국가지정문화재현상변경불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 피청구인에게 ○○구씨 사패지 선영이었던 서울특별시 ○○구 ○○동 산 75번지 소재 ○○묘역 내 ○○의 공주와 ○○군의 부마이었던 ○○구씨의 묘소에 비석을 세워 공주의 칭호(○○공주)와 부마의 작위명칭(능양위)을 분명하게 하기 위하여 새로운 비갈을 제작하여 ○○공주의 망주석자리에 세우고, 석상의 좌우 원위치에 망주석을 옮겨 원상태로 만들며, 기존의 장△△의 이완된 부분을 정비하고자 국가지정문화재인 ○○군 묘역에 대한 현상변경허가를 신청하자, 2003. 10. 22. 피청구인은 청구인에게 ○○군묘역 내 설치되어 있던 망주석 및 장명등은 원래 없었던 것이므로 철거하는 것이 타당하고, 묘역에 석물을 추가로 설치하는 것은 바람직하지 아니하다는 이유로 이를 허용하지 아니한다고 회신(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 원래 ○○군묘 임야는 ○○구씨의 사패지(왕에게 내려받은 땅)로서 1950년대까지 청구인의 문중에서 관리해왔으나, 1960년대에 구황실재산이라는 이유로 국가에서 직접 관리를 하여 오고 있는 바, 청구인 문중은 1989년 봄에 6.25때 파손된 망주석과 장명등을 새로 설치하였는데, 1991년 비로소 사적으로 지정되었기 때문에 망주석과 장명등을 철거하라는 명령은 타당성이 없다. 나. 현재 ○○군묘역의 안내도에는 ‘○○군 사위묘’와 ‘○○군 딸의 묘’라고 표시되어 있고, 묘역에는 단지 ‘○○구씨지묘’와 ‘전주이씨지묘’라는 비갈문이 음각으로 표기되어 있어 일반인들이 쉽게 이해하기 어렵기 때문에 새로운 비석을 세워 비석표면에 ○○군 사위의 작위명칭과 ○○군 공주의 작위 칭호를 정확히 밝혀서 후세의 산교육을 위한 자료로 이용될 수 있도록 하여야 한다. 다. ○○군의 혈손이 끊어진 후에 그 외손주인 구엄(○○군의 사위 구문경의 아들)이 ○○군의 제사를 받들어 왔을 뿐만 아니라 현재 청구인의 문중은 매년 음력 10월에 ○○군의 시제를 모시고 있다. 라. ○○군의 외손이 ○○군의 제사를 받들어 왔을 뿐만 아니라 그 시제를 모시고 있는 청구인의 문중은 ○○군 사위인 구문경에 대한 상세한 내용이 담긴 국한용 비석을 세울 권리가 있으며, 후손된 도리상 조상의 올바른 작위명칭을 밝힐 의무가 있고, 비록 문화재 구역에 위치해 있으나 국가지정문화재가 아닌 ○○군의 사위 및 딸에 관하여 비석을 세우는 것은 국가지정문화재를 훼손하는 것이 아니고, 더구나 국가지정문화재로 지정되기 이전에 청구인의 문중에서 설치한 망주석을 원 위치로 이전 및 보수하는 것이 청구인의 당연한 권리이다. 마. 청구인은 당초 보다 규모가 큰 비석을 세우고자 하였으나, 기존의 석비보다 큰 비석을 세우는 것 등은 바람직하지 않다는 피청구인의 의견을 수용하여 다시 비석을 세우고자 신청을 하였음에도 피청구인이 이를 거부한 것은 부당하다. 바. 피청구인은 관계전문가들이 이와 관련된 사항을 상세하게 볼 수 있도록 하지도 않고, 아무런 이유의 적시도 없이 단순히 석물의 설치는 바람직하지 않다고 하면서 청구인의 신청을 거부하는 것은 행정편의주의의 극치이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 비석을 설치하고자 하는 토지는 문화재보호법에 의해 사적 제362호 "○○군묘"로 지정된 사적지이고, 또한 국유재산법에 의거 피청구인이 관할하는 국유재산이므로 문화재보호법에 의한 현상변경허가나 국유재산법에 의한 관리청의 허가없이 비석을 세울 수는 없으며, 설사 청구인 문중이 ○○군의 제사를 받들어 오고 있다 하더라도 이에 근거하여 문화재구역에 새로운 비석을 세울 수 있는 것은 아니다. 나. 문화재보호법 제8조의 규정에 의하면, 문화재의 보호를 위하여 특히 필요한 경우에는 이를 위한 보호물 또는 보호구역을 지정할 수 있도록 하고 있고, 동법 제20조의 규정에 의하면, 현상변경 허가사항의 범위를 국가지정문화재와 함께 보호물 또는 보호구역을 포함하여 규정하고 있는 바, 새로운 비석을 문화재보호구역내에 설치하는 것은 주변 사적경관 훼손 여부에 대한 검토에 의거하여 행해져야 하고, 특히 국가문화재로 지정된 ‘○○군묘역’과 밀접한 관계가 있는 인물(사위와 딸)의 비석이라면 이에 기록된 내용 역시 이러한 관계에서 역사적 사실과 부합되는 내용이어야 한다. 