국가연구개발사업 참여제한처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 주식회사 ○○비젼(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)의 대표이사이고, 이 사건 회사는 총괄주관연구기관으로서 2012. 7. 1. A진흥공단(이하 ‘공단’이라 한다)과 ‘A 기술 연구개발’(연구기간 2012. 7. 1.~2015. 6. 30., 이하 ‘이 사건 연구개발’이라 한다)에 관한 협약을 체결한 후 공단으로부터 이 사건 연구개발비 총 20억 원을 교부받아 13억 6,000만원을 직접 집행하였다. 나. 피청구인은 2019. 3. 18. 이 사건 회사에게 이 사건 연구개발비 1억 6,174만 1,290원을 목적 외로 사용하였고, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 연구개발을 수행하였다는 이유로 2년간(2029. 4. 26.~2031. 4. 25.)의 국가연구개발사업 참여제한처분(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다) 및 7억 6,087만 645원의 사업비 환수처분(이하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)을 하였고, 같은 날 청구인에게 1년간(2021. 4. 26.~2022. 4. 25.)의 국가연구개발사업 참여제한처분(이하 ‘이 사건 처분 3’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 2017. 3. 22. 이 사건 회사 및 청구인에게 이미 3년간의 참여제한처분을 하였음에도 같은 사안에 대하여 다시 참여제한처분을 하였고, 법원의 판결과 2014년 6월경 공단의 ‘성실중단’ 결정에 비추어보더라도 거짓이나 부정한 방법으로 연구개발을 수행한 경우에 해당하지 아니하므로 이 사건 처분 1, 3은 위법․부당하다. 나. 법원 판결에서 청구인이 연구개발비를 횡령하였다고 인정된 부분은 사업비 불인정 기준에 따라 정산되어야 할 사안이지 환수처분의 대상은 될 수 없는 점, 청구인은 성실하게 연구개발을 수행하였으므로 사업비 환수액을 면제받을 수 있고, 이 사건 연구개발을 통해 대형 스키 시뮬레이터 등 유형적 발생품이 만들어졌으므로 환수액은 유형적 발생품으로 우선 납부되어야 할 것인 점, 피청구인의 사업비 환수금액 산정방식이 아무런 근거가 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분 2도 위법․부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구취지 1의 청구요건에 관한 주장 이 사건 처분 1, 2는 이 사건 회사에게 하였고, 이 사건 처분 1, 2는 이 사건 회사를 해산하거나 영업의 전부를 행할 수 없게 하는 등 존속 자체를 직접 좌우하는 처분에 해당하지 않는바, 청구인은 이 사건 처분 1, 2의 취소를 구할 청구인 적격이 없으므로 이 사건 심판 청구취지 1은 부적법한 청구이다. 나. 본안에 관한 주장 법원 판결을 통해 청구인이 이 사건 연구개발비 일부를 연구개발에 사용하지 않을 의도를 가지고 공단과 협약을 체결하여 연구개발을 수행하였고, 이 사건 연구개발과 관련 없는 용도로 사용한 금액이 1억 6,174만 1,290원으로 밝혀졌는바, 이는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 연구개발에 참여하거나 수행한 경우’ 및 ‘연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우’에 각각 해당하여 최대 5년까지 참여제한을 할 수 있는데, 2017년에 청구인에게 3년의 참여제한처분을 하면서 유죄가 확정될 경우 2년의 범위에서 추가로 참여제한처분을 하기로 하였으므로, 이 사건 처분 3은 적법․타당하다. 4. 관계법령 행정심판법 제5조, 제13조 과학기술기본법 제11조의2 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정｣ 제27조제1항, 별표 4의2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 스포츠산업 기술개발 협약서, 법원 판결문, 이 사건 처분통지서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 회사의 대표이사이고, 이 사건 회사는 2012. 7. 1. 