국가산업단지개발계획변경이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○ 국가산업단지(이하 “산업단지”라 한다)내 경상남도 ○○시 ○○구 ○○동 산 9-1번지 일원 54,531제곱미터를 산업기계제작을 위한 공장부지의 조성을 목적으로 1994. 9. 17. 산업단지 개발사업시행자 지정을 피청구인으로부터 받았고, 1994. 12. 30. 매립재로 사용할 일반폐기물에 대해서는 관계법에 따라 별도의 승인을 받을 것이며, 이로 인한 민원이 발생하지 않도록 하고 민원발생시에는 책임해결을 조건으로 ○○시장으로부터 산업단지 개발사업실시계획승인을 받았으며, 청구인이 1995. 9. 26. 피청구인에게 일반폐기물처리사업계획서를 제출하자 피청구인은 1995. 11. 22. 건설교통부장관의 산업단지 개발계획변경(이하 “개발계획변경”이라 한다)을 받을 것을 조건으로 산업단지내 일반폐기물최종처리사업계획 적정통보를 하였고, 청구인이 공장부지의 조성면적을 69,088제곱미터(이하 “신청지역”이라 한다)로 확대하여 1996. 3. 25. 건설교통부장관에게 동 조건의 이행을 위한 개발계획변경신청을 하였으나 건설교통부장관은 주변업체와 인근주민으로부터 지속적인 민원이 발생하고 있어 요청서류를 반송한다고 회신하였으며, 1996. 6. 30. 산업입지및개발에관한법률시행령이 개정되어 개발계획변경 권한이 건설교통부장관에서 피청구인에게로 위임되자 청구인은 다시 피청구인에게 개발계획변경신청하였으나 피청구인은 주변업체의 동의나 청구인의 사업계획 일부 변경 등 여건변화가 있을 경우 다시 검토할 것이라는 이유로 1996. 11. 6. 위 신청을 거부하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 피청구인으로부터 산업단지 개발사업시행자의 지정을 받았고, ○○시장으로부터 산업단지 개발사업실시계획의 승인을 받았으며, 또한 조성대상 공장부지가 협곡으로서 상당량의 성토재가 필요하므로 일반폐기물로 계곡을 매립하여 공장부지로 이용하기 위하여 청구인이 피청구인에게 일반폐기물최종처리사업계획서를 제출하여 1995. 11. 22. 피청구인으로부터 건설교통부장관의 개발계획변경을 받아야 한다는 조건으로 위 폐기물최종처리사업계획의 적정통보를 받고, 청구인이 위 통보에 따라 피청구인에게 개발계획변경신청을 하자 피청구인은 건설교통부에 청구인의 신청서를 송부하지도 않는 등 시간만 끌다가 법령의 개정으로 개발계획변경 권한이 건설교통부장관으로부터 피청구인에게 위임되자 인근업체로부터 민원이 있다는 이유로 이 건 신청을 거부하였는바, 국가의 중요정책사업으로서 정부가 당연히 수행하여야 할 폐기물매립장사업을 법령에는 아무런 규정이 없는 민원을 이유로 사실상 하지 못하게 하는 것은 부당하고, 피청구인은 신청지역이 (주)유공에 의해 이미 개발완료된 공장부지로서 중복지정이 불가하다고 주장하나, 청구인은 공업단지내 미개발지역중 지목이 공장용지로 되어 있어도 산업단지 개발계획의 유치업종에 적합한 사업을 영위하고자 하는 경우에는 사업시행자의 지정을 받아 개발할 수 있다는 건설교통부장관의 답변을 받았을 뿐만 아니라, 신청지역은 아직 개발이 되지 않아 인근 주민이 밭을 경작하고 있고, 또한 신청지역은 협곡으로 이번에 개발되지 않으면 약 8,000평에 달하는 거대한 계곡과 웅덩이가 생겨 국토의 효율적 이용이라는 산업단지 개발취지에 맞지 않게 되는바, 따라서 국토의 효율적인 개발을 위하여 공부상 지목에 관계없이 개발자가 사업시행자로 지정받아 개발할 수 있으며, 피청구인은 신청지역이 공업배치및공장설립에관한법률상 공장시설용도구역이므로 폐기물처리시설이 입지할 수 없다고 주장하나, 동법시행령 제6조제4항제2호에는 산업단지안에 입주가능한 업종에 폐기물 수집 및 처리업이 명시되어 있어 피청구인의 주장은 부당하고, 더구나 청구인은 1995. 11. 22. 