국가지정문화재현상변경허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 2. 14. 청구외 ○○군수 및 충청북도지사를 경유하여 피청구인에게 국가지정문화재현상변경허가를 신청하였으나, 피청구인은 2002. 3. 5. 위 충청북도지사 및 ○○군수를 경유하여 사적주변 경관보존 및 관리상 국가지정문화재현상변경허가는 불가능하다는 통지(이하 “이 건 처분”이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1990년도부터 매년 국립공원속리산 관리사무소로부터 공원점용허가를 갱신하면서 9평의 매점을 운영하고 있었는 바, 2001. 10. 8. 동 지역이 자연환경보전지역에서 취락지구로 변경되어, 공원법의 규정에 의하면 건물의 증․개축 및 신축이 가능하게 되었으나, 문화재법의 규정에 의하여 동 지역에서의 건축허가는 문화재청으로부터 국가지정문화재현상변경허가를 얻어야 가능하게 되어 있어, 이 건 신청을 한 것이다. 나. 문화재보호법 제20조제4호 및 문화재보호법시행규칙 제18조제2항의 규정에 의하면, 문화재의 보존․관리상 영향이 없는 경우 재축이 가능하고, 문화재보존 및 주변의 경관보존을 저해할 우려가 있는 부득이한 경우에 신축 및 증축을 불허한다고 되어 있는 바, 현 건물은 문화재 경관을 저해하거나 사적을 가리지도 않고 사적지(화양서원지)가 보이지도 않으며, 이 건 신청지 주변에 ○○식당(상회), ○○여인숙, ◎◎식당, ◇ ◇식장(공동상회), □□식당(상회) 등이 영업하고 있는데, 어떻게 그 중앙에 위치한 건물이 문화재경관보존 및 관리상 허가를 할 수 없다는 것인지 이해할 수 없으며, 문화재청에서는 현장답사 한번 없이 민원을 처리한 것으로서, 청구인 가족의 생계가 걸린 중요한 문제이므로 다시 한 번 이의를 제기한다. 다. 청구인을 포함한 ○○마을 주민들은 사적지로 지정되는 과정을 알지 못했으며, 사적지 안내판도 올해 4월에 세웠는 바, 이렇게 주민을 무시하는 행정을 하는 것은 부당하다. 라. 청구인은 이 곳에서 46년간 살아왔고, 오로지 생계의 수단으로 12년간 매점을 운영해왔는데, 국가지정문화재현상변경허가를 해주지 않아 불법건물이 되어 11월에 강제철거를 기다리는 처지가 되었는 바, 사적지도 중요하지만 살고 있는 주민의 생계대책부터 세워주기 바란다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 신청지는 국가지정문화재인 사적 제417호 ○○우암송시열유적 암서재와 65m 이격된 곳에 위치해 있다. 나. 청구인은 이 건 신청지에 가건물을 짓고 1990년부터 국립공원속리산 관리사무소로부터 매년 점․사용허가를 받아 매점을 운영하고 있었으며, 동 지역은 국립공원법상 자연환경보전지역으로 지정되어 있었던 관계로 건물의 신축이 불가능하였으나, 2001. 10. 8. 동 지역이 취락지구로 변경됨에 따라 건물신축이 가능하게 됨에 따라 청구인은 현존의 가건물을 철거하고 건물을 신축(증축)하기 위하여 청구외 ○○군 및 충청북도지사를 경유하여 2002. 2. 14. 피청구인에게 이 건 청구를 하였다. 다. 문화재보호법 제20조 및 동법시행규칙 제18조의2의 규정에 의하면 지정문화재의 외곽경계로부터 500m 이내에는 문화재주변현상을 변경하는 행위에 대하여는 허가를 받도록 되어 있는 바, 신청지는 해당 문화재지정구역(암서재)과 65m 떨어진 지점으로 문화재현상변경허가대상구역에 포함된다. 라. 청구인은 신청지 주변에 ○○식당 등 6개의 상가건물이 들어서 영업을 하고 있고, 건물로부터 사적지가 보이지 않는데도 불구하고 피청구인이 현장답사 한번 없이 현상변경거부처분을 하였다고 주장하나, 청구인에게 기존 가건물을 철거하고 새로이 신축하는 것을 허용할 경우, 주변 공지(나대지)에 대한 제3의 신청에 대하여, 이 건과의 형평성을 고려할 경우 현상변경허가를 거부할 수 없게 되고, 결국 문화재 주변지역 전체의 경관이 크게 저해될 것이 분명하다는 판단에서 이 건 처분을 한 것이며, 모든 문화재현상변경신청에 대하여 현장을 답사하는 것이 아니고, 또한, 이 건 관련 ‘○○우암송시열유적’을 국가지정문화재(사적)로 지정할 당시에 동 유적을 수 차례 답사한 경험이 있는 문화재위원들이 포함되어 있는 문화재위원회에서 이 건의 허가로 인하여 결국 사적주변경관이 크게 저해될 것이 예상된다는 판단에서 한 이 건 처분은 적법․타당하다. 