국가지정문화재현상변경 등 허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2006. 8. 21. 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 297번지 외 2필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 일반주택의 신축 및 진입로의 개설을 목적으로 ○○군수를 거쳐 피청구인에게 국가지정문화재현상변경등허가 신청을 하자, 피청구인은 2006. 9. 21. 문화재위원회에서 심의한 결과 이 사건 토지의 인근에 있는 국가지정문화재(중요민속자료 제○○○호)인 ☆☆마을(이하 ‘이 사건 문화재’라 한다)을 보존하기 위하여 추진 중인 문화재보존 및 마을공동시설 설치 등의 주변정비사업을 완료한 후 재검토하기로 하였다는 이유로 2006. 9. 25. 청구인들의 허가신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 이 사건 토지에 주택을 건축하기 위하여 3회에 걸쳐서 허가신청을 하였으나 모두 거부되었고, 거부시마다 거부사유에 대한 보완을 하여 신청을 하였으나 최종에는 이 사건 문화재의 주변정비사업 완료 후 재검토하기로 하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나, 피청구인이 1차 및 2차 허가신청을 거부할 때에는 주변정비사업에 대하여는 이야기가 없었고, ○○군청에 문의한 결과 현재 주변정비사업계획은 없으며, 앞으로 계획을 수립할 예정이라는 답변을 들었다. 나. 1차 허가신청을 한 때의 거부사유는 이 사건 토지가 이 사건 문화재의 진입로변의 언덕에 위치하고 있고, 그간 건축행위가 없던 곳으로 문화재 주변의 자연환경 및 경관을 저해한다고 하였으나 이 사건 토지에 인접한 곳에 주택이 있으며, 담당 공무원이 이 사건 문화재의 전통가옥과 상이한 콘크리트건물이 있으면 주변 환경을 저해한다고 하여 건축물의 외관을 한옥으로 변경하여 2차 허가신청을 하였으나 피청구인은 가옥외관이 이 사건 문화재의 전통가옥과 상이하여 문화경관을 저해한다는 이유로 다시 거부하였고, 청구인들은 다시 주택의 외관을 이 사건 문화재의 전통가옥과 동일하도록 변경하여 허가신청을 하였으나 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 다. 이 사건 토지의 토지이용계획확인서의 문화재란에는 ‘해당없음’이라고 되어 있으며, 이 사건 토지에서 이 사건 문화재로 가는 진입로 옆에 주차장을 설치한다고 하는데 주택은 자연환경을 저해하고, 주차장의 설치는 자연환경을 저해하지 않는다는 피청구인의 판단은 납득이 되지 아니하고, 청구인은 피청구인의 1차 및 2차 거부사유를 충분히 보완하였음에도 불구하고 현재 수립되어 있지 아니한 이 사건 문화재의 주변정비사업계획을 이유로 한 이 사건 처분은 사유재산권을 침해한 것으로서 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 문화재의 보존관리 및 활용은 당해 문화재의 원형유지 뿐 아니라 그 문화재가 위치한 자연환경과 그 주변경관까지 포함하여 그 원형을 보존하여야 하고, 이 사건 토지는 국가지정문화재로 지정된 ☆☆마을의 외곽경계에서 약 200m 정도 떨어진 ☆☆마을의 진입부에 위치하고 있어 이 사건 문화재의 주변경관 보존과 밀접한 관련이 있는 곳으로 현상변경 등의 허가를 받아야 하며, 허가 여부는 문화재분야의 전문성과 기술을 가진 전문가들로 구성된 문화재위원회의 심의를 거쳐 결정되고, 그 허가요건은 문화재의 원형보존을 위하여 엄격히 제한되므로 문화재위원회의 전문적·기술적 판단은 존중되어야 한다. 나. 2005. 12. 7. 제정된 「토지이용규제 기본법」에 의하면, 토지이용계획확인서의 발급내용에 지역·지구 등의 지정내용 외에 행위제한 내용을 포함하여 발급하도록 하였으나 동법 부칙 제5조에 2006. 12. 31. 이전에는 행위제한 내용은 제공하지 아니할 수 있도록 되어 있고, 청구인이 2006. 10. 28. 발급받은 토지이용계획확인서에는 지정된 문화재와 그 보호구역의 지정 여부만이 기재되어 발급된 것이다. 