일반폐기물최종처리사업계획 적정통보를 받았으며, 신청지역에서 개발계획변경없이 일반폐기물처리업을 허가받아 사업을 영위하고 있는 업체가 다수 있고, 개발계획변경을 하지 않고 일반폐기물처리업을 하고 있는 회사에 대해서는 피청구인이 개발계획변경신청을 하도록 요구하고 있을 뿐만 아니라 청구인 보다 늦게 개발계획변경신청한 다른 업체[(주)유성, ○○산업사 등]에 대해서는 개발계획변경신청을 받아 이를 변경하여 준 바 있으며, 또한 피청구인이 청구인의 이 건 신청을 거부한 공문에서 주변업체의 동의가 있으면, 이 건 신청을 다시 검토할 것이라 명시한 점에서 보더라도, 공장시설용도구역이 아니면 아니된다는 피청구인의 주장은 부당하고, 피청구인은 일반폐기물매립시설의 무분별한 난립을 방지하고 공공기관이 본 사업을 유치하여 안정적 처리의 도모와 효율적 관리를 도모하여야 한다고 주장하나, 이 지역에 정부 또는 피청구인이 폐기물처리장을 설치하려는 어떠한 계획도 없을 뿐만 아니라 공공기관에서 운영하는 시설까지 민간에게 이전하려는 시점에 국가나 공공기관이 이러한 시설을 운영하여야 한다는 것은 설득력이 없으며, 민간이 폐기물처리업을 하는 것은 무분별한 난립이고 국가나 공공단체에서 폐기물처리업을 하는 것은 폐기물의 안정적 처리라고 하는 것은 행정의 이중잣대로서 부당하며, 피청구인은 폐기물 매립으로 인한 침출수의 누출 등으로 ○○항의 오염을 우려한 지역주민들의 여론과 인접한 기존 공장의 설치반대가 있다고 주장하나, 유기물 산업폐기물이 아닌 일반폐기물에서는 침출수가 발생하지 아니하고, 설사 침출수가 발생한다 하더라도 청구인은 침출수를 전량 증발농축법에 의하여 증발시키므로 방류수가 없기 때문에 환경오염을 발생시키지 않을 뿐만 아니라 이에 대해서는 피청구인이 청구인의 일반폐기물최종처리사업계획을 검토하여 이미 적정판정을 한 바 있기 때문에 피청구인의 주장은 이유없는 억지주장이고, 한편, 개발계획변경은 법령과 행정의 신뢰보호의 원칙에 따라 행해져야 하는 것인바, 환경부 예규 제137호 폐기물처리업허가업무지침에 의하면, 단순히 폐기물처리시설설치반대등 민원을 이유로 하여 피청구인이 반려 또는 부적정 통보를 할 수 없도록 되어 있고, 피청구인의 주장대로 민원이 있기 때문에 이 건 신청을 거부한다고 하더라도 주변 3개업체는 동의를 하고 1개업체만 반대하는 이 건 신청을 민원이 있다는 이유로 반려하는 것은 부당하며, 일반폐기물최종처리사업 적정통보를 받은 청구인이 피청구인 소유의 토지를 비롯한 인근의 토지를 매입하여 사업을 준비중인 사실을 고려해 볼 때 피청구인의 이 건 처분은 행정의 신뢰보호의 원칙에도 명백히 어긋나는 부당한 처분이므로 피청구인은 개발계획변경을 하여야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 산업단지 개발계획사업을 완료한 지역이나 조성중에 있는 지역은 개발사업시행자의 중복지정을 할 수 없는바, (주)유공에서 청구인이 개발하고자 하는 면적중 경상남도 ○○시 ○○구 ○○동 5-1 공장용지는 1990. 7. 4. 제품저장탱크 시설부지 조성사업을 위한 개발사업시행자의 지정과 1990. 9. 29. 개발사업실시계획의 승인을 받고, 1991. 8. 2. 준공인가를 받았으며, 1994. 7. 26. 공업배치및공장설립에관한법률 제16조제1항의 규정에 의하여 위의 공장용지를 포함한 469만682제곱미터에 대하여 ○○시장으로부터 공장등록증을 교부받았으므로 이미 개발을 완료한 공장부지의 법면(法面)으로서 중복지정이 불가하고, 산업입지및개발에관한법률 제6조의 규정에 의하여 산업단지가 지정된 경우 공업배치및공장설립에관한법률 제33조의 규정에 의하여 산업단지 관리기본계획을 수립ㆍ고시하여 관리하도록 되어 있는바, 산업단지 관리기본계획은 1995. 2. 13. 