마. 청구인은 청구인을 포함한 ○○부락 주민들은 사적지로 지정되는 과정을 알지 못했다고 주장하나, 사적 제417호 ○○우암송시열유적 지정시, 1999. 11. 15. 관보에 30일 이상 지정예고를 하였고, 1999. 11. 9. 청구외 충청북도지사로 하여금 동 지정예고사실을 토지소유자(관리자 포함)․이해관계인․일반인 등이 알 수 있도록 조치(통보, 게시 등)하도록 하였으며, 1999. 12. 17. 문화재위원회에서 사적지정여부를 최종 심의하였고, 1999. 12. 22. 사적으로 지정하면서 관보에 고시하였으며, 위 충청북도지사로 하여금 청구외 ○○군 및 토지소유자(관리자 포함)․이해관계인․일반인 등이 알 수 있도록 조치(통보, 게시 등)하고, 지정문화재가 잘 보존될 수 있도록 관계법규에 의한 제반사항(국가지정문화재표석, 안내판, 경고판 등)을 조치하도록 한 바 있으므로 청구인의 위 주장은 이유없다. 바. 피청구인은 이 건 심판청구가 제기 된 후, 해결책을 강구하기 위하여 피청구인 소속직원(담당학예연구관 윤○○, 담당주사 박○○, 충청지역 보수․정비담당사무관 김○○)을 보내어 현지조사를 실시한 결과, 청구인은 현존건물의 양성화를 목적으로 이 건 신청을 한 것이고, 신청지역의 특성상 새로운 건물이 증축되면, 주변 공지에 대한 건축행위의 규제가 어렵게 될 것이라는 보고를 함에 따라, 청구인에 대하여 문화재현상변경허가는 할 수 없으나, 현재의 가건물에 대한 현상유지는 불가피하다는 의견을 충청북도지사(○○군수)에게 회신한 것이다. 사. 이와 같이, 청구인이 현존 가건물을 철거하고 새로이 신축하는 것에 대하여 사적주변 경관보존 및 관리상 국가지정문화재현상변경허가는 불가능하다는 이유로 한 피청구인의 이 건 처분은 적법․타당하므로 이 건 심판청구는 기각되어야 할 것이고, 청구인이 현존 건물을 양성화하는 것이 목적이라면 문화재현상변경의 대상이 아니라 할 것이어서, 문화재현상변경허가를 구할 법률상의 이익이 없다할 것이므로 이 건 청구는 각하되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법・부당여부 가. 관계법령 문화재보호법 제11조, 제20조 문화재보호법시행규칙 제18조의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 국가지정문화재현상변경등허가신청서, 국가지정문화재현상변경허가신청에 대한 회신, 문화재위원회 심의결과, ○○우암송시열유적 사적지정예고 관보, ○○우암송시열유적 사적지정예고 통보, ○○우암송시열유적 사적지정고시, 현지조사결과, ○○우암송시열유적주변 건축허가관련 의견 회신 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1999. 12. 17. 문화재위원회의 심의를 거쳐, 1999. 12. 29.자 관보에 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 375-3 등에 소재한 ○○우암송시열유적에 대하여 문화재지정고시를 하였다. (나) 피청구인의 1999. 12. 22.자 국가지정문화재(사적) 통보에 의하면 수신처는 ‘충청북도지사’로, 통보내용은 ‘동 지정사실을 ○○군 및 토지소유자(관리자포함), 이해관계인 일반인 등이 알 수 있도록 조치(통보, 게시 등)할 것’으로, 문화재명은 “사적 제417호 ○○우암송시열유적”으로, 지정범위는 ‘하마비, 화양서원지, 만동묘지, 송시열묘역 및 신도비, 읍궁암, 암서재 및 주변의 애각’으로 각각 기재되어 있다. (다) 청구인이 2002. 2. 14. 