공단과 이 사건 사업에 관한 협약을 체결하였는데, 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ 과제명 : A 기술 - 1 세부과제명 : A 개발 및 시스템 통합 - 2 세부과제명 : A 개발을 위한 스포츠 과학 지식기반 구축 - 3 세부과제명 : A 콘텐츠 개발 - 4 세부과제명 : A 개발 및 설계 파라미터 관리 ㅇ 총 협약기간 : 2012. 7. 1. ~ 2015. 6. 30. ㅇ 총 연구개발비 : 40억 20만원 - 정부지원금 30억원, 민간부담금 10억 20만원(현금 1억 20만원, 현물 9억 원) ㅇ 연구책임자(총괄주관연구기관) : ㈜○○비젼 대표 김○○ - 1 세부 주관연구책임자 : ㈜○○비젼 대표 김○○ - 2 세부 주관연구책임자 : ○○체대 교수 ○○○ - 3 세부 주관연구책임자 : ○○소프트스페이스 이사 ○○○ - 4 세부 주관연구책임자 : ○○연구원 수석연구원 ○○○ 나. 위 협약에 따라 총괄주관연구기관인 이 사건 회사에게 2012년 8월경 1차년도의 제1차로 6억 원, 2012년 12월경 1차년도의 제2차로 4억 원, 2013년 8월경 2차년도의 제1차로 6억 원, 2013년 12월경 2차년도의 제2차로 4억 원의 연구개발비가 각각 지급되었는데, 이 사건 회사는 이를 수령하여 2~4 세부과제의 각 주관연구기관에게 배당하고, 나머지 13억 6,000만원은 직접 집행하여 사용하였다. 다. 서울중앙지방검찰청 담당 검사는 청구인이 2012년 7월경부터 2014년 8월경까지 이 사건 사업의 연구개발비 7억 4,100만 7,670원을 연구과제와 관련 없는 용도로 사용․편취하였다는 이유로 2015. 11. 19. 청구인을 ｢특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률｣ 위반(사기)으로 기소하였다. 라. 서울중앙지방법원은 2016. 11. 17. 청구인에게 다음과 같은 범죄 사실로 유죄를 선고하였다(2016. 11. 17. 선고 2015고합**** 판결). - 다 음 - ㅇ 범죄 사실 - 피고인(청구인, 이하 같다)은 방송통신 장치 및 관련 소프트웨어 제조․판매 업체인 이 사건 회사의 실제 운영자로서 위 회사의 연구개발사업 과제 수주 등의 영업, 자금 관리 등의 업무를 총괄하였다. - 피고인은 1991년경부터 운영해온 이 사건 회사의 매출 실적이 좋지 못하여 직원들 월급을 제때 지급하지 못하고 2009년경 발생한 기존 납품대금마저 해결하지 못할 형편이었다. - 한편, 피해자 공단이 지원하는 이 사건 사업의 주관기관 또는 위탁연구기관으로 선정된 기관은 공단으로부터 지원받은 연구개발비를 연구개발계획에서 정한 사업목적에 필요한 용도로만 사용하여야 하고, 그 이외의 용도로는 사용할 수 없도록 되어 있다. - 피고인은 2012. 7. 1. 피해자 공단 사무실에서 피해자 공단과 이 사건 사업에 관한 협약을 체결하면서, 지원받은 연구개발비를 연구개발계획에서 정한 사업목적에 필요한 용도로만 사용한다는 취지로 약정하였다. 그러나 피고인은 이에 반하여, 피해자 공단으로부터 지급받은 연구개발비 중 일부를 기존 납품대금 지급 등을 위하여 사용할 생각이었다. - 피고인은 위 협약에 의하여 피해자 공단에 연구개발비 지원 신청을 하여 2012년 9월경 이에 속은 피해자 공단으로부터 연구개발비 명목으로 6억 원을 교부받은 후 그 중 일부로 2012. 10. 9.경 기존 거래업체인 E에게 그동안 주지 못하고 있던 2009년도 미수금 중 일부인 9,240,000원을 지급하였다. - 피고인은 이를 비롯하여 그 무렵부터 2014. 6. 16.경까지 사이에, 위와 같은 방법으로 피해자 공단을 기망하여 받은 연구개발비 중 연구개발과 무관하게 거래대금을 지급하거나 거래대금을 지급받은 것처럼 가장하는 방법으로 합계 1억 6,174만 1,290원을 사용하여 이를 편취하였다. ㅇ 기망행위 및 인과관계에 대한 판단 - (중략) 이 사건 회사가 이 사건 사업에 지원하여 이를 수주한 것 자체가 모두 기망해위는 아니라고 보더라도, 피고인이 이 사건 연구개발비 중 일부를 연구개발 외의 목적으로 사용할 의사를 가지고 이 사건 협약을 체결한 것은 피해자 공단에 대한 기망행위로 평가할 수 있고, 또 피해자 공단이 이를 알았더라면 이 사건 협약을 체결하거나 이에 따라 연구개발비를 지급하지는 않았을 것이므로(적어도 피고인이 제출한 연구개발비 소요명세서와 같이 연구개발비가 지급, 확정되지는 않았을 것이다), 피고인의 기망행위와 이 사건 연구개발비 지급 사이에는 인과관계가 인정된다. ㅇ 편취의 범의에 대한 판단 - (중략) 비록 피고인이 이 