통상산업부고시 제15호에 의하여 용도별로 구획하고 있는데 청구인이 조성하려는 지역은 공장시설용도구역으로 지정되어 있으므로 산업단지 관리기본계획을 변경하지 않는 한 이미 고시되어 있는 산업단지 관리기본계획을 준수하여야 하며, 청구인보다 늦게 개발계획변경을 신청하여 변경된 (주)유성은 통상산업부고시 제1995-15호에 의한 산업단지 관리기본계획의 시행에 대한 경과조치에 의하여 고시를 시행하기 이전에 사업을 영위하고 있는 사업자는 용도별 구획계획에 불구하고 당해 사업을 할 수 있도록 하고 있었기 때문이며, ○○산업사는 주변공장의 동의가 있었기 때문에 가능하였는바, 청구인의 경우에는 직접ㆍ간접적인 영향이 예상되는 주변의 기존공장과 주민이 반대하고 있으므로 청구인에게 개발계획변경신청을 거부한 것은 정당하다고 주장한다, 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 산업입지및개발에관한법률 제6조제3항의 규정에 의하면, 국가산업단지를 지정하고자 할 때에는 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시ㆍ도지사의 의견을 듣고, 중앙행정기관의 장과 협의한 후 심의회의 심의를 거쳐야 한다. 산업단지개발계획중 대통령령이 정하는 중요사항(1. 산업단지면적의 100분의 10이상의 면적변경, 2. 주요유치변경, 3. 건설교통부장관이 정하는 토지이용계획 및 주요기반시설계획의 변경을 말한다)을 변경하고자 할 때에도 또한 같다고 되어 있고, 동법 제11조제1항의 규정에 의하면, 국가 또는 지방자치단체외의 자로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자(이에는 공장ㆍ폐기물처리시설등 산업단지개발사업의 시설용지를 직접 개발하고자 하는 자를 포함한다)는 산업단지개발계획을 작성하여 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 국가산업단지 또는 지방산업단지의 지정을 요청할 수 있다고 되어 있으며, 동법 제49조의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 이 법에 의한 권한중 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 시ㆍ도지사 또는 소속기관의 장에게 위임할 수 있도록 되어 있으며, 동시행령 제49조의 규정에 의하면, 대통령령이 정하는 중요사항중 동법시행령 제7조제1항제1호의 규정에 의한 면적변경의 경우를 제외한 개발계획의 변경 권한을 시ㆍ도지사에게 위임하도록 되어 있다. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 산업단지 개발사업시행자 지정통지서, 개발계획변경 신청서 회송 공문, 개발계획변경에 따른 의견서, 개발계획변경 요청에 대한 건설교통부장관의 회신 공문, 개발계획변경(안) 업무협의회 개최통지서, 개발계획변경(안) 업무협의회 회의록, 개발계획변경 신청서 회송 공문, 청구인이 제출한 산업단지 개발사업실시계획 승인서, 일반폐기물최종처리사업계획 적정통보, 개발계획변경 관련 문서, ○○시의회 ○○지역 의원 청구외 최○○ 명의의 개발계획변경신청에 대한 ○○지역 주민의견서 등 각 사본의 기재에 의하면, 청구인은 산업단지내 경상남도 ○○시 ○○구 ○○동 산 9-1번지 일원 54,531제곱미터를 산업기계제작을 위한 공장부지의 조성을 목적으로 1994. 9. 17. 산업단지 개발사업시행자 지정을 피청구인으로부터 받은 사실, 1994. 12. 30. 매립재로 사용할 일반폐기물에 대해서는 관계법에 따라 별도의 승인을 받을 것이며, 이로 인한 민원이 발생하지 않도록 하고 민원발생시에는 책임해결을 조건으로 ○○시장으로부터 산업단지 개발사업실시계획의 승인을 받은 사실, 청구인이 1995. 9. 26. 피청구인에게 일반폐기물처리사업계획서를 제출하자 피청구인은 1995. 11. 22. 