국가산업단지사업시행자지정변경및실시계획변경불승인처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1993. 9. 8. 경상남도지사로부터 경상남도 ○○시 ○○구 ○○동 산129-1번지 일원의 1만 6,424㎡에 대하여 (주)○○ 공장부지조성사업을 사업명으로 하는 공업단지개발사업시행자로 지정받은 후 1996. 5. 9. 경상남도지사로부터 사업면적을 1만 3,531㎡로 변경하고, 사업명을 석유제품 및 폐유정제시설부지조성으로 하는 공업단지개발사업시행자지정변경을 받았으며, 경상남도지사는 1997. 4. 3. 청구인의 신청에 따라 ○○시 ○○구 ○○동 산129-1번지 일원의 1만 9,375㎡에 폐기물처리시설을 신설하는 ○○국가산업단지개발계획(이하 “개발계획”이라 한다)변경을 하였고, 청구인은 1997. 4. 18. 경상남도지사로부터 사업면적을2만 6,881㎡(폐기물매립부지 1만 6,850㎡, 소각시설 750㎡, 석유제품부지 2,450㎡, 기타부대시설 6,831㎡)로, 사업명을 폐기물처리시설부지조성사업으로 변경하는 ○○국가산업단지개발사업시행자(이하 “사업시행자”라 한다)지정변경을 받은 후 1997. 5. 20. 피청구인으로부터 그 내용을 반영한 ○○국가산업단지사업실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)변경승인을 받았으며, 청구인이 2000. 3. 9. 위 실시계획상의 사업면적 전체를 폐기물매립부지로 변경하는 개발계획변경신청을 하자, 피청구인이 2000. 3. 31. 기존 폐기물처리시설의 잔여매립량과 신설예정매립량 등을 감안할 때 공장용지를 폐기물매립부지로 사용하도록 하는 것은 불가하다는 이유로 반려하였고, 이에 청구인이 2000. 4. 22. 실시계획상의 폐기물매립부지 1만 6,850㎡를 1만 8,973㎡로 확장하고, 소각시설 750㎡를 254㎡로 축소하며, 석유제품공장부지 및 기타부대시설의 면적도 9,281㎡에서 7,305㎡로 축소하는 사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청을 하자, 피청구인이 2000. 5. 13. 이를 불승인(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 최근 2001년 대륙간컵 및 2002년 월드컵 대회를 앞두고 피청구인은 울산광역시 전체의 쾌적한 환경조성을 위하여 폐기물 처리 및 환경오염에 대한 규제를 한층 더 강화하고 있으며, 청구인 또한 이러한 시정방침에 부응하여 현재의 노후화된 설비들을 교체하거나 신기술이 적용된 현대적 설비를 도입하고, 나아가 기존의 시설물을 효율적으로 재배치하는 작업을 진행하고 있다. 나. 이 건 토지 위에 설치되어 있는 기존의 습식 소각시설은 심하게 노후화되어 있을 뿐 아니라, 요즈음 크게 문제되고 있는 다이옥신 등 환경저해요소들을 근본적으로 없애기 위해서는 건식 소각시설로 교체해야 할 필요성이 긴요하여 청구인은 치밀한 검토를 거쳐 지번 변경으로 이 건 토지의 면적이 2만 6,881㎡에서 2만 6,532㎡로 감소된 데 맞추어 사업목적에 ①사업장에서 발생하는 일반 폐기물, 건설폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ중간 및 최종처리, ②폐기물 처리에 관한 기술의 연구ㆍ개발, ③기업체의 폐기물 처리난을 해소하여 국제경쟁력 강화에 이바지하겠다는 내용을 추가하고, 당초 사업장내 부지의 용도가 폐기물매립부지 1만 6,850㎡, 석유제품부지 2,450㎡, 소각시설 750㎡, 기타부대시설 6,831㎡, 합계 2만 6,991㎡로 되어 있던 것을 폐기물매립부지 1만 8,973㎡, 소각시설 254㎡, 기타부대시설 7,305㎡, 합계 2만 6,532㎡로 조정한 후 피청구인에게 사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청을 하였던 것인데, 피청구인은 이 건 처분을 하였다. 다. 청구인은 이 건 처분서를 2000. 5. 22. 수령하였는데, 동 처분서에 기재된 불승인사유는 아주 불명확하고 막연하여 구체적인 사유를 알 수 없다. 라. 