다. 문화재는 그것 나름대로 조성된 경위와 배경을 갖고 있기 때문에 문화재보호법 제2조의2 규정에 따라 원형유지를 기본원칙으로 하여 보존ㆍ관리 및 활용되어야 하고, 기존의 비석이 있음에도 불구하고 후세의 교육을 이유로 역사적 사실과 다르게 특정 문중의 가계를 열거하는 등의 새로운 비석을 설치하는 것은 오히려 역사에 대한 혼란을 야기할 수 있으므로 후세의 산 교육을 위해 새로 국한용 비문을 새겨 세워야 한다는 주장은 타당성이 없고, ○○군의 사위와 딸에 대한 역사적 이해나 설명은 새로운 비석의 설치에 의해서가 아니라 다른 방법으로 검토되어야 할 것이기 때문에 피청구인은 이를 위해 관계전문가의 자문을 받아 안내판 문안을 수정ㆍ보완하는 방안을 검토할 계획이다. 라. 문화재위원 등 관계전문가의 현지조사시 확인한 바에 따르면, 1989년 청구인의 문중이 설치한 장명등과 망주석 등은 관계전문가의 도움없이 임의적으로 복원되어 ○○군 묘역내 다른 석물과 비교하여 수준이 떨어지고 전체 사적 분위기와 어울리지 않았으며, 망주석 또한 잘못된 장소에 설치되어 있어 철거하는 것이 타당하다는 의견이었으나 청구인의 주장대로 문화재 지정전에 이미 설치된 상황에서 이를 철거하기는 어렵고, 추가 비석 설치는 바람직하지 않다는 의견이었다. 마. 따라서 국가지정문화재인 사적 제362호 ○○군묘보호구역내 기존 비석 외에 새로이 비석을 설치하고자 하는 청구인의 신청에 대하여 피청구인이 문화재 관련분야의 전문가로 구성된 문화재위원회의 현지조사와 심의를 거쳐 불허 처분한 것은 재량권 일탈이나 남용이 없는 적법한 행정처분이므로 청구인의 이 건 청구는 당연히 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 문화재보호법 제4조, 제20조 문화재보호법시행령 제7조, 제13조 문화재보호법시행규칙 제53조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 허가신청서, 회신, 잔해사진, 모갈모형도, 관계전문가 검토의견서, 심의결과, 재심의결과, 불허가처분공문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음 각호의 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인 등 ○○구씨 능양위 후손 일동은 2003. 3. 28. 선조의 공적을 비가 없어 후손들이 실록을 참고하여 ○○군 딸(○○공주) 묘 우측에 비 1기를 세우기 위하여 국가지정문화재 현상변경허가 신청을 하였는 바, 동 신청서에 의하면, 비석의 높이는 3.06m, 구름받침 너비는 1.10m 재질은 오석으로, 허가신청면적은 5.4㎡로 되어 있다. (나) 피청구인은 2003. 5. 23. 청구인에게 기존의 석비가 훼손되었을 경우 새로운 비석을 세우는 것은 무방하나, 새로 설치한 석비가 기존 석비보다 크거나 비석 상단에 용조각을 올려 이수로 삼는 것은 바람직하지 못하므로, 비석의 규모와 상단 부분의 문양을 조정ㆍ변경하도록 하고, 전주이씨대동종약원의 의견서를 첨부하여 재신청하여 줄 것을 통지하였다. (다) 청구인은 2003년 7월 피청구인에게 국가지정문화재 현상변경허가 신청을 다시 하였는 바, 동 신청서에 의하면, 새로 새우고자 하는 비석은 비수 높이 40㎝, 비신 가로 60㎝, 너비 20㎝, 높이 140㎝, 기단석 가로 80㎝, 세로 30㎝, 높이 45㎝이고 재질은 화강석으로 되어 있다. (라) 청구인의 신청서에 의하면, 청구인이 새로 건립하고자 하는 비석의 전면에는 『崇德大夫 綾陽尉 具公文璟, 燕山主王女 徽順公主 ?左』로 표시하고, 다음과 같은 비갈문을 음기하는 것으로 되어 있다. 『始祖는 綾城人으로서 諱가 存裕이니 高麗 壁上三韓三重大匡檢校上將軍이다. 이로부터 면면히 이어와 明顯이 있었다. 高祖考의 諱는 成老이니 朝鮮開國功臣으로 江原道都元帥등을 지내고 左贊成에 追贈되었고 曾祖考의 諱는 揚이니 通政大夫 公州牧使를 지내고 純忠積德補作功臣 領議政 綾原府院君에 追贈되었으며 祖考의 諱는 致洪이니 正憲大夫 知中樞府事를 지내고 諡號가 胡襄이다. 