다. 청구인들은 이 사건 토지와 인접한 곳에서 주택의 건축행위가 있었다고 주장하나, 이 사건 문화재는 2000. 1. 7. 국가지정문화재로 지정되었고, 동 주택은 1998년에 건축된 것으로 이 사건 문화재의 지정 이전에 건축이 완료된 것이며, 이 사건 문화재 지정 이후에는 다른 건축행위는 없었다. 라. 이 사건 토지에 주택을 건축할 수 있도록 허가할 경우 장차 문화재 주변의 건축물의 난립을 방지하기 어렵고, 문화재의 주변에 대한 현상변경허가를 거부하기 어려워지는 문제가 발생되며, 피청구인은 이 사건 문화재를 포함한 민속마을 보존활용 종합정비계획을 수립하여 2004. 6. 2. ○○군수에게 통보하였고, ○○군수는 국고보조사업으로 이 사건 문화재의 주변 500m 이내 지역에서의 건축 등 시설설치의 기준마련을 위한 전문가 용역을 추진 중에 있고, 동 용역결과에 따라 주변지역에 대한 종합계획을 마련한 후 청구인들의 신청 건을 처리할 계획이다. 마. 청구인들의 건축물은 「문화재보호법」에 의한 현상변경허가를 받아야 할 대상이며, 피청구인이 문화재 관련분야의 전문가로 하여금 현지조사를 실시하고 문화재위원회의 심의를 거친 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 문화재보호법 제2조, 제20조제4호 및 제74조제2항 동법 시행령 제15조 동법 시행규칙 제18조의2제1항제3호 및 제2항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 지적도, 현상변경등허가신청서, 문화재위원회 심의사항, 회의록 및 등록문화재현상변경허가신청에 따른 불허통지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 홍문박사 함○○이 조선왕조의 건국을 반대하여 일족을 이끌고 은거하면서 형성된 마을이 강원도 전통민가와 북방식 전통가옥의 원형이 고루 보존되어 있어 학술적 보존가치가 크고 옛 생활모습을 비교할 수 있는 중요한 자료라는 이유로 2000. 1. 7. 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 일원 182,112.7㎡(건물 161동)를 중요민속자료 제○○○호로 지정하였다. (나) 피청구인이 제출한 지적도에 따르면, 이 사건 토지는 이 사건 문화재에서 약 200m 정도 떨어져 있고, 이 사건 문화재의 진입로 옆에 위치하고 있다. (다) 피청구인이 2004. 6. 2. ○○군수에게 통보한 민속마을 보존·활용 및 종합정비세부실천계획에 의하면, 문화재 원형보존, 마을공동시설, 마을기반시설, 관람객 편의·관광시설사업 등을 2012년까지 연차적으로 추진하도록 되어 있다. (라) ○○군수가 2007년 1월에 작성하여 용역을 의뢰한 ○○군 소재 단위문화재별 현상변경처리기준안 용역과업지시에 의하면, 과업기간은 착수일부터 210일간으로 되어 있고, 과업의 범위는 단위문화재별 외곽경계(보호구역이 지정되어 있는 경우 보호구역의 외곽경계를 말한다)로부터 「강원도 문화재보호조례」 제18조의3에서 정하고 있는 500m 이내의 지역에서 행하는 건설공사가 문화재보존에 영향을 미치는지의 여부에 대한 현상변경 기준안을 제정하도록 되어 있다. (마) 청구인들은 이 사건 토지에 주택을 신축하기 위하여 2005년도에 2차(1차: 조적조 스라브, 2차: 목구조 한옥)에 걸쳐서 피청구인에게 문화재현상변경등허가신청을 하였으나 피청구인은 문화재위원회의 심의를 거쳐 1차는 청구인들의 주택이 이 사건 문화재의 주변경관을 저해한다는 이유로, 2차는 청구인들의 가옥 외관이 전통가옥과 상이하여 역사문화경관을 저해한다는 이유로 각각 거부처분을 하자 청구인들은 가옥의 외관을 변경하여 2006. 8. 21. 다시 문화재현상변경등허가신청을 하였다. (바) 문화재위원의 2006. 9. 13.