청구외 ○○군수 및 충청북도지사를 경유하여 피청구인에게 제출한 국가지정문화재현상변경허가신청서에 의하면, 사업명은 ‘근린생활시설 증축’으로, 사업장 위치는 ‘충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 402-2번지’로, 증축면적은 ‘30.08㎡’로, 각각 기재되어 있다. (라) 피청구인 소속 문화재위원회의 2002. 2. 22.자 회의록에 의하면 문화재전문위원 윤○○의 검토의견은 “신청건물은 유적과의 사이에 다른 식당건물로 차폐되어 있어 유적보존상 큰 지장은 없을 것이나, 조립식 구조를 조적식구조(벽돌조)로 함이 좋을 것임”으로 기재되어 있고, 회의결과 부결된 것으로 기재되어 있다. (마) 피청구인이 2002. 3. 5. 위 충청북도지사 및 ○○군수를 경유하여 청구인에게 통보한 국가지정문화재 현상변경허가 신청에 대한 회신에 의하면, ‘사적주변 경관보존 및 관리상 국가지정문화재현상변경허가는 불가능하다’고 기재되어 있다. (바) 피청구인 소속 학예연구관 윤○○, 행정사무관 김○○ 및 지적주사 박○○가 작성한 2002. 5. 29.자 출장복명서에 의하면, 출장일시는 “2002. 5. 28.”로, 신청지 위치는 “○○리 402-2번지, 계곡건너 암서재(○○리 409 외) 기준 65m 이격”으로, 규모는 “지상 1층, 건/연면적 30.08㎡, 높이 3.2m”로, 문화재현상변경거부처리 경위는 “동 신청건에 대한 최초 검토시에는 사적주변 경관보존상 영향이 없는 것으로 검토되었으나, 문화재위원회 심의시에 기존 건물 철거 후 새로이 증축하는 것으로 판단하여 계속적인 건물 신축 또는 증축의 유발효과를 막기 위하여 거부처분 하였다”로, 조사자의견은 “동 건은 기존 마을 내에 1990년부터 기 건립․운영해오고 있던 가건물의 양성화를 목적으로 허가신청한 것으로, 그 동안 국립공원관리공단측에서 무허가 가건물에 대한 점․사용허가를 1년 단위로 신청인들에게 해 주었으나, 주민들의 계속적인 건의로 인해 2001. 10. 8. 동 지역을 자연환경보전지역에서 취락지구로 변경하여, 주민들의 의견을 수용함으로써, 공원법상 건물신축이나 증․개축이 가능하도록 완화조치하였음. 그러나 2000년에 개정된 문화재보호법 제20조 및 동법시행규칙 제18조의2의 규정에 의하면 국가지정문화재현상변경허가를 받지 않으면 새로운 건물의 신(증)축이나 기존 건물의 개․보수가 불가능하며, 신청인들의 가건물도 공원법에 의거 철거되어야 할 대상임(2002년 11월 철거 기한). ○○군에서도 사적주변 경관보존을 위해 ‘정비사업’의 추진을 진행중임. 그러나, 신청인을 포함한 주민들은 40년 이상 거주해오던 마을을 포함한 정비계획에 동의할 수 없으며, ○○군의 정비사업 추진과정에서도 주민들의 의견을 수렴하지 않은 채 추진한 것은 비민주적인 관료정치의 행태라며 비난하고 있는 입장이어서, 주민들의 동의는 동 정비사업추진의 선결과제로 보임. 이와 같은 여건을 고려할 때, 동 신청건에 대하여 허가를 할 수는 없으나, 무허가로 방치할 경우, 신청인들이 기득권을 주장하며 계속적으로 민원을 제기(현재, 행정심판 및 소송준비)가 예상되어 이에 따른 불필요한 행정력의 낭비요인이 되므로, 주변지역에 대한 새로운 건물의 신축이나 증축은 일체 불허하는 조건으로 현존 건물에 대해서만 인정(양성화)해 주는 것이 유일한 해결책으로 생각됨”으로 각각 기재되어 있다. (사) 피청구인이 2002. 5. 29. 청구외 충청북도지사에게 발송한 ‘○○우암송시열유적 주변 건축허가관련 의견 회신’에 의하면 “사적지 주변에 기 건립되어 있는 신청인 소유 가건물을 철거하고 새로이 신축 또는 증축하는 것은 향후 사적주변에 연쇄적인 건축물 신․증축을 유발할 우려가 있어 사적 주변경관보존․관리상 바람직하지 않다고 보여짐. 