考의 諱는 壽永이니 靖國功臣 輔國崇祿大夫 領經筵事 綾川君이고 ?는 世宗의 八男 永膺大君의 딸 貞敬夫人 吉安縣主이다. 公은 成宗 23年(1492)에 5형제중 四男으로 태어나 燕山君 7年(1501) 閏 7月 崇德大夫 綾陽尉에 封해지고 이듬해 燕山主의 公主인 徽順과 嘉禮를 올렸다. 中宗 元年(1506) 9月에 職牒을 거두고 廢하여 凡人으로 만들고 家舍와 物品 및 田民을 모두 押收하였고 열흘이 지나서 考가 王에게 啓請하여 아들과 子婦를 絶婚하게 하였다. 中宗 3年(1508) 10月에 王이 夫婦로 다시 결합하도록 하고 빈집을 賜給하였다. 公은 三南一女를 두어 長男의 諱가 ?(엄)이니 朝散夫人 掌樂院司議이고 次男은 諱가 涵(함)이며, 三男은 諱가 澹(담)이다. 一女는 德水李氏 元諧(원해)에게 시집갔다. 公과 夫人의 卒逝年代를 알 수 없으나 碑의 陰記에 嘉靖3年8月입석한 것으로 보아 中宗 9年(1524) 이전으로 보여진다.』 (마) 피청구인은 2003. 8. 12. 청구인에게 청구인의 국가지정문화재 현상변경허가 신청과 관련하여 청구외 사단법인 ○○리씨대동종약원에 의견을 문의하고, 문화재위원회의 심의를 거치기 위하여 처리에 시간이 소요될 것임을 통지하였고, 다시 2003. 9. 26. 문화재위원회의 심의결과 청구인의 신청은 현지조사후 재검토할 것임을 통지하였다. (바) 청구외 사단법인 ○○리씨대동종약원장은 2003. 8. 19. 피청구인에게 청구인의 이 건 신청에 대하여는 동 법인에서 의견을 제시할만한 사안이 아니라고 통지하였다. (사) 2003. 9. 19. 개최된 문화재위원회 사적분과 11차회의에서는 청구인의 신청에 대하여 현지조사후 재검토할 것을 의결하였고, 현지조사후 2003. 10. 17. 개최된 동 위원회 제12차 회의에서는 현지조사결과에 따라 ○○군묘역에 설치된 망주석(1989년 설치) 및 장명등은 원래 없었던 것이므로 철거함이 타당하고, 묘역에 석물을 추가하는 것은 바람직하지 못하며, 묘 주인공을 구체적으로 명시하는 것은 안내판의 내용을 일부 수정하는 것이 바람직하다고 의결하였으며, 피청구인은 2003. 10. 17. 이 건 처분을 하였다. (아) ○○군묘역 안내도에 의하면, ○○군 묘역 내에는 5기의 묘가 있고, 상단에 ○○군묘 및 거창신씨묘, 중간에 궁인 조씨묘, 하단에 ○○군 사위묘○○구씨 능양위) 및 ○○군 딸(○○공주)의 묘가 있다. (2) 살피건대, 문화재보호법 제20조, 동법시행령 제15조 및 동법시행규칙 제18조의2제1항제3호가목에 의하면, 국가지정문화재구역안에서 공작물을 신축ㆍ증축 또는 개축하는 행위는 문화재청장의 허가를 받도록 되어 있고, 특정의 역사적 문화재를 국가지정문화재로 지정하는 취지는 구체적 형상으로 나타난 특정의 역사적 사실을 그 상태 그대로의 현상으로 보존하는데 그 의의가 있다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 피청구인에게 허가신청을 한 것은 국가지정문화재보호구역 안에서 ○○군의 사위와 딸의 묘지에 비석과 망주석 등을 신축하거나 이전하고자 하는 것일 뿐만 아니라, 국가지정문화재구역인 ○○군묘역 구역 안에 ○○군 사위 및 딸의 묘지 앞에 비석을 세워 그 묘지를 두드러지게 하고, 나아가 그 비갈문에서 그 사위의 가계의 역사를 현저히 강조하여 ○○군 묘역의 전체적 균형을 훼손하여 국가지정문화재보호구역의 현상을 변경하는 것이 분명하고, 따라서 문화재를 보존하여 민족문화를 계승하고, 이를 활용할 수 있도록 함으로써 국민의 문화적 향상을 도모하는 등의 문화재 보호의 기본 취지에 부합하지 아니한다고 볼 것이므로, 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 이 건 처분이 절차상 부당한 점이 있다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 문화재보호법의 규정에 따라 관계 전문가등으로 구성된 문화재위원회의 심의등을 거쳐 이 건 처분을 한 사실이 분명하고, 달리 이 건 처분절차에 흠이 있다고 볼만한 사정도 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.