국가산업단지사업시행자지정및실시계획승인취소처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1998. 2. 20. 울산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 149번지 일원의 11만 9,791㎡에 대하여 철구조물제작 및 샌딩(도장)공장 부지조성을 목적으로 피청구인으로부터 국가산업단지개발사업(이하 “사업”이라 한다)시행자지정을 받고, 같은 해 7. 2. 11만 7,604㎡를 대상으로 하여 실시계획승인을 받은 후 2000. 6. 30. 착수신고를 하였으나 실제로는 사업부지의 매수가 이루어지지 아니하여 적법한 착수신고로 볼 수 없고, 따라서 청구인이 실시계획승인일로부터 2년이내에 사업을 착수하지 아니하였다는 이유로 피청구인이 2000. 8. 26. 청구인에 대하여 사업시행자지정및실시계획승인을 취소(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 경상북도 ○○시 ○○리 273-1번지에서 공장을 운영하다가 공장이 협소하고 종업원의 전직이 심한 등의 문제가 발생하여 공장을 울산으로 이전하기로 계획하고 동 공장부지를 (주)○○경금속에 임대한 후 울산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 149번지 일원에 공장을 확보하고자 피청구인으로부터 사업시행자지정 및 실시계획승인을 얻은 바 있다. 나. 실시계획상 부지는 1공구와 2공구로 구분되어 있으며, 1공구에는 사유지가 약 90%이고, 2공구에는 시유지가 약 90%인데, 1공구의 사유지는 토지소유자와 1년이 넘도록 토지매입협상을 하여 협의타결되었으나 피청구인이 시유지보다 사유지를 먼저 매수하라고 하는 것을 안 사유지 토지소유자가 협의를 번복하여 결국 사유지매수를 하지 못하게 되었다. 다. 더구나, 피청구인은 그간 청구인이 3회에 걸쳐 시유지매수를 신청하였으나 사유지부터 먼저 매수하라고 하거나, 시유지 매도시기 및 여건이 좋지 않다는 등으로 고의로 매도를 지연시켜 왔으며, 실시계획승인기간이 다가옴에 따라 청구인이 실시계획승인기간연장신청을 하였는데도 불구하고 실시계획승인기간으로부터 2년내에 사업에 착수하지 못하였다는 이유로 곧바로 이 건 처분을 한 것을 보면, 피청구인이 사유지 소유자와 어떤 밀착관계가 있었던 것이 아닌가 하는 의심마저 든다. 라. 이러한 피청구인의 위법ㆍ부당한 처분으로 인하여 청구인은 17억원 이상의 경제적 손해를 입었는 바, 피청구인의 이 건 처분은 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1998. 2. 20. 피청구인으로부터 사업시행자로 지정받고, 같은 해 7. 2. 실시계획승인을 1공구와 2공구로 분리하여 받은 후 2000. 6. 23. 실시계획변경(대표자 변경)을 받고, 2000. 6. 30. 착수신고를 하였다. 나. 그러나 착수신고시 청구인이 제출한 자료에 따르면, 그 당시까지도 사업부지에 대한 매수실적이 전혀 없어 사실상 착수가 어려울 것으로 판단하여 청구인에게 이를 보완하도록 통지를 하였다. 다. 이에 따라 청구인이 2000. 7. 14. 토지사용승낙서 및 부동산매매계약서를 제출하였으나 토지사용승낙을 받은 토지에 대하여는 근저당권 및 지상권이 설정되어 있었고, 부동산매매계약서는 토지소유자가 아닌 자와 체결한 것이어서 이를 매매계약으로 볼 수 없어 결국 사업부지중 청구인이 적법하게 매수한 토지는 사유지 1필지(3,446㎡)에 불과하였다. 라. 산업입지및개발에관한법률에 의하면, 사업은 실시계획승인일로부터 2년이내에 착수하도록 되어 있는데도, 위와 같이 사업부지를 거의 매입하지 못하자 청구인은 우선 이 건 처분을 면하기 위하여 사업구역내 토지매수실적이 없는데도 착수신고를 하였으나, 사실상 사업착수가 불가한 실정이며, 이에 따라 피청구인은 청구인에 대한 청문절차등 적법절차를 거쳐 이 건 처분을 하기에 이른 것이다. 마. 청구인은 피청구인이 고의로 시유지 매각을 지연하여 결국 사유지의 매수도 이루어지지 않은 것이라고 주장하나, 2000. 2. 7. 지방언론 및 환경단체에서 ○○만공사 매립용 토석채취의혹과 녹지보존주장 등 사회여론이 악화되자 사유지 매수협의보다 시유지를 먼저 매입하고자 청구인이 2000. 