국가유공자 등록거부처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 1981. 7. 13. 철도청 공무원으로 임용되어 2005. 1. 1. 한국철도공사로 전환된 이후 2011. 6. 30. 정년퇴직한 사람으로서, ‘만성폐쇄성폐질환’의 상이(이하 ‘이 사건 상이’라 한다)를 신청상이로 하여 2019. 8. 12. 피청구인에게 국가유공자 등록신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 상이가 국가유공자 및 보훈보상대상자 요건에 해당하지 않는다는 이유로 2020. 2. 12. 청구인에게 국가유공자 등록거부처분(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다) 및 보훈보상대상자 등록거부처분(이하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)을 하였다. 나. 청구인은 이 사건 처분 1, 2에 불복하여 2020. 3. 6. 피청구인에게 이의신청을 제기하였으나, 피청구인은 2020. 12. 1. 이를 기각하였다. 2. 청구인 주장 청구인이 과거 탄광에서 근무한 사실이 있다고 하더라도, 선로 보수원으로 30년간 근무하며 분진에 지속적으로 노출되었고, 퇴직 이후 이 사건 상이로 진단 받았으며, 근로복지공단으로부터 이 사건 상이를 「산업재해보상보험법」제37조제1항제2호에 따른 업무상 질병으로 인정받았는바, 이 사건 상이와 공무수행 사이에 상당인과관계가 있다고 보아야 함에도 불구하고, 이를 인정하지 아니한 피청구인의 이 사건 처분 1, 2는 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 관계법령 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제4조제1항제15호, 제6조, 제83조제1항 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령 제3조, 제8조, 제10조, 제102조제1항, 별표 1 보훈보상대상자 지원에 관한 법률 제2조제1항제4호 및 제2항 보훈보상대상자 지원에 관한 법률 시행령 제2조, 별표 1 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 요건관련 사실확인서, 경력증명서, 업무상 질병 역학조사 회신서, 업무상질병판정서(2019판정 제@@@@호), 요양·보험급여결정통지서, 보훈심사위원회 심의·의결서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 국가보훈처장이 공무원연금공단 이사장에게 청구인에 대한 국가유공자 등 요건관련 사실확인서 발급을 의뢰한 결과 2019. 8. 23. ‘해당 내역 없음’으로 회신되었다. 나. 한국철도공사 ○○본부장이 2019. 9. 2. 발급한 요건관련 사실확인서에는 상이연월일·상이장소·상이원인·원상병명이 모두 ‘해당없음’으로 기재되어 있다. 다. 청구인의 경력증명서에 따르면, 청구인은 1981. 7. 13. 철도청 공무원(철도수10등급시보)으로 임용되어 선로수·보선원·시설관리원의 업무를 담당하다가, 철도청이 2005. 1. 1. 한국철도공사로 전환된 후 임용특례에 따라 공사의 직원(근로자)으로 임용되어 시설관리원의 업무를 담당하다가 2011. 6. 30. 정년퇴직하였다. 라. 직업환경연구원의 업무상 질병 역학조사 회신서 중 이 사건 상이의 업무 관련성에 관한 부분을 발췌하면 다음과 같다. 다 음 - ○ 청구인은 면담 당시 1968년부터 1973년까지 약 5년 동안은 ●● 근교의 여러 탄광에서 운반 및 보갱을 보조하는 작업을 수행하였으며, 1976년 10월부터 1979년 10월까지 3년간은 ○○탄광(주)에서 선산부 보조 작업을 수행하였다고 진술하였음. 