사건 협약 체결 당시 연구개발비 중 일정한 액수를 특정한 방법으로 연구개발 외에 사용하겠다는 확정적․구체적인 고의까지는 없었다고 하더라도, 당시 이 사건 회사의 재무상황이 좋지 못하였고 여러 거래처에 대하여 물품대금 채무를 지급하지 못하고 있었던 점, 이 사건 회사는 이 사건 협약에 의하여 연구개발비가 지급된 이후 그 중 일부를 실제로 기존 납품대금 변제에 사용한 점, 이 사건 회사의 대표이사인 피고인도 보고와 지시 등을 통하여 이러한 상황을 잘 알고 있었던 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 피고인은 이 사건 연구개발비를 연구개발 외의 목적으로 사용하면 안 된다는 사실을 인식하면서도, 필요할 경우 그 중 일부를 연구개발 외의 목적으로 사용하려는 개괄적 의사를 이 사건 협약 체결 당시부터 가지고 있었던 것으로 보인다. 마. 피청구인은 2017. 3. 22. 청구인 및 이 사건 회사에게 각각 ‘연구비 부정사용(최소 161,741,290원~최대 741,007,670원)에 따른 검찰 기소 및 1심 판결’을 이유로 ｢국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정｣ 제27조제1항, 별표 4의2 제2호나목 3)(거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 연구개발을 수행한 경우)을 적용하여 3년간(2016. 4. 26.~2019. 4. 25., 기집행된 2016. 4. 26.~2017. 3. 22.는 참여제한기간에 포함된 것으로 본다)의 국가연구개발사업 참여제한처분을 하면서, 청구인의 연구비 횡령과 관련하여 유죄가 최종 확정될 경우 추가로 2년 이내의 참여제한처분 및 사업비 환수처분을 하겠다는 부관을 붙였다. 바. 위 라목의 제1심 판결에 대하여 청구인 및 검사가 항소하였으나 서울고등법원은 2017. 9. 20. 모두 기각하였고(2017. 9. 20. 선고 2016노**** 판결), 청구인이 상고하였으나 2018. 2. 28. 상고 기각으로 확정되었다(대법원 2018. 2. 28. 선고 2017도***** 판결). 사. 피청구인은 2019. 3. 18. 이 사건 회사에게 ‘연구비 부정사용에 따른 확정판결’을 이유로 ｢국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정｣ 제27조제1항, 별표 4의2 제2호나목 2)의 가)[연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우(사용용도 외 사용 금액이 해당 연도 연구개발비의 20퍼센트 이하인 경우)] 및 3)(거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 연구개발을 수행한 경우)을 적용하여 이 사건 처분 1, 2를 하였다. 아. 피청구인은 2019. 3. 18. 청구인에게 ‘연구비 부정사용에 따른 확정판결’을 이유로 ｢국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정｣ 제27조제1항, 별표 4의2 제2호나목 2)의 가)[연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우(사용용도 외 사용 금액이 해당 연도 연구개발비의 20퍼센트 이하인 경우) 및 3)(거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 연구개발을 수행한 경우)을 적용하여 이 사건 처분 3을 하였다. 6. 이 사건 심판 청구취지 1의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 ｢행정심판법｣ 제5조제1호, 제13조제1항 본문에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이고, 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 당사자는 소장에 기재한 표시만에 의할 것이고 청구의 내용과 원인사실을 종합하여 확정하여야 하는 것이며, 당사자 선정에 착오를 일으켰다 하여 당사자 정정신청을 하는 경우에도 실질적으로 당사자가 변경되는 것은 허용할 수 없다(대법원 1995. 12. 5. 선고 95누1484 판결 등 참조). 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2019. 3. 18. 