국가지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 국가지정문화재 사적 제##호인 ‘○○왕릉’(이하 ‘이 사건 문화재’라 한다)의 역사문화환경 보존지역 제1구역에 위치한 경상북도 □□시 **읍 **리 산*6-*7번지(679㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 제1종 근린생활시설(이하 ‘이 사건 시설물’이라 한다)을 설치하기 위하여 2022년 1월경 □□시장을 경유하여 피청구인에게 국가지정문화재 현상변경허가 신청을 하였다. 나. 피청구인은 2022. 1. 27. 「문화재보호법」 제8조에 따라 심의를 통해 검토한 결과 문화재 경관 등 문화재 역사문화환경 저해 우려가 있다는 이유로 청구인의 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 신청지에 건축물을 신축하더라도 이 사건 문화재에서는 건축물을 조망할 수 없고, 이 사건 문화재와는 약 160m 이격되어 있으며, 건축물의 양식을 한옥으로 건축하고자 하므로, 주변 경관과 비교하더라도 건축물의 신축으로 인하여 문화재의 보존 및 관리에 큰 영향을 미치지 아니하므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 관계법령 문화재보호법 제2조, 제3조, 제35조, 제36조 4. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 이 사건 처분서, 문화재위원회 회의 결과보고서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 1963. 1. 21. 이 사건 문화재를 국가지정문화재 사적 제##호로 지정하였고, 2018. 10. 26. 다음과 같이 고시하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118737139"> - 다 음 - </img> 나. 청구인은 2022년 1월경 □□시장을 경유하여 피청구인에게 다음과 같이 국가지정문화재 주변 현상변경허가 신청을 하였다. - 다 음 - ㅇ 사업내용 - 위치 : 경상북도 □□시 **읍 **리 산*6-*7번지(지목 임야) - 사업면적 : 790.00㎡(부지 679.00㎡, 도로 111.00㎡) - 건축규모: 지상 2층/ 1동(최고높이 10.024m) - 건축용도: 제1종 근린생활시설(휴게음식점) 다. 피청구인(문화재위원회 소위 심의**)은 2022. 1. 26. 다음과 같은 이유로 청구인의 현상변경 허가신청을 부결하였다. - 다 음 - ㅇ 종합의견 : 본 사업대상지는 2020년 9월 단독주택 신축 현상변경허가 신청을 하여 2020년 7차 소위원회에서 부결된 곳으로 ○○왕릉과 연접하여 임야를 이루고 있으며, 주변보다 지고가 높음. 사업대상지에 건축물 신축은 문화재 역사문화경관에 미치는 영향이 클 것으로 판단됨 ㅇ 현지조사의견 : ○○왕릉 지정구역 연접 1구역(개별심의구역)에 철근콘크리트와 스페니쉬 기와로 주택을 신축하고자 하는 것으로, 현대식의 건축이 역사문화 환경에는 영향이 있을 것으로 사료됨 라. 피청구인은 2022. 1. 27. □□시장을 경유하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관련법령의 내용 1) 「문화재보호법」 제2조 및 제3조에 따르면, ‘문화재’란 인위적이거나 자연적으로 형성된 국가적ㆍ민족적 또는 세계적 유산으로서 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적 또는 경관적 가치가 큰 것을 말하고, ‘보호구역’이란 지상에 고정되어 있는 유형물이나 일정한 지역이 문화재로 지정된 경우에 해당 지정문화재의 점유 면적을 제외한 지역으로서 그 지정문화재를 보호하기 위하여 지정된 구역을 말하며, ‘역사문화환경’이란 문화재 주변의 자연경관이나 역사적ㆍ문화적인 가치가 뛰어난 공간으로서 문화재와 함께 보호할 필요성이 있는 주변 환경을 말하고, 문화재의 보존ㆍ관리 및 활용은 원형유지를 기본원칙으로 한다고 되어 있다. 2) 「문화재보호법」 제35조 및 제36조에 따르면, 국가지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하려는 자는 문화재청장의 허가를 받아야 하고, 허가사항을 변경하려는 경우에도 문화재청장의 허가를 받아야 하며, 문화재청장은 허가신청을 받으면 그 허가신청 대상 행위가 문화재의 보존과 관리에 영향을 미치지 아니하고, 문화재의 역사문화환경을 훼손하지 아니할 것이며, 문화재기본계획과 시행계획에 들어맞는 경우에만 허가하여야 하고 허가를 위하여 필요한 경우 관계 전문가에게 조사를 하게 할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 이 사건 신청지에 건축물을 신축하더라도 이 사건 문화재에서는 건축물을 조망할 수 없고, 이 사건 문화재와는 약 160m 이격되어 있으며, 건축물의 양식을 한옥으로 건축하고자 하므로, 주변 경관과 비교하더라도 건축물의 신축으로 인하여 문화재의 보존 및 관리에 큰 영향을 미치지 아니하므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다는 취지로 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. 「문화재보호법」제2조 및 제3조를 종합하면, 문화재의 중요한 가치로 ‘경관적 가치’를 들고 있고, 문화재의 보존ㆍ관리의 기본원칙인 원형유지는 문화재 자체의 원형유지 뿐만 아니라 그 문화재가 위치한 자연환경과 주변경관 등의 원형유지까지 포함하는 취지(대법원 2004. 1. 29. 선고 2003두10701 판결 참조)이며, 이 사건 신청지가 문화재보호경계구역의 1구역에 위치해 있음에는 청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없다. 또한, 이 사건 시설물은 휴게음식점인 제1종 근린생활시설로서, 이미 이 사건 신청지는 단독주택 신축 현상변경허가를 신청하여 부결된 곳이지만, 피청구인은 다시 현장조사 등을 통해 현대식의 건축물이 이 사건 문화재의 역사문화 환경 등에 영향을 미칠 것으로 사료된다는 의견을 제시하였고, 이 사건 시설물의 위치가 보호경계구역의 1구역에 해당하며, 상대적으로 이 사건 문화재와 연접하여 임야를 이루고 있고, 주변보다 지고가 높다는 사실 등을 참고하는 등 이 사건 처분을 위해 숙고하였음을 확인할 수 있는바, 이러한 문화재위원회의 전문적ㆍ기술적 심의를 거쳐 내린 행정청의 판단은 특별한 사정이 없는 한 최대한 존중되어야 할 것이고(대법원 2000. 10. 27. 선고 99두264 판결 참조), 이 사건 시설물을 허가할 경우 향후 이 사건 신청지에 인접한 토지들의 유사한 현상변경 신청에 대하여 허가를 거부하기 어려워져 문화재의 보존과 관리가 더욱 어려워질 것으로 예상되는 점 등을 종합하면, 이 사건 시설물이 신축될 경우 이 사건 문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있다고 보는 것이 타당하고, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당한 처분이라 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.