탄광에서 이직한 이후에 1981년 7월부터 2011년 7월까지 30년 동안은 한국철도공사 소속으로 ●●선에서 선로 보수작업을 수행하였음 ○ 청구인이 탄광에서 근무하였다는 약 8년 동안의 기간 중 ○○탄광에서 3년간의 근무기록만이 확인되는데, 청구인이 두 차례에 걸친 면담에서 탄광에서의 근무에 대한 진술이 일관적이었고, 청구인이 초기 5년간 근무하였다는 탄광의 규모가 작아 여러 갱을 옮겨 다니며 일했다는 점과 당시에 큰 규모였던 ○○탄광에서 갱내의 선산부 보조 작업을 바로 시작했던 점을 고려하면, 청구인의 진술이 맞는다는 전제하에 청구인은 ●● 근교의 탄광에서 1968년부터 1973년까지 약 5년 동안 운반 및 보갱을 보조하는 작업을 수행하였으며, ○○탄광(주)에서 1976년 10월부터 1979년 10월까지 3년 동안은 굴진 및 보갱을 보조하는 작업을 수행하였다고 판단됨 ○ 청구인은 탄광의 갱내에서 이러한 작업을 수행하면서 석탄 분진에 노출되었다고 판단되는데, 2000년에 2개의 석탄 광산을 대상으로 부서별 분진의 노출수준을 조사한 결과에 의하면, 청구인이 수행하였다고 판단되는 운반 및 적재 부서의 총 분진 노출수준 평균이 1.70㎎/㎡(시료 수 4개, 표준편차 5.2) 및 2.28㎎/㎡(시료 수 2개, 표준편차 5.2) 및 2.89㎎/㎡(시료 수 2개, 표준편차 1.0)로 나타남. 또한, 보갱 및 굴진 부서의 총 분진 노출수준 평균이 7.32㎎/㎡(시료 수 3개, 표준편차 3.4) 및 5.96㎎/㎡(시료 수 5개, 표준편차 4.1)로 나타났고, 호흡성 분진 노출수준 평균이 22.7㎎/㎡(시료 수 3개, 표준편차 39.4) 및 1.37㎎/㎡(시료 수 8개, 표준편차 3.3)로 나타남. 또한, 청구인이 수행한 갱내의 선산부 보조 작업에서는 선산부의 발파 작업 이후에 생성된 질소산화물 가스에도 노출될 수 있음. 따라서, 청구인은 약 8년 동안 탄광에서 근무하면서 높은 수준의 석탄 분진 및 가스에도 노출되었다고 판단됨 ○ 광업에서 이직한 이후 청구인은 1981년 7월부터 2011년 7월까지 30년 동안 한국철도공사 소속으로 선로 보수작업을 수행하였음. 선로 보수작업 중 면 맞춤, 줄 맞춤 및 침목 교환은 선로 규격을 일정하게 하여 열차의 궤도를 유지하는 작업으로 선로 보수작업 중 가장 중요한 업무로서 선로 위로 각종 흙과 자갈이 올라오기 때문에 각종 분진이 이러한 작업 중에 비산될 수 있음. 또한, 작업의 빈도는 낮지만 레일을 절단하고, 곡괭이와 삽을 이용하여 레일을 교환하는 작업 및 자갈을 화차에서 바로 떨어뜨려 선로의 부족한 자갈을 보충하는 작업에서는 궤도의 유지 작업보다는 높은 수준의 분진에 노출될 수 있음. 1990년에 미국의 버지니아주에서 철도 선로 보수원에게 발생한 규폐증으로 인하여 미국 국립산업안전보건연구원에서 작업환경평가를 포함한 역학조사를 실시하였음. 철도 선로보수원 50명에 대한 호흡성 분진의 노출수준 산술 평균이 0.35㎎/㎡(범위 0.01~1.31㎎/㎡)로 나타났고, 호흡성 결정형 유리규산의 노출수준 산술 평균이 0.048㎎/㎡(범위 ND~0.16㎎/㎡)로 나타나, 선로 보수작업자에 있어서 호흡성 분진의 노출수준은 낮았음. 선로 보수작업을 수행하면서 작업 구간의 이동 및 작업 공구를 운반하기 위해 경유를 사용하는 디젤 모터카에 탑승하고, 작업 공간의 주변으로 운행하는 기차에 의해서 디젤엔진 연소물질과 함께 발생하는 일산화탄소 및 질소 산화물 등의 가스에 노출될 수 있음. 2013년 청구인과 같이 디젤 모터카를 사용하는 전차선 점검 작업자 2명에 대하여 원소탄소 농도를 측정한 결과 0.0033㎎/㎡, 0.0079㎎/㎡로 나타나 디젤엔진 연소물질을 포함하는 가스에 노출되는 것으로 나타남. 따라서, 청구인은 30년 동안 선로 보수작업을 수행하면서 낮은 수준의 분진 및 가스에 장기간 노출되었다고 판단됨. 이에 더하여, 청구인이 작업한 ●●선에는 터널이 많이 있었던 특성상 터널 내부에서 수행하는 작업이 20~30%가량을 차지한다고 하였는데, 터널 내부에서 수행하는 선로 보수작업에서는 터널 외부에서 수행하는 선로 보수작업보다 높은 수준의 분진 및 가스에 노출될 수 있음 ○ 이와 같은 검토 결과를 종합하면, 약 8년 동안 ●● 근교의 탄광 및 ○○탄광(주)에서 운반, 보갱 및 굴진 보조 작업을 수행하면서 높은 수준의 석탄 분진 및 가스에 노출되었으며, 한국철도공사에서 선로 보수작업을 수행하면서는 낮은 수준의 분진 및 가스에 노출되었지만, 선로 보수작업을 수행한 총 30년간의 근무기간을 고려하면, 분진 및 가스를 포함하는 전체 누적 노출량이 적지 않다고 판단됨 마. 근로복지공단 ◆◆업무상질병판정위원회의 2019. 6. 12.자 업무상질병판정서(2019판정 제@@@@호) 중 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 진료기록 및 의학적 소견 - 폐기능 특별진찰 결과(근로복지공단 □□병원) 2018. 