청구인에게 연구개발비를 목적 외로 사용하였고, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 연구개발을 수행하였다는 이유로 이 사건 처분 3을 하였고, 이와 별개로 같은 날 이 사건 회사에게 이 사건 처분 1, 2를 하였으므로 이 사건 처분 1, 2의 상대방은 이 사건 회사이다. 일반적으로 법인의 주주나 임원은 당해 법인에 대한 행정처분에 관하여 사실상이나 간접적인 경제적 이해관계를 가질 뿐이어서 스스로 그 행정처분의 취소를 구할 청구인 적격이 없으므로(대법원 1997. 12. 12. 선고 96누4602 판결 참조), 비록 청구인이 이 사건 회사의 대표이사라고 하더라도 이 사건 처분으로 인하여 어떠한 법률상 불이익을 입었는지에 대한 아무런 자료가 없는 이상 이 사건 처분 1, 2의 취소를 구할 청구인 적격이 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판 청구취지 1은 청구인 적격이 없는 자가 제기한 부적법한 청구이다. 7. 이 사건 처분 3의 위법․부당 여부 가. 관계법령의 내용 ｢과학기술기본법｣ 제11조의2제1항에 따르면, 중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체, 기업, 연구책임자․연구원 또는 소속 임직원에 대하여 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 연구개발을 수행한 경우 등에 해당하면 5년(과거에 이미 동일한 참여제한 사유로 다른 국가연구개발사업 과제에서 참여를 제한받은 자에 대하여는 10년)의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있다. 그리고 ｢국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정｣ 제27조제1항, 별표 4의2 제1호가목에 따르면 하나의 연구개발과제에 대하여 제2호나목1)부터 3)까지의 사유 중 둘 이상의 참여제한 사유에 해당하는 경우에는 각각의 참여제한 기간을 합산할 수 있고, 이 경우 합산하여 정하는 참여제한 기간은 5년을 한도로 한다고 되어 있다. 같은 별표 제2호나목 2), 3)에 따르면, 연구개발비를 사용용도 외에 사용한 경우로서 용도 외 사용 금액이 해당 연도 연구개발비의 20퍼센트 이하인 경우의 참여제한 기간은 ‘3년 이내’로[2)의 가)], 거짓이나 그 밖의 부정한 방법(연구부정행위를 포함한다)으로 연구개발을 수행한 경우의 참여제한 기간은 ‘3년 이내’[3)]로 되어 있다. 나. 판 단 위 인정사실에 따르면, 청구인이 이 사건 연구개발비 7억 4,100만 7,670원을 연구과제와 관련 없는 용도로 사용․편취하였다는 이유로 기소되어, 제1심 법원이 2016. 11. 17. 위 금액 중 1억 6,174만 1,290원 부분을 인정하여 유죄를 선고하자, 피청구인은 ‘연구비 부정사용에 따른 검찰 기소 및 1심 판결’을 이유로 2017. 3. 22. 청구인에게 3년간의 참여제한처분을 이미 하였으나, 제1심 판결이 2018. 2. 28. 대법원 판결로써 확정되자, 피청구인은 청구인의 위반행위가 ｢국가연구개발사업 관리 등에 관한 규정｣ 별표 4의2 제2호나목 2)의 가) 및 같은 목 3)의 참여제한 사유에 각각 해당하는 것으로 보아 이 사건 처분 3을 추가로 하였는바, 대법원 판결로써 확정된 청구인의 범죄사실은 제1심 판결과 동일하게 이 사건 연구개발비 1억 6,174만 1,290원을 용도 외로 사용․편취하였다는 것뿐이므로, 청구인의 위반행위는 하나의 위반행위로 보아야 한다. ｢국가연구개발사업 관리 등에 관한 규정｣ 별표 4의2 제1호는 하나의 연구개발과제를 수행하면서 제2호나목1)부터 3)까지의 사유에 해당하는 별개의 위반행위를 두 개 이상 한 경우 각각의 참여제한기간을 합산하여 5년을 한도로 참여제한을 할 수 있다는 것으로 해석되고, 하나의 위반 행위에 대하여 제2호나목1)부터 3)까지의 사유 중 두 개 이상을 들어 각각의 참여제한기간을 합산하여 처분할 수는 없다. 따라서 청구인의 하나의 위반행위에 대하여 위 별표 제2호나목 2)의 가) 및 같은 목 3)의 참여제한 사유에 각각 해당한다고 보아 이를 합산하여 추가로 피청구인이 한 이 사건 처분 3은 위법․부당하다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 이 사건 처분 1, 2의 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 이 사건 처분 3의 취소청구 부분은 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.