피청구인은 이 건 변경승인신청이 기 승인된 개발계획 및 실시계획에 배치된다는 판단을 한 것으로 보이나, 종전의 실시계획상의 사업장면적이 2만 6,881㎡인데 반해, 사업장의 토지분할 및 등록전환으로 인하여 변경신청된 청구인 사업장의 면적은 2만 6,532㎡로 종전에 비해 면적이 349㎡나 감소하였을 뿐 아니라, 종전의 개발계획에서 승인된 소각시설의 처리용량은 48톤/일이고, 매립용량은 52만 3,000㎥였음에 비해 변경신청된 소각시설의 처리용량은 변함이 없고, 매립용량은 44만 2,615㎥로서 이는 이미 승인된 개발계획의 범위 내에 해당하는 것이므로서 피청구인의 판단은 사실과는 전혀 다른 것이다. 마. 따라서, 청구인의 이 건 변경신청이 관련법령이나 기존의 개발계획에 전혀 위배됨이 없음에도 불구하고, 피청구인은 이 건 불승인처분을 한 것이므로 이 건 처분은 위법함이 명백하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. <본안전 항변> 피청구인은 2000. 5. 13. 이 건 처분을 하여 청구인에게 발송하였으며, 청구인은 2000. 5. 20. 이 건 처분서를 수령하였으므로 청구인이 2000. 8. 19.에야 제기한 이 건 청구는 심판제기기간인 90일을 지나 제기되어 부적법하다. <본안에 대한 답변> 가. 국가산업단지의 개발은 산업입지의 원활한 공급과 산업발전의 촉진을 위하여 산업입지및개발에관한법률 제6조의 규정에 의거하여 산업단지개발계획을 수립한 후 같은 법 제16조의 규정에 의거하여 사업시행자로 지정받은 자가 당해 산업단지개발계획에 적합하게 계획을 수립, 같은 법 제17조의 규정에 따라 실시계획승인을 얻어 하도록 되어 있다. 나. ○○국가산업단지내의 이 건 지역 1만 9,375㎡는 1997. 4. 13. 경상남도지사에 의하여 폐기물처리시설부지로 개발계획변경승인되었으며, 피청구인은 1999. 5. 20. 위 개발계획에 맞추어 폐기물처리시설부지(폐기물매립부지 1만 6,850㎡, 소각시설 750㎡)와 공장부지 등(석유제품부지 2,450㎡, 기타부대시설 6,831㎡) 2만 6,881㎡의 면적에 대하여 청구인에게 폐기물처리시설부지조성사업으로 실시계획변경승인을 한 바 있다. 다. 그러나, 청구인은 실시계획승인된 면적 중 폐기물매립부지에 매립이 거의 완료되자 공장용지로 되어 있는 부지를 폐기물매립시설부지로 사용하기 위하여 2000. 3. 9. 개발계획상의 폐기물처리시설부지 1만 9,375㎡를 2만 6,881㎡로 변경하여 줄 것을 신청하였고, 피청구인은 단지내의 기존 폐기물처리시설의 잔여매립량과 신설지정된 매립량 등을 감안할 때, 공장용지를 폐기물매립시설부지로 사용하는 것은 불가하다는 입장에서 이를 반려하였다. 라. 그러자, 청구인은 2000. 4. 22. 실시계획승인되어 있는 2만 6,881㎡의 면적 중 1만 6,850㎡의 폐기물매립부지를 1만 8,973㎡로 확장하고, 소각시설 및 석유제품공장부지 등을 1만 31㎡에서 7,559㎡로 축소하는 사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청을 하였으며, 동 신청은 국가산업단지개발계획상 폐기물 매립부지에 포함되지 아니하였던 토지를 추가로 포함하여 신청한 것이기 때문에 불승인한 것이고, 이는 산업입지및개발에관한법률에 따른 정당한 것으로서 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관련법령 행정심판법 제18조제1항ㆍ제3항ㆍ제6항 산업입지및개발에관한법률 제2조, 제6조, 제16조, 제17조, 제49조 동법시행령 제21조, 제49조, 별표 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 산업단지개발사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청서, 불승인통보서, 공업단지개발사업시행자지정서, 공업단지개발사업시행자지정변경신청서 및 변경서, ○○국가산업단지개발계획변경신청서 및 변경서, 산업단지개발사업실시계획변경승인신청서 및 승인서, ○○국가산업단지개발계획변경신청서 및 불승인통보서, 폐기물최종처리업변경허가처리방안검토보고서, (주)○○ 초과매립관련 조치현황 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구외 경상남도지사는 청구인의 신청에 따라 1993. 9. 8. 청구인을 공업단지개발사업시행자로 지정하였으며, 동 지정서의 주요내용은 다음과 같다. 1) 위 치 : ○○시 ○○구 ○○동 산 129-1번지 일원 2) 면 적 : 1만 6,424㎡ 3) 사 업 명 : (주)○○ 공장부지 조성사업 4) 사업개요 : 부지조성 1만 6,424㎡ (나) 청구외 경상남도지사는 1996. 