6. 12.(1차): FEV1/FVC(일초율) 60%, FEV1(일초량) 67% 2018. 8. 22.(2차): FEV1/FVC(일초율) 60%, FEV1(일초량) 63% - 건강보험 요양급여내역: 상세불명의 진폐증 등 ○ 근로관계 - 1981. 7. 13.~2011. 7. 1. 한국철도공사(30년 6개월)/선로보수원 - 1976.10.30.~1979. 10. 20. ○○탄광(주)(2년 11개월)/선산부 보조 - 1968. 1. 1.~1973. 1. 1. ▲▲, △△광업소(5년)/운반, 보갱 보조 ○ 직업환경연구원 전문조사 회신결과 - 2019. 5. 21. 개최된 직업환경원의 업무상질병심의위원회에서는 이상의 조사를 토대로, 근로자 청구인의 만성폐쇄성폐질환은 업무와 관련된 직업성 만성폐쇄성폐질환이라고 판단하였음 ① 1968년부터 1973년까지 및 1976년 10월부터 1979년 10월까지 총 8년 동안은 ●● 근교의 탄광 및 ○○탄광(주)에서 운반, 보갱 및 굴진 보조 작업을 수행하면서 가스를 포함하는 높은 수준의 석탄 분진에 노출되었음 ② 1981년 7월부터 2011년 7월까지 30년 동안은 한국철도공사에서 선로 보수작업을 수행하면서 각종 분진 및 가스에 장기간 노출되었음 ③ 2018년 6월 근로복지공단 □□병원에서 실시한 폐기능검사에서 기관지확장제 흡입 후 노력성폐활량(FVC)에 대한 1초량(FEV1)의 비율인 일초율(FEV1/FVC)이 70% 미만인 60%이면서 1초량이 정상 예측치의 67% ④ 만성폐쇄성폐질환 업무처리지침에 의거 장해등급 7급에 해당하는 만성폐쇄성폐질환이라고 판단됨 ○ 과거력 및 기타사항 - 산재 처리이력: 없음 - 흡연력: 1일 1갑, 흡연기간 30년(2011년도 이후 금연) ○ 위원회 판단 및 결론 - 청구인은 과거 약 30년 이상 광업소 및 철도공사에서 굴진 보조 및 선로 보수작업을 수행하였고, 이러한 작업과정에서 고농도의 분진에 장기간 노출되어 만성폐쇄성폐질환의 유발인자로 작용하기 충분하고, 폐기능 상태에 대한 특별진찰 결과 1차 폐기능검사에서 일초율 60%, 일초량 67%, 2차 폐기능검사에서 일초율 60%, 일초량 63%로 만성폐쇄성폐질환의 진단기준에 부합하므로 업무와 상병 간에 상당인과관계가 인정된다는 것이 참석한 위원들의 일치된 의견임 - 청구인이 요양급여 신청한 상병 ‘만성폐쇄성폐질환’은 「산업재해보상보험법」제37조제1항제2호에 따른 업무상 질병으로 인정됨 바. 근로복지공단 ■■지사장의 2019. 7. 5.자 요양·보험급여결정통지서에는 소속사업장명이 ‘한국철도공사(철로변)’, 재해발생일이 ‘2018. 1. 18.’, 장해등급이 ‘7급 05호’, 지급기간이 ‘2018. 2. 1.~2019. 6. 30.’로 기재되어 있다. 사. 보훈심사위원회에서 2020. 1. 21. 다음과 같은 이유로 이 사건 상이가 국가유공자 및 보훈보상대상자 요건에 해당하지 않는 것으로 심의·의결하자, 피청구인이 2020. 2. 12. 청구인에게 이 사건 처분 1, 2를 하였다. 다 음 - ? 청구인은 30년 동안 한국철도공사에서 선로보수작업을 수행하면서 각종 분진,가스에 장기간 노출되어 이 사건 상이로 진단받았다고 진술하고, 산업재해보상보험 장애등급 결정통지서상 ‘재해발생일: 2018. 1. 18., 상병명: 만성폐쇄성폐질환’ 기록이 확인되나, 이는 2005. 1. 1. 철도청에서 한국철도공사로 조직개편 이후 13년 경과, 퇴직 후 6년 이상 경과하여 발생한 질병으로, 요건관련 사실확인서(한국철도공사 ○○본부장) 및 요건관련 사실확인서 발급 의뢰에 대한 회신(공무원연금공단이사장)상 ‘해당내역 없음’으로 통보되었고, 공무상요양승인결정서 등도 확인되지 아니하여, 청구인의 진술 이외에 이 사건 상이가 공무수행과 상당인과관계가 되어 발병하였음을 입증할 수 있는 구체적이고 객관적인 입증자료가 확인되지 아니하여 공무와의 기인성을 확인하기 어려우므로, 이 사건 상이가 공무수행으로 인해 발병·악화되었다고 보기 어려움 아. 청구인은 이 사건 처분 1, 2에 불복하여 2020. 3. 6. 피청구인에게 이의신청을 제기하였으나, 피청구인이 2020. 12. 1. 이를 기각하였다. 5. 이 사건 처분 1, 2의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제15호에 따르면, 「국가공무원법」제2조 및 「지방공무원법」제2조에 따른 공무원(군인과 경찰ㆍ소방 공무원은 제외한다. 