2. 7. 및 2000. 4. 10. 시유지매입을 신청하였으나, 시의회가 진상을 밝힐 것을 요구하고 공영개발방법을 검토할 것을 요구함에 따라 매각을 보류하기로 자체방침을 결정하여 매각하지 않은 것이며, 이 건 처분을 위하여 고의로 매각하지 않은 것은 아니므로 청구인의 주장은 이유없다. 바. 따라서, 이 건 처분은 적법하게 이루어진 것이므로 이 건 청구는 기각되어야 마땅하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관련법령 산업입지및개발에관한법률 제16조, 제16조의2, 제22조, 제27조, 제33조, 제46조, 제48조, 제49조 동법시행령 제49조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 사업시행자지정통보, 사업실시계획승인통보, 사업부지내 이전적지매수촉구문, 사업시행자변경지정및실시계획변경승인통보문, 사업착수신고서, 부동산사용승낙서, 부동산매매계약서, 부동산매매양도서, 청문예정통지서, 청문조서, 청문의견서, 시유지매수신청서, 산업단지개발사업지구내 이전적지 매각추진보고문, 사업시행자지정및실시계획승인취소통보 등 각 사본을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인(대표 심○○, 심△△)이 1997. 12. 17. ○○국가산업단지내인 울산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리 149번지 일원의 11만 9,791㎡에 철구조물제작 및 샌딩(도장)공장부지조성을 목적으로 하여 사업시행자지정신청을 하여 1998. 2. 20. 피청구인으로부터 사업시행자로 지정받았다. (나) 청구인이 1998. 7. 2. 피청구인으로부터 아래와 같은 내용의 실시계획승인을 받았다. o 사업시행면적 : 11만 7,604㎡ - 1공구 : 5만 7,600㎡(공장부지 5만 5,644㎡, 도로부지 1,956㎡) - 2공구 : 6만 4㎡(공장부지 5만 2,959㎡, 도로부지 7,045㎡) o 사업시행기간 : 1998. 7. - 2003. 12. 31. - 1공구 : 1998. 6. - 2000. 12. 31. - 2공구 : 2001. 1. - 2003. 12. 31. o 조 건 - 울산광역시 소유토지는 실시계획승인일로부터 6개월이내에 매입조치하여야 하며, 기타 국ㆍ공유지에 대하여는 국ㆍ공유지 매입절차에 따라 매입조치할 것 (다) 위 실시계획승인서에 첨부된 토지총괄세목조서에 의하면, 사업부지내 토지의 소유관계는 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=41525934"></img> (라) 피청구인(종합개발본부장)이 1999. 3. 5., 1999. 10. 4. 및 1999. 12. 15. 청구인에 대하여 사업부지내 편입시유지를 조속히 매수할 것을 촉구하였다. (마) 피청구인이 1999. 3. 10. 청구인에 대하여 공장용지조성사업 및 편입부지 매수실적이 부진하다는 등의 이유로 사업시행을 촉구하자, 청구인이 IMF한파로 인한 자금조달부족, 묘지소유주와의 이해관계, 토석예정 반출처 미시행, 부지매입 소유주와 지가 및 보상관계 의견차이 등으로 사업이 부진하였으나 빠른 시일내에 협의하에 부지를 매입하겠으며 토석반출 예정부지가 곧 시행계획이어서 그전까지 준비완료하여 공사에 들어가겠다고 회신하였다. (바) 청구인이 1999. 12. 27. 피청구인에게 1공구의 시유지는 2000년까지, 2공구내의 시유지는 2000년 - 2003년까지 매수할 것임을 통보하였다. (사) 지역신문인 ○○일보는 2000. 2. 7. - 2000. 2. 19.기간동안 11회에 걸쳐 청구인의 사업시행자 지정과 관련하여 보도를 하였는데, 주요내용은 현재 ○○국가산업단지의 녹지율은 1.3%로서 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업입지개발지침에서 정한 10-12%에는 턱없이 부족하고, 청구인의 사업지구는 울창한 산림지구로서 청구인의 사업목적(철구조물제작 및 샌딩공장부지조성)은 철재부식이 심한 주변의 항만관련 공장입지용도와 부합하지 않으며, 청구인이 공장부지내 시유지조차 매입하지 않고 있어 1천억원대에 달하는 울산○○만 1단계공사 매립용 토석채취가 주목적이 아니냐는 의혹이 시민단체등으로부터 일고 있으므로 사업시행자지정을 전면 철회하여야 한다는 것 등이다. (아) 청구인이 2000. 