5. 9. 청구인의 신청내용대로 청구인에 대하여 공업단지개발사업시행자지정변경을 하였으며, 변경내용은 다음과 같다. 1) 면 적 : 1만 6,424㎡ → 1만 3,531㎡(감 2,893㎡) 2) 사 업 명 : (주)○○ 공장부지 조성사업 → 석유제품 및 폐유정제시설부지조성 (다) 청구외 경상남도지사는 1997. 4. 3. 청구인이 1996. 11.신청한 내용대로 ○○국가산업단지(산업입지및개발에관한법률이 1995. 12. 29. 개정되어 국가공업단지가 국가산업단지로 명칭이 변경됨)개발계획을 변경하였으며, 그 변경내용 중 폐기물처리시설계획은 다음과 같다. 아. 폐기물처리시설계획 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=38505171"></img> (라) 위 신설된 폐기물처리시설의 토지세목조서의 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=38505173"></img> (마) 청구외 경상남도지사는 1997. 4. 18. 청구인의 신청내용대로 사업시행자지정변경을 하였으며, 그 변경내용은 다음과 같다. 1) 면 적 : 1만 3,351㎡ → 2만 6,881㎡(증 1만 3,530㎡) 2) 사업명 : 석유제품 및 폐유정제시설부지조성사업→폐기물처리시설부지조성사업 (바) 피청구인이 1997. 5. 20. 청구인의 신청에 따라 청구인에 대하여 실시계획변경승인을 하였으며, 그 주요내용은 다음과 같다. 1) 사업목적 : 석유제품 및 폐유정제시설부지조성 → 폐기물처리시설부지조성 2) 사업면적 : 1만 3,351㎡ → 2만 6,881㎡ 3) 사업개요 : 폐기물매립부지 1만 6,850㎡, 소각시설 750㎡, 석유제품부지 2,450㎡, 기타부대시설 6,831㎡ 4) 사업시행기간 ㆍ당초 : 1992. 5. - 1997. 5. 31. ㆍ변경 : 1992. 5. - 2002. 12. 31. (사) 위 승인된 실시계획의 토지세목조서에 의하면, 실시계획 승인 전후의 토지세목의 변경내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=38505181"></img> (아) 위 승인된 실시계획에 첨부된 도면에 의하면, 위 개발계획상의 토지세목조서에서 폐기물매립부지로 편입된 1만 6,850㎡의 토지는 울산광역시 ○○구 ○○동 산128ㆍ산129-1ㆍ526ㆍ529번지의 토지로서, 토지세목조서상의 나머지 토지는 석유제품부지, 소각로, 기타부대시설부지로서 폐기물매립부지에서 제외되어 있다. (자) 청구인이 2000. 3. 9. 피청구인에게 개발계획(폐기물처리시설계획)변경신청을 하였으며, 동 신청서에 의하면, 청구인의 폐기물처리시설의 면적을 울산광역시 ○○구 ○○동 산 129-1번지 일원의 1만 9,375㎡(5필지)에서 울산광역시 ○○구 ○○동 529-18번지 일원(토지분할 및 등록전환으로 인한 지번변경)의 2만 6,532㎡(8필지, 부지전체면적 2만 6,881㎡가 등록전환 및 토지분할로 면적 감소)로 7,157㎡ 확대하는 것으로 되어 있으며, 개발계획변경사유에 대하여 개발계획상 폐기물처리시설의 면적은 1만 9,375㎡이나 사업시행자지정서 및 실시계획상에는 2만 6,532㎡여서 7,157㎡가 초과 개발되어 있는 상태인데, 개발계획이 선행되지 아니한 부지가 개발되는 것은 산업입지및개발에관한법률 제6조, 제16조 및 제17조에 위배되고, 동 면적의 부지에는 현재 설비가 설치ㆍ사용 중이어서 부지의 용도를 폐기물처리시설부지외의 다른 용도로는 변경이 불가하므로 사업시행자지정 및 실시계획상의 사업면적인 2만 6,532㎡를 폐기물처리시설면적으로 하여야 한다고 되어 있다. (차) 위 신청에 대하여 피청구인이 2000. 3. 31. ○○국가산업단지내 기존폐기물처리시설의 잔여매립량과 신설예정매립량을 감안할 때, 현재로서는 별도의 폐기물처리시설(면적확장)이 필요치 않으므로 개발계획 변경은 불가하다는 이유로 반려하면서 사업기간내 동 사업이 준공될 수 있도록 하라고 통보하였다. (카) 피청구인의 폐기물최종처리업변경허가처리방안에 의하면, 1998년도에 피청구인 관내에 반입된 매립폐기물은 63만 7,780톤으로서, 관내의 매립시설용적 367만 8,837㎥ 중 기매립량은 37%인 136만 6,724㎥이며, 현 매립장의 잔여용량 231만 2,113㎥와 신설예정매립장(이미 폐기물처리시설로 지정되었으나 아직 폐기물매립시설을 하고 있지 않은 매립장)의 용량 65만 2,835㎥를 감안할 때, 2005년까지는 매립할 수 있는 시설이 확보된 상태라고 되어 있다. (타) 청구인이 2000. 