이하 같다)과 국가나 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령으로 정하는 직원으로서 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 퇴직한 사람을 공상공무원 요건에 해당하는 것으로 되어 있고, 같은 법 시행령 제3조 및 별표 1에 따르면, 공무원(군인이나 경찰·소방공무원은 제외한다)으로서 재난관리 및 안전관리, 산불진화, 요인경호, 감염병 환자의 치료 또는 감염병의 확산방지, 화학물질·발암물질 등 유해물질 취급, 국외 위험지역에서의 외교·통상·정보활동 등 생명과 신체에 고도의 위험이 따르는 직무수행 또는 그 밖에 이에 준하는 행위 중 어느 하나에 해당하는 직무수행이 직접적인 원인이 되어 발생한 사고나 재해로 상이를 입은 사람, 화학물질·발암물질·감염병 등 유해물질을 취급하거나 이에 준하는 유해환경에서의 직무수행(이와 관련된 교육훈련을 포함한다) 중 이들 유해물질 또는 유해환경에 상당한 기간 직접적이고 반복적으로 노출되어 질병이 발생하였다고 의학적으로 인정된 질병에 걸린 사람을 공상공무원 요건에 해당하는 것으로 인정하되, 기존의 질병이 원인이 되거나 악화된 경우에는 국가유공자 요건의 범위에서 제외하는 것으로 되어 있다. 2) 「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」제2조제1항제3호에 따르면,「국가공무원법」제2조 및 「지방공무원법」제2조에 따른 공무원과 국가나 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령으로 정하는 직원으로서 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 퇴직한 사람을 재해부상공무원 요건에 해당하는 것으로 되어 있고, 보훈보상대상자 요건의 기준과 범위를 정한 같은 법 시행령 제2조 및 별표 1에 따르면, 해당 질병의 발생 또는 악화(자연경과적인 진행 속도 이상의 급격한 악화를 말한다)가 직무수행 또는 교육훈련과 상당한 인과관계가 있다고 의학적으로 인정된 질병에 의하여 사망하거나 상이를 입은 경우 보훈보상대상자 요건에 해당하는 것으로 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 근로복지공단에서 이 사건 상이를 업무상 질병으로 인정한 사실은 확인되나, 이는 청구인이 탄광 등에서 근로자 신분으로 근무한 사정까지 모두 고려한 것으로, 위 사실만으로 이 사건 상이가 공무수행으로 인해 발병하였다고 볼 수는 없는 점, 일반적인 의학적 견해에 따르면, 흡연과 유해물질 노출에 의해 폐손상과 폐 및 전신의 염증이 발생하고 폐가 충분히 성장하지 못했거나 폐기능이 급격히 나빠짐으로써 소기도 질환, 폐기종에 의해 만성적인 기류제한이 발생한 경우 만성폐쇄성폐질환이 되고, 대부분 40대 이후에 발병하게 되며 초기에는 증상이 없을 수도 있다고 알려져 있는데, 직업환경연구원의 업무상 질병 역학조사 회신서상 ‘청구인은 약 8년 동안 탄광에서 근무하면서 높은 수준의 석탄 분진 및 가스에도 노출되었다고 판단됨’이라는 기록이 확인되는바, 청구인이 철도청 공무원으로 임용되기 전 이 사건의 발병원인에 노출되었을 가능성을 배제할 수 없을 뿐만 아니라, 근로복지공단 ◆◆업무상질병판정위원회의 2019. 6. 12.자 업무상질병판정서상 ‘흡연력: 1일 1갑, 흡연기간 30년’이라는 기록이 확인되는바, 청구인의 흡연력으로 인해 이 사건 상이가 발병하였을 가능성 역시 배제할 수 없는 점, 관련기록상 청구인이 공무원 신분으로 재직 중 이 사건 상이로 진단 받은 기록은 확인되지 않고, 공무원 신분을 상실한지 약 14년이 경과하여 이 사건 상이로 진단받은 것으로 확인되는바, 이 사건 상이가 공무수행으로 인해 자연경과적 진행속도 이상으로 악화되었다고 보기도 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 상이가 국가유공자 또는 보훈보상대상자 요건에 해당한다고 할 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분 1, 2가 위법·부당하다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.