국가유공자유족 등록거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인(1971년생)은 국군포로인 고(故) A(이하 ‘고인’이라 한다)의 자녀(억류지출신 포로가족)이며, 고인은 1962년 전몰군경 및 2021년 무공수훈자(화랑무공훈장)로 등록된 자로, 고인의 모친인 B가 전몰군경유족으로 등록되어 사망시(2001. 8. 8.)까지 보훈수혜를 받았으며, 청구인은 2022년 무공수훈자유족으로 등록되었다. 나. 청구인은 2024. 6. 4. 피청구인에게 고인이 2004. 2. 3. 북에서 사망하였다는 이유로 고인의 전몰군경유족으로 등록하여줄 것을 신청하였으나, 피청구인은 「억류지출신 포로가족 국가유공자법 적용 지침(등록관리과-5152, 2021. 12. 29. 개정 시행)」(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에 의거하여 2024. 6. 17. 청구인에게 ‘국가유공자(전몰군경) 유족 비해당 결정통지’(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 2015. 1. 8. 국방부로부터 「국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률」(이하 ‘국군포로송환법’이라 한다) 에 의거 억류지출신 포로가족으로 인정받아 (미)귀환용사 가족증을 발급받았다. 청구인의 아버지인 고인은 6·25전투 중 포로가 되어 억류지(북한)에서 2004년에 사망하였고, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제4조제1항제3호에서 규정하고 있는 전몰군경으로 등록되었기 때문에 고인의 자녀인 청구인이 전몰군경 유족으로 등록되어야 한다. 또한 피청구인은 내부지침에 불과한 이 사건 지침을 근거로 청구인을 전몰군경유족으로 인정하지 않았으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하기 때문에 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 국가유공자법 제4조제1항제3호에 의하면, 전몰군경 요건은 군인으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 사망한 사람으로 규정되어 있으므로 고인이 국가유공자법 제4조제1항제3호의 전몰군경으로 인정받기 위해서는 ‘전투 또는 이와 관련된 행위 중 사망’하였음이 입증되어야 할 것이며, 이 사건 지침에 따라 전사일(행방불명일) 이후 형성된 억류지출신 국군포로가족을 인정할 경우에는 본인(국군포로) 전사사실을 인정할 수 없으며, 동시에 전몰군경요건이 불성립된다. 따라서 피청구인이 이 사건 지침에 근거하여 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하지 않다. 4. 관계법령 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제1조, 제2조, 제4조, 제5조, 제6조 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령 제3조, 제8조, 제9조 구 군사원호보상법(1961. 11. 1. 법률 제758호로 제정되어 1961. 11. 1. 시행된 것) 제2조, 제5조 군인사법 제40조 구 군인사법(1962. 1. 20. 법률 제1006호로 제정되어 1962. 1. 25. 시행된 것) 제40조 국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률 제1조, 제2조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 고인의 병적증명서, 이 사건 지침 등 각 사본에 기재된 내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 서울지방병무청장이 2021. 8. 26. 발급한 고인의 병적증명서에 따르면, ‘역종-제적, 입영/소집일자-1952. 8. 27., 전역일자-1953. 7. 16., 전역구분-전사’로 기록된 사실이 확인된다. 나. 피청구인이 제출한 국군포로가족의 보훈심사 관련 질의회신 및 개선사항의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ [질의요지] 억류지 출신 국군포로가족의 무공수훈자 유족 인정에 대한 보훈 심사 생략여부와 전상군경유족 인정여부 ○ 억류지출신 국군포로가족 예우법 적용지침 - 전몰가족 유족: 불인정 - 전사일(행방불명일) 이후 형성된 억류지출신 국군포로가족을 인정할 경우 본인 전사사실도 인정 불가 → 전몰군경요건 불성립 ○ 전상군경유족 인정여부: 불인정 - 전투 중 행방불명된 경우, 98년 「군인사법」에 따라 행방불명일을 전사일로 처리, 국내 가족에게 전몰군경의 유족으로 보훈지원을 하고 있음. 국가수호 중 포로 등으로 행방불명된 국군의 명예와 국내가족보호를 위하여 전사로 인정하고 있는 현행 법률에 따라 전상군경 유족 인정은 곤란함. 다. 