국가산업단지개발사업시행자지정변경및실시계획변경불승인처분취소청구

1. 사건개요 ○○ㆍ△△국가산업단지개발사업(폐기물처리시설)시행자인 주식회사 ○○화학이 2000. 4. 22. 기존 실시계획상의 폐기물매립부지를 확장하고, 소각시설 및 석유제품공장부지 등의 면적을 축소하는 내용의 국가산업단지개발사업시행자지정변경및실시계획(이하 “실시계획등”이라 한다)변경승인신청을 한 데 대하여 피청구인이 2000. 5. 13. 이를 불승인하자, 이에 대하여 주식회사 ○○화학이 동 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나 2000. 10. 30. 건설교통부장관으로부터 기각재결을 받은 후 2000. 11. 11. 상호를 주식회사 ○○로 변경하는 내용으로 피청구인으로부터 실시계획등변경승인을 받고 2000. 11. 20. 위 2000. 4. 22.의 신청과 동일한 내용으로 실시계획등변경승인신청을 하자, 피청구인이 2000. 12. 18. 이를 다시 불승인(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 2001년 대륙간컵 및 2002년 월드컵 대회를 앞두고 피청구인은 시 전체의 쾌적한 환경조성을 위하여 폐기물 처리 및 환경오염에 대한 규제를 한층 더 강화하고 있으며, 청구인(상호변경 전 주식회사 ○○화학) 또한 이러한 시정방침에 부응하여 노후화되고 환경저해요소가 있는 기존의 습식 소각시설을 건식 소각시설로 교체하기 위하여 사업목적을 일부 추가하고 사업면적을 조정하는 내용으로 피청구인에게 실시계획등변경승인신청을 하였던 것인데, 피청구인은 두 차례에 걸쳐 이를 불승인하였다. 나. 피청구인은 이 건 실시계획등변경승인신청이 ○○ㆍ△△국가산업단지개발계획(이하 “개발계획”이라 한다) 및 기 승인된 청구인의 실시계획에 배치된다는 판단을 한 것으로 보이나, 종전 실시계획상의 사업장면적이 2만 6,881㎡인데 반해 변경신청된 청구인 사업장의 면적은 2만 6,532㎡로 종전에 비해 면적이 349㎡나 감소하였을 뿐 아니라, 종전의 개발계획상 소각시설 처리용량과 매립용량을 벗어나는 것도 아니므로 피청구인의 판단은 사실과 전혀 다른 것이다. 다. 따라서, 청구인의 이 건 변경신청이 관련법령이나 기존의 개발계획에 전혀 위배됨이 없음에도 불구하고 피청구인이 한 이 건 처분은 위법함이 명백하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 주식회사 ○○화학은 기존 실시계획상의 폐기물매립시설부지에 매립이 거의 완료되자 공장용지로 되어 있는 부지를 폐기물매립시설부지로 사용하기 위하여 2000. 3. 9. 개발계획상의 폐기물처리시설부지 1만 9,375㎡를 2만 6,881㎡로 변경하여 줄 것을 신청하였고, 피청구인은 단지내의 기존 폐기물처리시설의 잔여 매립량과 신설 지정된 매립량 등을 감안할 때, 기존의 공장용지를 폐기물매립시설부지로 사용하는 것은 불가하다는 입장에서 이를 반려한 바 있다. 나. 그러자 주식회사 ○○화학은 동일한 내용으로 이 번에는 실시계획등변경승인신청을 하였는 바, 동 신청 내용은 개발계획상 폐기물매립시설부지에 포함되지 아니하였던 토지를 폐기물매립시설부지로 추가하여 신청한 것이기 때문에 피청구인은 이를 불승인하였고, 이에 대하여 주식회사 ○○화학이 제기한 행정심판에서 기각의 재결이 있은 바 있다. 다. 그럼에도 주식회사 ○○화학은 다시 회사의 이름만 바꾸어 청구인이 위와 동일한 내용의 실시계획등변경승인신청을 하였고, 이에 따라 피청구인이 이 건 처분을 한 것이며, 이는 기업인의 윤리와 도덕성을 의심케 하는 것으로서 이 건 청구는 기각되어야 마땅하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관련법령 산업입지및개발에관한법률 제2조, 제6조, 제16조, 제17조, 제49조 및 동법시행령 제21조, 제49조, 별표 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 산업단지개발사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청서, 불승인통보서, 공업단지개발사업시행자지정서, 공업단지개발사업시행자지정변경신청서 및 변경서, 개발계획변경신청서 및 변경서, 실시계획변경승인신청서 및 승인서, 개발계획변경신청서 및 불승인통보서, 폐기물최종처리업변경허가처리방안검토보고서, (주)○○화학 초과매립관련 조치현황, 행정심판재결서(사건번호 005831) 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 석유제품 및 폐유정제시설부지조성사업시행자(사업장 : 경상남도 ○○시 ○○구 ○○동 산 129-1번지 일원 1만 3,531㎡)이던 주식회사 ○○화학의 신청에 따라 경상남도지사가 1997. 4. 3. 위 토지 일원에 폐기물처리시설[처리용량(소각로:48톤/일, 매립:52만 3,000㎥), 면적 : 1만 9,375㎡]을 신설하는 내용으로 개발계획변경을 하였는데, 동 개발계획의 토지세목조서에 의하면 사업면적 1만 9,375㎡는 5필지 토지의 일부분(산 128번지 714㎡ 중 657㎡, 129-1번지 1만 7,496㎡ 중 1만 6,763㎡, 528번지 476㎡ 중 79㎡, 산130-17번지 8,585㎡ 중 1,889㎡, 529번지 655㎡ 중 7㎡)으로 되어 있다. (나) 피청구인은 위 개발계획의 취지에 맞추어 1997. 