국가연구개발사업 참여제한처분 등 무효확인청구

1. 사건개요 청구인 2는 규제자유특구혁신사업인 ‘○○○○ ○○○ ○○ ○○○○ ○○서비스 실증과제’(이하 ‘이 사건 과제’라 한다)의 주관기관이며, 청구인 1은 청구인 2의 대표자이고, 청구인 3은 이 사건 과제의 총괄책임자인데, 피청구인은 이 사건 과제의 연구수행 결과가 불량(연구수행 불능)하다는 이유로, 2020. 8. 14. 청구인들에게 「과학기술기본법」 제11조의2, 「지역산업육성사업 운영요령」 제49조에 따라 각 3년의 국가연구개발사업 참여제한처분(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다) 및 청구인 2에게 정부출연금 6억 1,660만원(RCMS 잔액을 제외한 2억 4,626만 3,669원 환수예정)의 환수처분(이하 ‘이 사건 처분 2’라 하고, 모두를 통칭하여 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 이 사건 과제는 「규제자유특구 및 지역특화발전특구에 관한 규제특례법」(이하 ‘지역특구법’이라 한다)에 근거한 것인데 반해, 피청구인은 중소벤처기업부고시인 「지역산업육성사업 운영요령」(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 근거하여 이 사건 처분을 하였으므로 이는 근거가 될 수 없는 법령을 근거로 한 위법한 처분이다. 나. 청구인들은 이 사건 과제의 1차년도 사업계획 목표 11가지 중 10가지를 달성하는 등 성실하게 수행하였음에도 피청구인은 「과학기술기본법」상 청구인들에게 적용할 수 있는 감경사유를 고려하지 않고 이 사건 처분을 하였으므로 이는 위법·부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 과제는 지역특구법에 따른 지역혁신성장사업으로, 이 사건 고시 제3조제2호에서 정의하고 있는 ‘기타 장관이 지역 산업 및 기업 지원정책의 추진을 위하여 필요하다고 인정하는 사업’에 해당하는바, 이 사건 고시는 이 사건 처분의 근거법령 및 규정으로 적용될 수 있다. 나. 청구인들은 이 사건 과제를 성실하게 수행하였다고 주장하나, 사업계획서상 항목별 일정은 2019년 11월에서 2020년 2월까지로 기재되어 있는데 이 사건 과제의 총괄책임자 및 참여인력이 2019년 12월 중순경 모두 퇴사한 상황에서 사업계획서에서 정하고 있는 목표나 내용을 모두 수행하였다는 청구인들의 주장을 입증할 수 있는 자료는 매우 부족하며, 특별평가위원회 위원들은 청구인들의 제출자료와 사업계획서를 모두 비교·검토하여 이 사건 과제의 결과가 불량하고 그 수행이 불성실하였다고 결론 맺은 것인바, 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 피청구인이 중소벤처기업부장관을 대행하는 취지를 명시하지 않은 채 피청구인 명의로 이 사건 처분을 하였으나, 관련 판례(서울고등법원 2019누63388)에서 확인할 수 있듯 이는 단지 피청구인이 전담기관으로서 중소벤처기업부장관의 권한을 대행한 것에 불과하므로 처분 권한 없는 자가 임의로 권한을 행사한 것이 아니다. 4. 관계법령 구 과학기술기본법(2020. 6. 9. 법률 제17340호로 개정되어 2020. 12. 10. 시행되기 전의 것) 제11조의2 규제자유특구 및 지역특화발전특구에 관한 규제특례법 제2조, 제97조 규제자유특구 및 지역특화발전특구에 관한 규제특례법 시행령 제67조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 협약서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 중소벤처기업부장관은 2019. 8. 9. 자율주행자동차 상용화 실증지원으로 신산업 시장 선도를 하기 위하여 지역특구법에 따라 세종특별자치시 일원을 ‘세종 자율주행실증 규제자유특구’로 지정하고, 청구인 2를 규제자유특구사업자로 지정하였으며, 피청구인은 동 규제자유특구혁신사업의 전담기관으로서 특구사업자에 대한 지원사업을 수행하고 있는데, 중소벤처기업부고시인 ‘규제자유특구 운영요령’에 이와 관련된 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104334835"> </img> 나. 청구인 2는 2019. 8. 9. 피청구인을 전담기관으로 하여 규제자유특구혁신사업인 이 사건 과제에 대한 협약을 체결하였는데, 협약서의 주요내용은 다음과 같으며, 총 사업기간은 2019. 8. 9. ~ 2021. 8. 8.(24개월), 1차년도 협약기간은 2019. 8. 9. ~ 2020. 3. 31.(국비 : 6억 1,600만원)이다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104334841"> </img> 다. 피청구인은 2020. 2. 26. 이 사건 과제와 관련하여 다음과 같이 특별평가위원회를 개최하였고, 청구인들이 이에 대한 이의신청을 하지 않아 피청구인은 2020. 3. 23. 청구인들에게 동 평가결과가 확정되었음을 안내하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104335223"> </img> 라. 