구 국가보훈처의 2021. 12. 29.자 억류지출신 포로가족 국가유공자법 적용 지침 개정 시행문에서 확인되는 이 사건 지침 개정 이유는 다음과 같다. 다 음 - ○ 최초 지침 시행(2012. 7. 25.) 당시 무공수훈자 유족은 수훈 사실만으로 등록 여부를 판단하도록 하였다가, 국내가족의 전몰군경 유족 등록 여부 및 전사자 기록 정정 여부에 따라 제한적으로 인정하도록 개정(2013. 2. 26.)하였는데, 국방부의 전사자 기록 정정이 불가능하여, 사실상 억류지출신 포로가족이 무공수훈자 유족으로 등록될 수 없게 되는 등 당초 법제처의 법령해석 결과에 따라 마련된 최초 지침의 취지를 살리지 못하는 결과가 초래되어, 억류지출신 포로가족의 무공수훈자 유족인정 부분에 대하여는 국내가족의 전몰군경유족 등록여부에 관계없이 수훈사실만으로 판단하고, 현재 국군포로의 경우 국군포로송환법 등에 따라 대표 가족 외의 가족도 등록되어 취업 및 고궁 등의 이용 지원을 받을 수 있음을 고려하여 국군포로 대표가족 외의 가족도 국가유공자법에 따라 유족으로 인정하려는 것임. 라. 이 사건 지침의 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146092555"> 다 음 - ┌───────────────────────────────────────────────┐ │국군포로 국내유족 인정방향 │ │ ○ (전사일) 1998년 「군인사법」에 따라 행방불명일을 전사일로 처리 │ │ ○ (국내유족) 국군포로가 북한에 생존하고 있음이 확인되더라도 대한민국으로 귀국하여 생활을 영 │ │위하는 것이 아닌 경우에는 전몰군경으로 계속 인정하고 국내유족에 대해 보훈지원 실시 │ │ │ │대상별 억류지출신 포로가족 인정범위 │ │□ 전몰군경 유족: 불인정 │ │ ○ 전사일(행방불명일) 이후 형성된 억류지출신 국군포로가족을 인정할 경우 본인 전사사실도 인정 │ │불가 → 전몰군경요건 불성립 │ │ - 억류지출신 국군포로 가족은 전몰군경유족으로 불인정 │ │□ 무공수훈자 유족: 인정 │ │ ○ 무공수훈자는 전사여부와 관계없이 훈장수여여부만으로 판단 │ │ - 무공수훈자 유족으로 인정하되, 국내 유족의 기득권 보호 │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 피청구인은 2024. 6. 17. 청구인에게 이 사건 처분을 통지하였고, 기각 결정 사유서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 신청사항: 고인은 전몰군경으로 등록되어 모친이 사망시까지 전몰유족으로 등록·제적되어 있음. 청구인은 억류지 출신 포로 가족으로 어렵게 남한으로 내려와 아버지가 남한으로 복귀하지 못하고 북에서 사망하였으니 전몰군경 유자녀로 등록하여 줄 것을 신청함. ○ 억류지출신 포로가족 국가유공자법 적용 지침 개정 시행(등록관리과-5152, 2021. 12. 29.) / 전사일(행방불명일) 이후 형성된 억류지출신 국군포로가족을 인정할 경우 본인 전사사실도 인정 불가 → 전몰군경요건 불성립. 억류지출신 국군포로 가족은 전몰군경유족으로 불인정. 위의 지침에 의거 국가유공자 유족(전몰군경) 신청에 대하여 기각 결정하고자 함. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 국가유공자법 제4조제1항제3호에 따르면, 전몰군경(戰歿軍警)은 군인이나 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 사망한 사람(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 사망한 사람을 포함한다)으로 되어 있으며, 같은 법 제6조제3항 및 제4항에 따르면, 국가보훈부장관은 제1항에 따른 등록신청을 받으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제4조 또는 제5조에 따른 요건을 확인한 후 국가유공자, 그 유족 또는 가족에 해당하는지를 결정하며, 국가유공자, 그 유족 또는 가족에 해당하는 사람으로 결정할 때에는 제74조의5에 따른 보훈심사위원회(이하 “보훈심사위원회”라 한다)의 심의ㆍ의결을 거쳐야 한다. 다만, 국가유공자, 그 유족 또는 가족의 요건이 객관적인 사실에 의하여 확인된 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 보훈심사위원회의 심의ㆍ의결을 거치지 아니할 수 있다고 되어 있다. 2) 국군포로송환법 제2조에 따르면, “국군포로”라 함은 대한민국 군인으로서 참전 또는 임무 수행 중 적국(반국가단체를 포함한다)이나 무장폭도 또는 반란집단(이하 “억류국등”이라 한다)에 의하여 억류 중인 사람 또는 억류지를 벗어난 사람으로서 대한민국으로 귀환하지 아니한 사람(제1호)이며, “억류지출신 포로가족”이라 함은 억류기간 중 또는 제6조의 규정에 따른 등록 전에 사망한 국군포로 또는 귀환포로가 억류지에서 형성한 가족으로서 억류지를 벗어난 후 외국의 국적을 취득하지 아니한 사람을 말하며, 그 