2. 7. 피청구인에게 시유지 2만 5,600㎡(환가액 11억 5,200만원)의 매수를 신청하였다. (자) 청구인이 2000. 4. 10. 피청구인에게 공유지 5만 6,733㎡(○○군 소유토지 2,579㎡ 포함)를 매수하고자 한다고 통보하였다. (차) 청구인이 2000. 6. 14. 피청구인에게 대표자변경(심○○외 1인 → 황○○)을 이유로 사업시행자변경지정및실시계획변경승인신청을 하여 피청구인이 2000. 6. 23. 신청내용대로 승인하면서 “사업구역내 미매입 토지에 대하여 조속히 매입조치하고 사업추진에 차질이 없도록 하여야 한다”는 내용의 시행자지정조건을 붙였다. (카) 청구인이 2000. 6. 30. 사업착수신고를 하였으며, 첨부된 토지사용승낙서에 의하면, 위 리 산 34번지의 3,446㎡(소유자 이○○)는 적법하게 소유자로부터의 사용승낙이 있었고, 산 34번지의 6,942㎡(소유자 이○○)는 근저당권ㆍ지상권설정자인 경남은행으로부터 위 사업목적에 한하여 사용승낙을 받았으며, 부동산매매계약서(1999. 7. 5.)에 의하면, 산 37번지(7,736㎡)ㆍ산 40-1번지(1만 2,298㎡)ㆍ산 40-2번지(6,545㎡)ㆍ산 53번지(1만 2,000㎡)의 ½에 대하여 매매계약 당시의 소유자인 장 권이 아닌 청구인의 전 대표 심○○가 청구외 강○○의 중개 하에 청구외 김○○에게 매도하는 것으로 되어 있으며, 동 계약서에 의거하여 작성된 2000. 3. 29.자 부동산계약양도서에 의하면, 매수인인 위 김○○이 청구인에게 매수계약 및 권리일체를 양도하는 것으로 표시되어 있다. (타) 피청구인이 2000. 7. 28.의 청문통지를 거쳐 2000. 8. 16. 청구인 대리인 심○○(관리부장)이 참석한 가운데 청문을 개최하였는데, 청구인은 위 (카)항의 부동산매매계약서 중 산 40-1번지외 3필지에 대한 부동산매매계약서는, 국가산업단지내 토지는 사업시행자의 동의 없이는 매매가 불가능하다는 이야기를 듣고, 당시 청구인 대표 심○○를 토지소유자로 하고 청구외 김○○을 매수인으로 하여 작성한 것이며, 현재로서는 토지매수가 되지 않아 착수가 불가능하지만 시유지만 매입되면 즉시 공사를 실시할 것이며, 사유지매입도 계속 협의할 예정이므로 착수기간을 연말까지 연기하여 줄 것과 연내 토지 매수실적이 없을 경우 취소하여도 아무런 이의를 제기하지 않을 것이라고 진술한 것으로 되어 있으며, 위 부동산매매와 관련하여 청구인측이 위 강○○을 사기죄로 고소하여 소송계속중에 있다고 진술한 것으로 되어 있다. (파) 청구인이 2000. 8. 14. 피청구인에게 제출한 청문의견서에 의하면, 1공구의 사유지 매입 건은 사유지의 95%가 1인(강○○) 소유로 되어 있어 수 차례 매입협상을 하였으나 시유지가 매수되지 않은 상태에서 사유지를 매수하려 하다 보니 가격협상이 어려웠으며, 시유지 매수신청 후 4개월이 넘도록 시에서 통보가 없어 우선 착수신고를 하였고, 시유지 매수후 사유지 소유자와 계속 협상할 것이며, 협상 불가시는 토지수용을 고려하고 있다고 되어 있다. (하) 피청구인의 2000. 8.자 “○○경금속청문결과에 대한 처리계획”에 의하면, 현재 청구인이 매수신청중인 시유지는 대부분 2공구에 위치하여 사유지 매수가 되지 않고서는 1공구의 사업착수가 불가하고, 사업착수기간을 연말까지 연기를 희망하는 사항은 사유토지 소유자와 사업시행자간의 협의가 되지 않을 경우 사업 시행은 불가하며, 토지소유자와 사업시행자간에 협의가 이루어진 후 새로이 사업자 지정 등의 절차를 이행하도록 사업시행자지정 및 실시계획승인을 취소하는 것이 타당하다고 되어 있으며, 피청구인은 2000. 8. 26. 