자 현지조사의견에 의하면, 청구인들의 주택(부지 1,027㎡, 건축면적 85.62㎡, 한옥 목구조)은 마을 내 전통가옥과 유사한 형태로 되어 있으나, 이 사건 토지는 현재 계획 중인 이 사건 문화재의 정비사업과 직·간접의 영향이 있으므로 주변정비사업 및 마을 자체규약이 확정된 이후 재검토가 필요하며, 건물신축이 허용될 경우 야기될 수 있는 무분별한 개발행위 특히 상행위에 대한 대책이 마련된 이후 합리적인 검토 및 결정이 가능할 것으로 판단된다고 되어 있다. (사) 피청구인은 문화재위원회에 이 사건 주택신축을 의안으로 상정하였고, 문화재위원회는 2006. 9. 21. 마을 주변정비사업의 디자인 가이드라인 확정 후 재심의를 한다는 이유로 부결하였으며, 이에 따라 피청구인은 2006. 9. 25. 이 사건 처분을 하였다. (2) 「문화재보호법」 제20조제4호 및 동법 시행규칙 제18조의2제1항제3호에는 국가지정문화재의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위로서 국가지정문화재 또는 보호구역 안에서 행하여지는 건축물 또는 공작물 등 각종 시설물을 신축하는 행위를 하고자 하는 자는 문화재청장의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 동법 시행령 제15조제2항에 문화재청장은 현상변경에 대하여 허가신청을 받은 때에는 그 허가신청 대상 행위가 문화재의 보존 및 관리에 영향을 미치지 아니하고, 문화재 주변의 자연환경과 경관을 훼손하지 아니하며, 문화재의 보존·관리·활용에 관한 기본계획 및 세부시행계획에 부합한 경우에 한하여 허가하도록 하고 있고, 동법 제74조제2항에는 문화재의 외곽경계의 외부지역에서 시행하고자 하는 건설공사로서 시·도지사가 문화재청장과 협의하여 조례로 정하는 지역 안의 건설공사에 대하여는 그 건설공사에 대한 허가를 하기 전에 당해 건설공사의 시행이 문화재보존에 영향을 미치는지의 여부를 검토하도록 되어 있으며, 「강원도 문화재보호조례」 제18조의3제2항에서 문화재보존에 영향을 미치는지의 여부를 검토하여야 하는 지역을 국가지정문화재의 외곽경계로부터 500m 이내의 지역으로 정하고 있다. 청구인은 피청구인의 1차 및 2차 거부사유를 충분히 보완하였음에도 불구하고 현재 수립되어 있지 아니한 이 사건 문화재의 주변정비사업계획을 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면 이 사건 토지는 이 사건 문화재의 외곽경계로부터 500m 이내에 위치하고 있으므로 이 사건 토지에 주택을 신축하기 위해서는 피청구인의 허가를 받아야 하는 데 피청구인은 이 사건 처분을 하기에 앞서 문화재전문위원으로 하여금 현지조사를 하도록 하였고, 문화재전문위원은 청구인들의 주택이 이 사건 문화재 안의 전통가옥과 유사한 형태로 되어 있으나 이 사건 토지는 현재 계획 중인 이 사건 문화재의 정비사업과 직·간접의 영향이 있으며, 건물신축이 허용될 경우 야기될 수 있는 무분별한 개발행위 등에 대한 대책이 마련되고, 주변정비사업 및 마을 자체규약이 확정된 이후 합리적인 검토 및 결정이 가능할 것으로 판단된다는 의견을 제시하였으며, 전문가로 구성된 문화재위원회에서는 이 사건 문화재의 주변정비사업 등이 확정된 후 재심의를 한다는 이유로 청구인들의 주택신축을 부결한 점, 청구인의 1차 및 2차 허가신청에 대하여 피청구인이 이 사건 문화재의 주변 환경의 보존을 이유로 거부처분을 하였고, 이 사건 토지가 이 사건 문화재로부터 약 200m 정도의 상당한 이격거리가 있다는 사실만으로 이 사건 문화재의 보존·관리나 주변경관에 영향을 미치지 아니한다고 할 수 없는 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 특별히 사실관계를 오인하였거나 재량을 일탈하였다고 보기는 어렵다. 또한, 문화재의 보존관리 및 활용은 당해 문화재의 원형유지 뿐만 아니라 그 문화재가 위치한 자연환경과 그 주변경관까지 포함하여 그 원형을 보존하여야 할 것인바, 이 사건 문화재의 주변 500m 이내 지역에서의 건축 등 시설설치의 기준마련을 위한 전문가 용역이 추진 중에 있는 점을 고려할 때 동 용역결과에 따라 주변지역에 대한 종합계획을 마련한 후 청구인들의 신청 건을 처리할 계획이라는 이유로 행한 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.