교통유발 부담금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인들은 서울특별시 금천구 OO대로 OOO에 위치한 연면적 O,OOO.OO㎡ 규모 시설물의 공동소유자로 2022. 8. 29. 교통유발부담금 경감신청서(주차장 유료화 40%, 기타 5% 경감)를 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 2022. 9. 28.~9. 30. 개최된 교통유발부담금 경감심의위원회에서 결정된 경감률(주차장 유료화 미경감, 기타 1.2% 경감)에 따라 2022. 10. 6. 교통유발부담금 7,072,440원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하고, 2022. 10. 11.에 납입고지서를 청구인들에게 고지하였다. 이에, 청구인들은 2022. 12. 29. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 나. 청구인들은 이 사건 심판청구의 청구취지에서 처분일자를 “2022. 10. 11.”로 기재하였으나, 그 내용 및 취지를 보면 “2022. 10. 6.”의 오기임이 명백하므로, 이 사건 심판대상을 2022. 10. 6.자 처분으로 선해하여 본다. 2. 청구인들 주장 가. 청구인들은 그동안 교통유발부담금 감면신청서를 10여 년 동안 제출했으며, 피청구인 요구에 의해서 교통유발부담금 감면신청서 신청 전에 제반서류를 제출시간 내에 접수하였기에 그동안 교통유발부담금 경감신청서 접수대로 경감 혜택을 받고 지정 날짜에 고지금액을 납부하였다. 나. 2022. 8. 피청구인이 시행한 ‘교통량 감축 프로그램 운영공지 신청 안내’ 공문을 접하고 주차정보제공 시스템 설치를 하려 하였지만 본 주차장은 구조상 주차정보제공 시스템 설치 불가 판정을 받았다. 이에 교통량 감축 프로그램 방안을 성실히 이행하고자 ‘주차장 승용차 5부제’를 운영하고 있으며, ‘주차장 유료화’를 위하여 주차요원을 배치하고 수기로 차량 출입 자료를 작성하여 피청구인에게 현황표 및 이행실적을 분기별로 제출하고 있다. 하지만 피청구인은 「교통량 감축 프로그램 운영지침 및 통일해석안(이하 ‘교통량 감축 프로그램 운영지침’이라 한다)」의 유사 무료주차 행위를 근거로 감면을 불허하고 교통유발부담금 전액을 고지하였다. 다. 이 사건 처분은 법령, 대통령령, 조례, 시장 지시사항 등도 아닌 교통량 감축 프로그램 운영지침 내 ‘유사 무료주차 행위의 사례’에 근거한 것이므로 처분의 적법성을 인정할 수 없다. 또한 “시설물 소유자 아닌 시설물을 점유하는 자들로부터 교통유발부담금을 징수하는 것은 적법하다”는 판결(서울지방법원 1999. 6. 9. 선고 98가합103706 판결)과 관련하여 현행 법률에서는 소유자로만 명시하고 있으나 임대차 계약에 의거 임차인이 부담하는 것은 교통유발부담금 부과 취지에 어긋나는 유사 무료주차 행위가 아니다. 피청구인이 내부지침의 유사 무료주차 행위사례를 근거로 한 이 사건 처분은 달성하고자 하는 공익이 불분명하고 과도한 제재로 재량을 일탈·남용한 위법한 행위이다. 라. 「서울특별시 교통유발금 경감 등에 관한 조례」제7조제1항에서 ‘감축프로그램의 이행으로 부담금을 경감 받고자하는 교통수요 관리 대상 시설물의 소유자(임대·분양된 경우에는 임차인 또는 관리인 포함한다)’라고 명시되어 있는바, 임대인 또는 임차인도 교통량 감축 이행 계획서를 제출 후 경감 될 수 있다는 뜻이다. 3. 피청구인 주장 가. ‘주차장 유료화’ 프로그램과 ‘승용차 5부제’ 프로그램은 별개의 교통량 감축프로그램으로 ‘승용차 5부제’ 프로그램은 코로나19로 인해 2020. 3. 1.부터 운영 중지되어 인정되지 않는 프로그램이며, 청구인들이 이행하였다고 주장한 ‘주차장 유료화’ 프로그램은 이행기준에 해당하지 않는다. 청구인들이 제출한 차량 출입자료는 교통량 감축 프로그램 운영지침에서 명시한 ‘수기로 전자파일(한글, 엑셀, 워드) 및 종이 장부 등 형식으로 경감을 불인정 하는 자료’이며「서울특별시 교통유발부담금 경감 등에 관한 조례」제6조제1항 및 [별표1]에서 명시하는 ‘시스템에 의한 객관적 자료’에도 부합하지 않는다. 또한 청구인들은 주차장 차량 출입증에 따라 정산한 금액을 매월 임차인들로부터 징수하고 있으므로 지침에 명시된 유사 무료주차 행위로 본 이 사건 처분은 적법하다. 나. 청구인들이 주장하는 판결(서울지방법원 1999. 6. 9. 선고 98가합103706판결)은「도시교통정비 촉진법」이 2002. 1. 26. 전부 개정되기 전까지의 내용으로 현재는「도시교통정비 촉진법」제36조제1항에 ‘시장은 도시교통정비지역에서 교통혼잡의 원인이 되는 시설물의 소유자로부터 매년 교통유발부담금을 부과징수할 수 있다’로 명시하고 있으므로 소유자에게 부과한 처분은 적법하다. 또한 지침은 법령에서 서울특별시에 구체적 사항을 정할 수 있도록 권한을 부여한 보충적 기능을 하는 규정이다. 