청구인이 실시계획승인을 받은 후 사업에 미착수하였다는 이유로 산업입지및개발에관한법률 제16조제2항 및 동법 제48조에 의거하여 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 산업입지및개발에관한법률 제16조의2의 규정에 의하면, 사업시행자가 실시계획승인을 얻은 후 2년이내에 산업단지개발사업에 착수하지 아니한 경우에는 다른 사업시행자를 지정하여 당해 산업단지개발사업을 시행하게 할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제48조제1항의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사등은 사업시행자가 동법 또는 동법에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우, 사위 기타 부정한 방법으로 동 법에 의한 인가ㆍ승인 또는 지정을 받은 경우 및 사정의 변경으로 인하여 산업단지개발사업의 계속 시행이 불가능하게 된 경우에는 동법에 의한 인가ㆍ승인 또는 지정을 취소하거나 공사의 중지, 공작물의 개축ㆍ이전 기타 필요한 조치를 할 수 있다고 되어 있고, 사업시행자지정 및 실시계획승인취소의 권한은 동법 제49조 및 동법시행령 제49조의 규정에 의하여 시ㆍ도지사에게 위임되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 1998. 7. 2. 피청구인으로부터 실시계획승인을 받았고, 동 계획상 1공구는 1998. 6. 1. 착수하여 2000. 12. 31.준공하는 것으로 되어 있으며, 승인조건에는 울산광역시 소유토지는 실시계획승인일로부터 6개월이내에 매입조치하여야 한다고 되어 있는데, 청구인은 피청구인으로부터 수 차례에 걸쳐 사업부지를 매수하여 사업을 진행할 것을 독촉받고도 이 건 처분일까지 사업부지내의 토지에 대한 매수실적이 사유지 3,446㎡에 불과하여 실시계획에서 정한 착공일은 물론이고 실시계획승인일로부터 2년이 경과한 시점에서도 사업에 착수조차 하지 아니하여 실시계획 및 실시계획승인조건을 위반하였으며, 더구나 위 법 제22조의 규정에 의하면, 사업시행자는 위 법령 및 토지수용법이 정하는 절차를 거쳐 사업에 필요한 토지등을 수용ㆍ사용할 수 있음에도 청구인은 다른 사유지 소유자의 토지매수절차 및 시유지의 매수절차를 전혀 진행함이 없이 1공구 사유지의 대부분을 소유한 청구외 강○○과의 가격협상이 제대로 이루어지지 않는다는 이유만으로 사업지구내의 토지를 매수하지 아니하고 시간이 그대로 지나가는 것을 방치하였을 뿐 아니라 피청구인에게 사업착수신고를 하면서 당시의 토지소유자가 아닌 자가 매도인으로 되어 있는 부동산매매계약서를 작성하여 사유지를 매수한 것으로 제출하기까지 하였고, 이 건 1공구내 사유지의 대부분을 소유하고 있는 강○○과 청구인측간에 부동산매매와 관련한 법정분쟁이 계속중이어서 청구인이 지구내 사유지를 매수할 것으로 기대하기도 어려운 실정이며, 더구나 청구인의 사업부지가 속한 ○○공단내의 녹지부족 및 토석채취와 관련한 이권논란 등으로 인하여 해당 지역의 시민단체등이 사업의 시행을 반대하고 있는 사정까지도 종합적으로 고려하면, 실시계획승인조건을 위반하고, 실시계획승인 후 2년이 지나도록 사업에 착수하지도 아니한 청구인의 사업시행자지정 및 실시계획승인을 취소하고 피청구인이나 다른 사업자로 하여금 사업을 시행하게 하는 것이 법령에 따른 합리적인 처분이라고 할 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수는 없을 것이다. 한편, 청구인은 피청구인이 사업부지내의 시유지매수신청에 대하여 아무런 반응을 보이지 않아 결국 이 건 처분에 이르게 되었고, 사업기간 연장신청에 대하여도 피청구인이 합리적 사유없이 받아들이지 아니하고 이 건 처분을 하였다고 주장하나, 실시계획승인조건에 의하면, 울산광역시 소유토지는 실시계획승인일로부터 6개월이내에 이를 매수하도록 되어 있음에도 불구하고, 청구인이 이를 매수하지 않은 것이며, 설사 피청구인이 소유토지를 청구인에게 매각한다 하더라도 1공구내의 토지 대부분을 차지하는 사유지를 매수하지 아니한 상태에서는 사업의 시행이 사실상 불가능한 것이 현실이고, 청구인은 피청구인의 수회에 걸친 독촉에도 불구하고, 시유지매수노력을 기울이지도 않았으며, 사업기간 연장신청은 청구인이 청문절차에서 비로소 제기한 것으로서 이를 적법한 신청이라고 볼 수 없을 뿐 아니라 지구내 토지매수가 전혀 이루어지지 아니하여 사업의 착수조차 하지 아니한 청구인에 대하여 사업기간을 연장하는 것은 오히려 불합리하다 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.