하여야 하며, 이미 납부한 금액과 조정된 금액에 차이가 있는 때에는 그 차액을 다시 부과하거나 환급하여야 한다. ③ 제1항에 따른 조정신청은 부담금의 납부기한에 영향을 미치지 아니한다. 【도시교통정비 촉진법 시행규칙】 제3조의3(교통유발계수) ① 법 제37조제1항에 따른 교통유발계수는 별표 4와 같다. ② 시설물의 사용 용도가 건축물 관리대장상의 용도와 다른 경우 시설물에 대한 교통유발계수는 시설물이 실제 사용되는 용도의 교통유발계수를 적용한다. ③ 장기간의 공공사업의 시행 등으로 인하여 교통유발량에 변화가 생겼을 때에는 시장은 한시적으로 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 제1항에 따른 교통유발계수의 100분의 50 범위에서 교통유발계수를 조정하여 적용할 수 있다. [별표 4] 시설물의 교통유발계수(제3조의3 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273081"></img> 비고 1. 시설물의 용도 구분은 이 표에서 정하는 것을 제외하고는 「건축법 시행령」 별표 1에 따른다. 다만, 시설물의 내용을 규정하는 개별 법령에서 용도를 정하는 경우에는 그 개별 법령에 따른다. 2. 이 표에서 구분하지 않은 용도의 시설물은 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용할 수 있으며, 그 밖의 시설물은 "기타”란에 해당하는 유발계수를 적용한다. 【체육시설의 설치·이용에 관한 법률】 제3조(체육시설의 종류) 체육시설의 종류는 운동 종목과 시설 형태에 따라 대통령령으로 정한다. 제10조(체육시설업의 구분·종류) ① 체육시설업은 다음과 같이 구분한다. 1. 등록 체육시설업 : 골프장업, 스키장업, 자동차 경주장업 2. 신고 체육시설업 : 요트장업, 조정장업, 카누장업, 빙상장업, 승마장업, 종합 체육시설업, 수영장업, 체육도장업, 골프 연습장업, 체력단련장업, 당구장업, 썰매장업, 무도학원업, 무도장업 ② 제1항 각 호에 따른 체육시설업은 그 종류별 범위와 회원 모집, 시설 규모, 운영 형태 등에 따라 그 세부 종류를 대통령령으로 정할 수 있다 【체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령】 제2조(체육시설의 종류) 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제3조에 따른 체육시설의 종류는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273083"></img> 【건축법 시행령】 [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 4. 제2종 근린생활시설 가. 공연장(극장, 영화관, 연예장, 음악당, 서커스장, 비디오물감상실, 비디오물소극장, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다)으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 나. 종교집회장[교회, 성당, 사찰, 기도원, 수도원, 수녀원, 제실(祭室), 사당, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다]으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 다. 자동차영업소로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 미만인 것 라. 서점(제1종 근린생활시설에 해당하지 않는 것) 마. 총포판매소 바. 사진관, 표구점 사. 청소년게임제공업소, 복합유통게임제공업소, 인터넷컴퓨터게임시설제공업소, 그 밖에 이와 비슷한 게임 관련 시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 아. 휴게음식점, 제과점 등 음료·차(茶)·음식·빵·떡·과자 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설(너목 또는 제17호에 해당하는 것은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 300제곱미터 이상인 것 자. 일반음식점 차. 장의사, 동물병원, 동물미용실, 그 밖에 이와 유사한 것 카. 학원(자동차학원·무도학원 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다), 교습소(자동차교습·무도교습 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다), 직업훈련소(운전·정비 관련 직업훈련소는 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 타. 독서실, 기원 파. 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 놀이형시설(「관광진흥법」에 따른 기타유원시설업의 시설을 말한다. 