「도시교통정비 촉진법 시행령」제24조제2항에 따르면 교통량 감축 활동의 종류, 참여자, 이행조건 및 부담금 경감률 등은 각 지방자치단체의 지역 실정에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있으므로 2020. 5. 19.에 공포된 「서울특별시 교통유발부담금 경감 등에 관한 조례」제6조제1항 및 [별표1]에 근거하여 서울특별시에서 세부적인 이행기준, 경감방법, 점검방법 등을 명시한 지침을 적용하여 ‘주차장 유료화’ 프로그램을 미경감한 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용한 처분이 아니다. 다. 또한, 청구인들이 주장하는 이행계획서 제출의 주체와 주차요금 납부의 주체를 따지는 것은 별개의 사안이며, 교통량감축 프로그램 이행계획서를 임차인이 제출할 수 있다는 것을 근거로 주차요금을 임차인이 대납하는 것이 유사 무료 주차행위가 아니라는 주장은 청구인들의 자의적 해석일 뿐이다. ‘주차장 유료화’ 프로그램의 취지는 주차장 이용자에 대하여 주차요금을 직접 징수함으로써 승용차 이용을 억제하여 교통혼잡 완화를 유도하는 것으로, 주차장 이용자가 아닌 임차인 등이 주차요금을 대납하는 행위는 유사 무료 주차행위에 해당한다. 4. 관계법령 도시교통정비 촉진법 제36조, 제38조 도시교통정비 촉진법 시행령 제24조 서울특별시 교통유발부담금 경감 등에 관한 조례 제6조, 제7조 5. 인정사실 청구인들과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 증거자료 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 서울틀별시 금천구 OO대로 OOO에 위치한 연면적 O,OOO.OO㎡ 규모 시설물의 공동소유자로 2022. 8. 29. 교통유발부담금 경감신청서(주차장 유료화 40%, 기타 5% 경감)를 피청구인에게 제출하였다. 나. 피청구인은 교통유발부담금 경감심의위원회에서 결정된 경감률(주차장 유료화 미경감, 기타 1.2% 경감)에 따라 2022. 10. 6. 교통유발부담금 7,072,440원(각 3,536,220원)을 부과하였고, 2022. 10. 11.에 납입고지서를 청구인들에게 고지하였다. 다. 이에, 청구인들은 2022. 12. 29. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 피청구인은 서울특별시가 「도시교통정비 촉진법 시행령」제24조제2항, 2020. 5. 19.에 공포된「서울특별시 교통유발부담금 경감 등에 관한 조례」제6조제1항 및 [별표1]로 마련한 교통량 감축 프로그램을 시행하고 있고, 그 내용 중 하나로 시설물의 대지 및 부설주차장을 이용하는 종사자와 이용자에게 일정액의 주차요금을 징수하는 경우 교통유발부담금의 40%를 감면하도록 규정하고 있으며, 서울특별시에서 마련한 교통량 감축 프로그램 운영지침에 따르면 임대료, 관리비를 통한 주차요금을 대납하거나 입주사에서 방문객의 주차요금을 납부하는 경우를 유사 무료주차 행위로 보아 이를 교통유발부담금의 감면 대상에서 제외하고 있다. 청구인들은 법령 등이 아닌 피청구인의 내부지침에 근거하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장하고 있다. ‘지침’은 행정청이 재량행위를 행사함에 있어 재량행사의 준칙, 즉 기준이 된다. 재량권 행사의 적법성 여부를 검토할 때 준칙, 가이드라인 등의 기준을 준수하였다고 하여 모두 적법한 것은 아니지만 준칙 등을 준수하는 경우 특별한 사정이 없는 한 재량권 행사가 적법한 것으로 판단된다. 이 사건의 경우 피청구인이 재량권 행사의 준칙이라 할 수 있는 지침을 준수하였고, 그 지침의 내용이 주차장 유료화 프로그램의 목적을 달성하는 데 필요한 내용이므로 이 사건 처분에는 재량권 일탈·남용의 위법이 없어 결국 적법하다. 청구인들이 청구인들 소유 건물에 출입하는 차량에 대하여 수기로 정리한 주차장 차량 출입증에 따라 정산한 금액을 매월 임차인들로부터 징수하고 있는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이는 서울특별시 교통량 감축 프로그램 운영지침에서 규정하고 있는 ‘유사 무료주차 행위’의 대표적인 사례라 볼 수 있다. 그리고 주차장 유료화 프로그램의 운영목적은 시설물 방문자 및 이용자에게 주차요금이라는 경제적 부담을 부과함으로써 자동차 이용을 줄일 수 있도록 유도하고자 하는 정책이라 할 것이므로, 청구인들의 경우와 같이 청구인들 시설물을 이용하는 방문자 등에게 경제적 부담을 부과하지 않는 경우 주차장 유료화 프로그램의 시행목적을 달성할 수 없으므로, 이를 근거로 청구인들에게 주차장 유료화 프로그램에 따른 감면을 하지 않은 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 처분이라 볼 수 없다. 7. 결론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.