범위는 대통령령으로 정한다(제3호)고 되어 있고, 「군인사법」 제40조제1항제6호 및 제2항에 따르면, 포로나 행방불명자로서 국방부령으로 정하는 사유에 해당하게 되었을 때 제적되며(제1항제6호), 제1항제6호에 따라 제적된 행방불명자에 대하여는 국방부령으로 정하는 바에 따라 그 제적된 날짜에 전사, 순직 또는 사망한 것으로 처분할 수 있다(제2항)고 되어 있다. 3) 구 군사원호보상법 제2조에 따르면, 적용대상자로 제대군인, 상이군경, 전몰군경의 유족으로 정하고 있고, 같은 법 제5조에 따르면, 군에서 전투 또는 공무집행중 사망한 자 등을 전몰군경이라 한다고 되어 있으며, 구 군인사법 제40조에 따르면, 사망하였을 때, 실종선고를 받았을 때, 파면되었을 때 등에 해당하는 경우에는 제적한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 내부지침에 불과한 이 사건 지침을 근거로 한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다고 주장하나, 상급행정기관이 소속 공무원이나 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석·적용 기준을 정해 주는 ‘행정규칙’은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없으며, 처분이 행정규칙을 위반하였다고 해서 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 처분이 행정규칙을 따른 것이라고 해서 적법성이 보장되는 것도 아니다. 이러한 행정규칙에 근거한 처분이 적법한지는 상위법령의 규정과 입법 목적 등에 적합한지 여부에 따라 판단되어야 할 것인바(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결), 국가유공자법에 따른 국가유공자 유족 등록은 국가를 위해 희생하거나 공헌한 국가유공자의 유족에게 일정한 혜택을 주는 제도로서, 이는 국가가 국민에게 일정한 혜택을 제공하거나 권리를 부여하는 시혜적 행정행위로 행정청이 혜택 및 권리의 부여를 결정할 수 있는 재량권을 가지나, 해당 법률의 취지와 목적에 따라 합리적이고 공정하게 재량권을 행사해야 한다. 이러한 시혜적 행정행위가 행정규칙에 따라 처분이 이루어졌다고 하더라도, 그 행정규칙이 상위 법령의 규정과 목적에 부합하면 행정청의 재량권을 인정할 수 있으며, 이는 위법한 처분으로 볼 수 없다. 2) 국가유공자법 제6조는 국가유공자 및 그 유족 또는 가족이 되려는 사람의 등록신청 및 결정에 대하여 국가보훈부장관에게 재량권과 결정권을 부여하고 있고, 이러한 재량권의 행사는 국가유공자법의 목적과 법령에 위배되지 않아야 하는바, 이 사건 지침의 취지는 전몰군경유족으로 등록되어 있는 국내유족의 기득권을 보호하되, 이를 침해하지 않는 정도에서 억류지출신 포로가족을 국가유공자유족으로 대우 및 지원해주기 위하여 무공수훈자유족으로 인정해주는 시혜적 행정행위에 대한 행정규칙이며, 이 사건 지침이 국가유공자법령의 규정과 목적을 벗어나지 아니하는 한 적법한 효력을 갖게 된다고 볼 수 있으므로 내부지침에 불과한 이 사건 지침을 근거로 한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 또한 이 사건 지침에서 정하고 있는 억류지출신 포로가족에 대한 국가유공자 유족 인정 기준이 상위법령의 규정과 입법 목적에 벗어나거나 현저하게 부당 및 불합리하여 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 판단되지 않는 한 이 사건 지침은 억류지출신 포로가족에 대한 국가유공자 유족 적용 업무를 처리하는 기준이 된다고 할 것이고, 청구인과 같은 국군포로송환법상의 억류지 포로가족에게 일괄적으로 적용되는 기준임을 고려하면, 이 사건 지침이 현저하게 불합리하거나 부당하여 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 보기 어렵다. 3) 고인(국군포로)이 전몰군경으로 등록되었던 목적은 전몰군경 요건에 해당하여 등록된 것이 아니라 국내에 남아있는 가족(유족)에게 생계 및 보훈지원을 하기 위해 「군인사법」 제40조에 따라 고인의 실종일을 사망일로 보아 제적·사망한 것으로 추정하여 전몰군경으로 등록된 것으로 이는 국가유공자법의 목적을 이루기 위함인데, 억류지출신 포로가족인 청구인은 이에 해당되지 않는다고 할 것이다. 따라서 국가에 공헌하고 헌신한 국가유공자 및 가족(유족)에게 국가가 합당한 예우와 지원을 함으로써 국가유공자 및 가족(유족)의 명예를 선양하고 국민의 애국정신을 기르는 데 이바지하는 국가유공자법의 목적에 비추어 피청구인의 이 사건 처분이 지나치게 불합리하거나 자의적이어서 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 만한 사정이 보이지 않는 점을 고려하면 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.