이하 같다) 등 주민의 체육 활동을 위한 시설(제3호마목의 시설은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 하. 금융업소, 사무소, 부동산중개사무소, 결혼상담소 등 소개업소, 출판사 등 일반업무시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것(제1종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외한다) 거. 다중생활시설(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로서 국토교통부장관이 고시하는 기준에 적합한 것을 말한다. 이하 같다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것 너. 제조업소, 수리점 등 물품의 제조·가공·수리 등을 위한 시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만이고, 다음 요건 중 어느 하나에 해당하는 것 1) 「대기환경보전법」, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 또는 「소음·진동관리법」에 따른 배출시설의 설치 허가 또는 신고의 대상이 아닌 것 2) 「대기환경보전법」, 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 또는 「소음·진동관리법」에 따른 배출시설의 설치 허가 또는 신고의 대상 시설이나 귀금속·장신구 및 관련 제품 제조시설로서 발생되는 폐수를 전량 위탁처리하는 것 더. 단란주점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 150제곱미터 미만인 것 러. 안마시술소, 노래연습장 5. 문화 및 집회시설 가. 공연장으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 나. 집회장[예식장, 공회당, 회의장, 마권(馬券) 장외 발매소, 마권 전화투표소, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다]으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 다. 관람장(경마장, 경륜장, 경정장, 자동차 경기장, 그 밖에 이와 비슷한 것과 체육관 및 운동장으로서 관람석의 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 이상인 것을 말한다) 라. 전시장(박물관, 미술관, 과학관, 문화관, 체험관, 기념관, 산업전시장, 박람회장, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다) 마. 동·식물원(동물원, 식물원, 수족관, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다) 13. 운동시설 가. 탁구장, 체육도장, 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 놀이형시설, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 제1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것 나. 체육관으로서 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천제곱미터 미만인 것 다. 운동장(육상장, 구기장, 볼링장, 수영장, 스케이트장, 롤러스케이트장, 승마장, 사격장, 궁도장, 골프장 등과 이에 딸린 건축물을 말한다)으로서 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천 제곱미터 미만인 것 【도시교통정비지역 및 교통구역 지정】[시행 2016.7.28.] [국토교통부고시 제2016-509호, 2016.7.28., 일부개정] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273085"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 납부고지서 등에 기재된 내용을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 골프장 시설물의 교통유발계수가 기존 1.04(체육관)에서 4.80(골프연습장)으로 변경됨에 따라, 2017. 1. 12. 청구인에게 ○○시 ○○구 ○○면 ○○로 ○○○ 소재 ‘○○○○ 골프장’(부과면적 : 6296.44㎡, 이하 ‘이 사건 시설물’이라 한다)에 대해 「도시교통정비 촉진법」(이하 ‘도시교통촉진법’이라 한다) 제36조 및 같은 법 시행규칙 제3조3〔별표4〕에 의거 교통유발계수 4.80을 적용하여 2015년분 교통유발부담금 6,115,150원을 추가 부과하였다. 