4. 22. 피청구인에게 사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청을 하였으며, 동 신청서상 주요변경내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=38505185"></img> (파) 청구인이 위 신청서에 첨부하여 제출한 도면에 의하면, 기존 실시계획의 폐기물매립부지에서 제외되어 있던 울산광역시 ○○구 ○○동 529-23번지(등록전환 전 산130-17번지)의 토지 8,585㎡의 거의 대부분을 새로이 폐기물처리시설부지로 편입하는 것으로 되어 있다. (하) 위 신청에 대하여 피청구인이 2000. 5. 13. 개발계획 및 이미 승인된 실시계획의 내용과 부합되도록 사업을 추진하라는 내용으로 불승인통보를 하면서, 처분에 불복이 있을 경우에는 행정심판법 제18조에 의해 심판청구를 할 수 있다고 기재하였으나 심판청구기간은 기재하지 아니하였다. (거) 청구인이 실시계획상의 승인된 폐기물매립부지에 매립물의 표고를 승인된 것보다 높이 하여 3만 8,000㎥를 초과매립하였다는 이유로 피청구인이 1998. 8. 6. 과징금 500만원 및 초과매립폐기물 제거명령을 하였으나, 청구인이 이에 응하지 아니하자 1999. 1. 13. 영업정지 3월의 처분을 하였으며, 청구인이 이에 불복하여 행정소송을 제기한 데 대하여 부산지방법원은 2000. 1. 26. 청구인의 청구를 기각하였고, 청구인이 다시 이에 불복하여 항소를 제기하여 현재 소송계류중에 있다. (2) 먼저 이 건 청구가 행정심판제기기간을 지나 제기되어 부적법하다는 피청구인의 주장에 대하여 살피건대, 행정심판법 제18조제1항ㆍ제3항ㆍ제6항의 규정에 의하면, 행정심판은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하나, 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 처분이 있은 날로부터 180일이내에 이를 제기하면 되는 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 건 처분을 하면서 처분서에 동 처분에 불복이 있을 경우에는 행정심판법 제18조의 규정에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다는 뜻을 고지하기는 하였으나, 심판청구기간은 고지하지 아니하였으므로 이 건 처분에 대한 심판청구기간은 처분이 있은 날부터 180일이라고 할 것이고, 따라서 이 건 처분이 있은 날인 2000. 5. 13.로부터 180일이내에 제기된 이 건 청구는 적법한 청구라 할 것이다. 다음으로 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살피건대, 산업입지및개발에관한법률제17조제1항, 제49조, 동법시행령 제49조제1항제4호 및 별표의 규정에 의하면, ○○국가산업단지의 사업시행자가 실시계획을 변경하고자 할 때에는 관할 시ㆍ도지사의 승인을 얻도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 개발계획에서 지정된 범위를 초과하여 폐기물처리시설을 설치하고자 하는 경우에는 개발계획의 변경승인을 얻은 후에 실시계획의 변경승인신청을 하여야 함에도 불구하고, 청구인이 기존 개발계획상의 폐기물처리시설의 면적을 확장하는 내용의 개발계획변경승인신청을 하였다가 피청구인으로부터 ○○국가산업단지내의 매립장의 잔여매립량과 신설예정매립량에 비추어 볼 때, 추가로 폐기물처리시설의 면적을 확장하는 것은 필요치 않다는 이유로 반려처분을 받은 후 다시 개발계획에서 지정된 폐기물처리시설의 부지 외의 토지인 울산광역시 ○○구 ○○동 529-18번지 8,585㎡의 토지의 대부분에 폐기물매립을 하고자 한다는 취지로 사업시행자지정변경및실시계획변경승인신청을 하였던 것이고, 이는 개발계획의 범위를 벗어난 것으로서 실시계획으로 그 승인을 신청할 수는 없는 것이므로, 이에 대하여 불승인한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.