피청구인은 이 사건 과제의 중단에 따른 제재 범위 등을 의결하기 위하여 2020. 4. 17. 전문위원회를 개최하였고, 2020. 4. 20. 청구인들에게 동 위원회의 심의결과가 ‘청구인 2에게 당해연도 지원국비(6억 1,600만원) 전액 환수, 청구인들에게 각 참여제한 3년’임을 통지하였다. 마. 청구인들이 위 라항의 전문위원회 심의결과에 대하여 이의신청을 하자, 피청구인은 2020. 6. 2. 이의신청 전문위원회를 개최하였고, 그 결과 ‘원안확정’되었음을 청구인들에게 안내하였다. 바. 이 사건 고시의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104335225"> </img> 6. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구「과학기술기본법」제11조의2에 따르면, 중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체, 기업, 연구책임자ㆍ연구원 또는 소속 임직원에 대하여 ‘연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 연구개발과제로 결정된 경우(제1호)’ 등에 해당하면 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있고, 제1호에 해당하는 경우로서 연구개발을 성실하게 수행한 사실이 인정되는 경우에는 참여제한기간과 사업비 환수액을 감면할 수 있다고 되어 있다. 2) 지역특구법 제2조, 제97조에 따르면, ‘지역혁신성장사업’이란 지역의 혁신성장자원, 신기술을 활용하여 지역의 혁신성장을 촉진하는 사업으로서 광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사가 수립하고 제75조제3항에 따라 중소벤처기업부장관이 승인한 규제자유특구계획에 따라 추진하는 사업이며, 국가와 지방자치단체는 규제자유특구 혁신사업 또는 전략사업의 육성을 위하여 필요한 경우 예산의 범위에서 재정지원을 할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제67조에 따르면, 중소벤처기업부장관은 규제자유특구의 지정·운영, 실증특례 및 임시허가 등과 관련된 업무를 지원하기 위하여 공공기관, 정부출연연구기관 등에게 규제자유특구위원회 운영에 관한 업무, 규제자유특구의 운영성과평가에 관한 업무, 사후관리에 관한 업무, 관리·감독에 관한 업무 등을 수행하게 할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 먼저, 피청구인은 중소벤처기업부장관의 권한을 대행한 것일 뿐이라고 주장하나, 이 사건 처분서에 따르면, 피청구인이 중소벤처기업부장관의 권한을 대행하여 이 사건 처분 1 및 이 사건 처분 2를 하였음을 밝힌 바 없고, 오히려 피청구인은 처분명의자로서 대외적으로 청구인들에게 국가연구개발사업에의 참여 제한 및 정부출연금을 환수하라는 의사를 표시하였으므로, 이 사건 처분의 처분청은 피청구인이 된다. 2) 그렇다면, 피청구인에게 구 「과학기술기본법」 제11조의2 및 이 사건 고시 제49조에 따라 이 사건 처분 1 및 이 사건 처분 2를 할 권한이 있는지 여부를 살펴본다. 살피건대, 이 사건 처분 1은 협약의 당사자가 아닌 다른 중앙행정기관 등이 행하는 국가연구개발사업에 대하여도 청구인들의 참여가 제한되는 결과를 가져온다는 점에서 청구인들의 권익을 침해하는 제재적 처분으로서 침익적 행정행위에 해당하고, 이 사건 처분 2 역시 이를 기한 내에 납부하지 아니하면 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있는 제재적 처분으로서 침익적 행정행위에 해당되는바, 이른바 ‘법률유보’의 원칙상 법률 또는 그에 따른 상위명령에 명시적인 근거를 가져야 할 것이고, 행정청의 어떠한 ‘처분’이 적법하기 위해서는 당해 행정청에게 그 처분을 행할 법령상의 권한이 있어야 하는데, 구 「과학기술기본법」 제11조의2에 따르면, ‘중앙행정기관의 장’이 국가연구개발사업의 참여제한이나 사업비 환수를 할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 해당 제재조치의 권한을 피청구인에게 위임 내지 위탁한다는 규정은 없으며, 이 사건 고시에서 ‘장관 또는 그 권한을 위탁받은 전담기관의 장’이 국가연구개발사업의 참여제한 등을 할 수 있다고 규정하고 있으나, 지역특구법 등 관련 법령에서는 중소벤처기업부장관이 전담기관인 피청구인으로 하여금 규제자유특구위원회 운영에 관한 업무, 사후관리에 관한 업무 등을 지원·대행하도록 규정하고 있을 뿐, 법률 또는 그에 따른 상위명령에 지역특구법에 따른 연구개발과제와 관련된 제재조치의 권한을 피청구인에게 위임 내지 위탁한다는 근거가 없는바, 이 사건 처분 1 및 이 사건 처분 2는 권한없는 기관에 의한 행정처분으로 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 주위적 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.