나) 피청구인의 골프연습장 교통유발계수 적용 관련 질의에 대해 국토교통부 질의회신 자료에는 “「도시교통정비 촉진법 시행규칙」제3조의3제1항〔별표4〕에서 규정되지 않는 골프장은 그 성질이 가장 유사한 골프연습장 교통유발계수로 적용할 수 있으므로 귀 기관에서 법령의 내용 및 취지를 감안하여 해당 시설물의 유발계수를 적의판단 하기 바란다”고 기재되어 있다. 2) 도시교통촉진법 제36조제1항 및 같은 법 시행령 제16조제1항에 따르면 ‘시장은 도시교통정비지역에서 교통 혼잡의 원인이 되는 시설물의 각층 바닥면적의 합계가 1천㎡ 이상인 시설물의 소유자로부터 매년 교통유발부담금을 부과·징수할 수 있다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제3조의3〔별표4〕시설물의 교통유발계수에 따르면, 도시규모가 50만명이상 100만명이하의 경우에 근린생활시설 중 골프연습장에 대하여는 교통유발계수를 4.80, 운동시설(체육관, 근린생활시설에 해당하지 않는 것)에는 교통유발계수를 1.04, 기타에 교통유발계수를 1.00을 적용한다. 시설물의 용도 구분은〔별표4〕의 표에서 정하는 것을 제외하고는 「건축법 시행령」〔별표1〕에 따른다. 다만, 시설물의 내용을 규정하는 개별 법령에서 용도를 정하는 경우에는 그 개별 법령에 따른다.〔별표4〕의 표에서 구분하지 않은 용도의 시설물은 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용할 수 있으며, 그 밖의 시설물은 "기타”란에 해당하는 유발계수를 적용한다. 한편 도시교통촉진법 제41조제1항에 따르면 부담금은 부담금을 부과할 수 있는 날부터 5년간 부과하지 아니한 경우에는 부과할 수 없다. 3) 청구인은, 이 사건 시설물이 도시교통촉진법 시행규칙 [별표4]의 제4호 ‘운동시설’로서 교통유발계수는 ‘1.04’임에도 불구하고, 피청구인이 이 사건 시설물에 대하여 도시교통촉진법 시행규칙 [별표4]의 제1호 ‘근린생활시설’ 중 다목 ‘골프연습장’에 관한 교통유발계수 ‘4.80’을 적용하여 청구인의 부담금을 산정한 것은 위법하다는 취지로 주장한다. 먼저 이 사건 시설물에 관한 교통유발계수의 적용에 관한 관련법령을 살펴보면, 도시교통촉진법 제37조제1항에서는 부담금 산정계산식을 “부담금 = 시설물의 각 층 바닥면적의 합계×단위부담금×교통유발계수”로 규정하고 있고, 교통유발계수에 관하여 도시교통촉진법 시행규칙 [별표4]로 규정하고 있는데, [별표4] ‘운동시설’에는 ‘체육관(근린생활시설에 해당되지 않는 것)’만이 규정되어 있고, 위 [별표4]의 ‘비고 1.’에서는 “시설물의 용도구분은 이 표에서 정하는 것을 제외하고는 「건축법 시행령」〔별표1〕에 따른다. 다만, 시설물의 내용을 규정하는 개별 법령에서 용도를 정하는 경우에는 그 개별 법령에 따른다.”, ‘비고 2.’에서는 “이 표에서 구분하지 않은 용도의 시설물은 그 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용할 수 있으며, 그 밖의 시설물은 기타란에 해당하는 유발계수를 적용한다.”고 규정하고 있다. 한편, 도시교통촉진법 시행규칙 [별표4]의 ‘비고 1.’소정의 「건축법 시행령」제3조의 5 [별표1]에 따르면, 운동시설을, ㉮ 탁구장, 골프연습장 등 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 제1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것, ㉯ ‘체육관’으로서 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천 제곱미터 미만인 것, ㉰ 골프장 등과 이에 딸린 건축물을 의미하는 ‘운동장’으로서 관람석이 없거나 관람석의 바닥면적이 1천 제곱미터 미만인 것으로 분류하고 있다. 다음으로, 이 사건 시설물의 교통유발계수의 적용에 관하여 살펴보면, 이 사건 시설물은 「건축법 시행령」[별표1] 운동시설 중 ‘운동장’에 해당하나, 도시교통촉진법 시행규칙 제3조의 3 [별표4]는 운동시설로서는 ‘체육관(근린생활시설에 해당되지 않는 것)’만을 규정하고 있으므로, 이 사건 시설물에 대하여 도시교통촉진법 시행규칙 제3조의 3에서 [별표4]의 운동시설을 적용할 수는 없고, 도시교통촉진법 시행규칙 제3조의 3 [별표4] ‘비고 2.’에 따라 이 사건 시설물의 성질이 가장 유사한 용도의 유발계수를 적용함이 상당하다. 끝으로, 이 사건 시설물의 성질이 가장 유사한 용도에 관하여 보건대, 체육시설법 제3조 및 시행령 제2조에서는 체육시설의 종류로 이 사건 시설물과 골프연습장을 규정하고 있고, 체육시설법 제10조에서는 이 사건 시설물에 관하여는 등록체육시설업으로, 골프연습장에 관하여는 신고체육시설업으로 각 규정하고 있으며, 이른바 골프장은 골프라는 운동종목을 경기로서 실행할 수 있는 시설이고 골프연습장은 골프를 연습 또는 교습할 수 있는 시설인 점 등에 비추어 보면, 결국 이 사건 시설물은 골프연습장과 그 성질 면에서 가장 유사하다고 할 것이다. 따라서, 골프장의 시설물인 이 사건 시설물에 대하여 골프연습장의 교통유발계수를 적용하여 교통유발부담금을 산정한 이 사건 처분에 위법·부당함이 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.