폐기물처리시설은 산업단지내의 도시계획시설로서 개발계획변경사항이므로 사업시행전에 건설교통부장관의 개발계획변경을 받을 것과 신청지역내의 임야에 대해서는 대체조림비와 산지전용부담금을 납부할 것을 조건으로 산업단지내 일반폐기물최종처리사업계획 적정통보를 한 사실, 청구인은 일반폐기물최종처리사업을 시행하기 위하여 인근토지를 매입하고 사업계획서 및 자금조달계획서ㆍ사유서ㆍ토지세목조서 및 토지이용계획확인원ㆍ지적도ㆍ기본계획도 등을 첨부하고 조성면적을 69,088제곱미터로 확대하여 건설교통부장관에게 개발계획변경신청을 하였으나, 건설교통부장관은 주변업체와 인근주민으로부터 지속적인 민원이 발생하고 있어 요청서류를 반송한다고 회신한 사실, (주)유공에서는 청구인의 신청지역중 경상남도 ○○시 ○○구 ○○동 5-1 공장용지(3,907 제곱미터)에 대하여 1990. 7. 4. 제품저장탱크 시설부지 조성사업을 위한 개발사업시행자 지정과 1990. 9. 29. 실시계획사업승인을 받아 1991. 8. 2. 준공인가를 받았고, 1994. 7. 26. 공업배치및공장설립에관한법률 제16조제1항의 규정에 의하여 위의 공장용지를 포함한 469만682제곱미터에 대하여 ○○시장으로부터 공장등록증을 교부받은 사실, (주)○○중공업은 ○○항의 환경오염 방지 및 임ㆍ직원의 건강을 위해 이 건 신청을 거부해 달라고 요청한 사실, (주)유공은 자사의 공장부지 등 자사 소유의 토지 13,962 제곱미터를 침해하고, 환경오염 우려로 인한 민원이 발생할 소지가 있다는 이유로 이 건 신청을 거부해 달라고 요청한 사실, ○○지역 시의원인 위 최○○은 ○○지역 주민의견서의 형식을 통하여 신청지역에 폐기물처리사업을 하게 되면 폐기물에서 나오는 침출수ㆍ유출수등의 폐수가 ○○항으로 흘러든다면 해안을 따라 생선횟집등으로 생계를 연명하는 ○○주민들의 생계에 치명적이고 환경의 오염이 심하기 때문에 폐기물매립장설치를 반대한다고 한 사실, 1996. 6. 30. 산업입지및개발에관한법률시행령이 개정되어 개발계획변경 권한이 건설교통부장관에서 피청구인에게로 위임되자 청구인은 다시 피청구인에게 개발계획변경신청하였으나 주변업체의 동의나 청구인의 사업계획 일부 변경 등 여건변화가 있을 경우 다시 검토할 것을 이유로 1996. 11. 6. 위 신청을 거부한 사실 등을 인정할 수 있다. (2) 위 인정사실 및 관계법령에 의하면, 민간기업등이 신청한 국가산업단지 지정요청 및 지정된 산업단지내 개발계획변경은 산업입지의 원활한 공 급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진하기 위한 주무관청의 정책적인 판단에 관한 사항으로서 주무관청의 재량행위라 할 것인바, 청구인이 개발계획변경을 통하여 폐기물처리사업을 하기 위한 신청지역중 일부는 이미 개발을 완료한 공장부지의 법면으로서 중복지정을 할 수 없는 점, 청구인이 조성하려는 지역에 대하여 직접ㆍ간접적인 피해가 예상되는 주변의 기존공장과 주민이 반대하고 있는 점 등을 고려해 볼 때 피청구인이 청구인에게 한 개발계획변경을 거부한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (3) 한편, 청구인은 산업단지 개발사업시행자 지정 및 산업단지 개발사업실시계획 승인을 받았고, 피청구인의 일반폐기물최종처리사업 적정통보를 받았으며, 또한 피청구인 소유의 토지를 비롯한 인근의 토지를 매입하여 사업을 준비중인데도 피청구인이 이 건 개발계획변경신청을 거부한 것은 행정의 신뢰보호의 원칙에도 명백히 어긋나는 부당한 처분이라고 주장하나, 피청구인이 일반폐기물최종처리사업 적정통보를 할 당시 산업단지내 도시계획시설(도로ㆍ폐기물처리사업)의 변경은 산업입지및개발에관한법률상 개발계획변경사항이며, 사업시행전에 건설교통부장관(동법이 개정되어 피청구인에게 그 권한이 위임되었음)의 변경을 받아야 한다는 조건을 붙인 점, 또한 청구인이 최초에 조성하고자 하는 면적에 (주)유공이 이미 개발완료한 공장용지 등을 포함하여 그 면적을 넓혀 개발계획변경을 요청한 점 등을 고려해 볼 때 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로하여 주문과 같이 의결한다.