5. 20. 사업면적을 2만 6,881㎡(폐기물매립부지 1만 6,850㎡, 소각시설 750㎡, 석유제품부지 2,450㎡, 기타부대시설 6,831㎡)로 변경하는 것 등을 내용으로 하는 실시계획등변경승인을 하였다. (다) 경상남도 ○○시가 1997. 7. 15. 광역자치단체로 승격됨에 따라 위 개발계획변경권한이 경상남도지사로부터 피청구인에게 이관된 후인 2000. 3. 9. 주식회사 ○○화학이 위 개발계획상의 폐기물처리시설면적 1만 9,375㎡를 2만 6,532㎡로 변경하여 달라고 피청구인에게 신청하자, 피청구인이 2000. 3. 31. 동 단지 내 기존폐기물처리시설의 잔여 매립량과 신설 예정매립량을 감안할 때, 현재로서는 별도의 폐기물처리시설(면적확장)이 필요하지 않다는 이유로 이를 반려하였다. (라) 주식회사 ○○화학이 2000. 4. 22. 피청구인에게 위 실시계획상 사업면적 2만 6,881㎡(폐기물매립부지 1만 6,850㎡, 소각시설 750㎡, 석유제품부지 2,450㎡, 기타부대시설 6,831㎡)를 2만 6,532㎡(폐기물매립부지 1만 8,973㎡, 소각시설 254㎡, 기타부대시설 7,305㎡)로, 사업준공일을 2002년말에서 2004년말로 변경하는 등의 실시계획등변경승인신청을 하자, 피청구인이 2000. 5. 13. 개발계획 및 이미 승인된 실시계획의 내용대로 사업을 추진하라는 내용으로 이를 불승인하였다. (마) 개발계획에는 울산광역시 ○○구 ○○동 529-23번지(등록전환 전 산130-17번지)의 8,585㎡ 중 1,889㎡가 폐기물처리시설로 지정되어 있고, 실시계획에는 동 필지 전체가 폐기물처리시설에서 제외되어 있는데, 주식회사 ○○화학은 동 필지의 8,585㎡ 대부분을 새로이 폐기물처리시설부지로 편입하는 것으로 하여 위 실시계획등변경승인신청을 하였다. (바) 주식회사 ○○화학이 위 (라)항의 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기한 데 대하여 건설교통부장관은 2000. 10. 30. 위 실시계획등변경승인신청의 내용은 개발계획에서 폐기물처리시설부지로 정하여진 토지 외의 다른 토지에 폐기물처리시설을 설치하고자 하는 것으로서 실시계획으로 그 승인을 신청할 수는 없는 것이라는 이유로 기각의 재결을 하였다. (사) 주식회사 ○○화학이 상호를 주식회사 ○○로 변경하는 실시계획등변경승인신청을 하여 2000. 11. 11. 피청구인으로부터 이를 승인받고, 2000. 11. 20. 위 (다)항의 신청과 동일한 내용으로 피청구인에게 실시계획등변경승인신청을 하자, 피청구인이 2000. 12. 18. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 산업입지및개발에관한법률 제6조, 제16조, 제17조제1항, 제49조 및 동법시행령 제49조제1항 및 별표의 각 규정에 의하면 건설교통부장관은 토지이용계획 및 주요기반시설계획, 수용ㆍ사용할 토지ㆍ건축물 기타 물건이나 권리가 있는 경우에는 그 세목 등을 정하여 국가산업단지개발계획을 수립하되 그 변경은 시ㆍ도지사가 이를 하도록 되어 있고, 산업단지지정권자가 지정한 사업시행자는 시ㆍ도지사로부터 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받도록 되어 있는바, 이러한 규정과 계획의 위계를 고려하면 실시계획은 개발계획에서 정한 범위 내에서만 허용되는 것으로서 개발계획에서 정한 범위를 초과하는 내용으로 실시계획을 승인하거나 변경승인할 수는 없는 것이라고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 주식회사 ○○화학이 기존 개발계획상 지정된 폐기물처리시설의 면적을 확장하는 내용의 개발계획변경신청을 하였다가 피청구인으로부터 매립장의 포화상태를 이유로 반려처분을 받은 후 다시 동일한 내용으로 실시계획변경등승인신청을 하였던 것이고, 이에 대하여 피청구인이 불승인하자, 동 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나 위 신청이 개발계획의 범위를 벗어나는 내용을 실시계획으로 승인신청한 것이라는 이유로 건설교통부장관으로부터 기각의 재결을 받은 바 있는데, 주식회사 ○○화학이 주식회사 ○○로 상호만을 변경하여 위와 동일한 내용으로 실시계획등변경승인신청을 하였다가 마찬가지로 피청구인으로부터 이 건 처분을 받은 것인 바, 이 건 신청은 개발계획에서 폐기물처리시설부지로 정한 토지 외의 다른 토지에 폐기물매립시설을 설치하고자 한다는 것으로서, 그 취지대로 개발계획이 변경된 후 실시계획의 변경승인을 구할 수 있는 것은 별론으로 하고, 개발계획이 변경되지 아니한 상태에서 실시계획으로 그 승인을 구할 수는 없는 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.