다만, 현존 가건물을 현상태로 유지하는 것은 불가피하다고 봄”으로 기재되어 있다. (2) 문화재보호법 제20조 및 문화재보호법시행규칙 제18조의2제2항제2호의 규정을 종합하면, 국가지정문화재(보호물 및 보호구역을 포함한다)의 외곽경계로부터 500m 이내의 지역에서 국가지정문화재의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하는 경우에는 문화재청장의 허가를 받도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 신청지는 문화재지정구역인 암서재(충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 409외)와 65m 정도 떨어져 있어 국가지정문화재현상변경의 허가대상지역에 해당되는 점, 이 건 신청에 대한 문화재전문위원의 최초 검토의견은 “신청건물은 유적과의 사이에 다른 식당건물로 차폐되어 있어 유적보존상 큰 지장은 없을 것이나, 조립식 구조를 조적식구조(벽돌조)로 함이 좋을 것임”으로 되어 있었으나, 문화재위원회의 토의결과 거부로 의결됨에 따라 피청구인이 이 건 처분을 한 점, 피청구인 소속 직원의 출장복명서에 의하면 문화재현상변경거부처리 경위에 대하여 “문화재위원회 심의시에 기존 건물 철거 후 새로이 증축하는 것으로 판단하여 계속적인 건물 신축 또는 증축의 유발효과를 막기 위하여 거부처분 하였다”로, 조사자 의견에는 “---○○군에서도 사적주변 경관보존을 위해 ‘정비사업’의 추진을 진행중임.---동 신청건에 대하여 허가를 할 수는 없다”로 각각 기재되어 있는 점, 피청구인이 청구외 충청북도지사에게 발송한 ‘○○우암송시열유적 주변 건축허가관련 의견 회신’에 의하면 “사적지 주변에 기 건립되어 있는 신청인 소유 가건물을 철거하고 새로이 신축 또는 증축하는 것은 향후 사적주변에 연쇄적인 건축물 신․증축을 유발할 우려가 있어 사적 주변경관보존․관리상 바람직하지 않다고 보여짐”으로 기재되어 있는 점 등에 비추어볼 때, 이 건 처분이 특별히 사실관계를 오인하였거나 재량을 일탈하였다고 볼 만한 점은 인정되지 아니하므로, 사적주변 경관보존 및 관리상 국가지정문화재현상변경허가는 불가능하다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 현 건물이 문화재 경관을 저해하거나 사적을 가리지도 않고 사적지(화양서원지)가 보이지도 않으며, 이 건 신청지 주변에 ○○식당(상회), ○○여인숙, ◎◎식당, ◇◇식장(공동상회), □□식당(상회) 등이 영업하고 있는데, 어떻게 그 중앙에 위치한 건물이 문화재경관보존 및 관리상 허가를 할 수 없다는 것인지 이해할 수 없다고 주장하나, 문화재보호법 제20조 및 문화재보호법시행규칙 제18조의2제2항제2호의 규정에 의한 ‘문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치․증설하여 국가지정문화재의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위’라 함은 반드시 문화재를 가리거나 보이는 건축물을 건축하는 것뿐만 아니라, 전체적으로 문화재의 주변경관을 저해하거나, 문화재의 보존을 위한 조치를 하는데 장애가 될 시설물의 설치 등을 포함한다고 할 것이어서, 문화재가 보이지 않는다거나 주변에 다른 건축물이 있다는 사실만으로 문화재의 보존에 영향을 미치지 않는다고 할 수 없다 할 것이므로, 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이다. 또한, 청구인은 사적지로 지정되는 과정을 알지 못했다고 주장하나, 문화재보호법 제11조의 규정에 의하면, 당해 문화재의 소유자․보유자․명예보유자․점유자 또는 관리자에 대하여는 그 지정 또는 인정의 통지를 받은 날부터, 기타의 자에 대하여는 관보에 고시한 날부터 문화재지정의 효력을 발생한다고 되어 있는 바, 문화재의 소유자․보유자․명예보유자․점유자 또는 관리자에 해당하지 아니하는 청구인에 대하여는 이 건 사적지의 지정고시일인 1999. 12. 29.에 청구인에 대하여 사적지지정의 효력이 발생하였다고 할 것이므로, 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이다. 또한, 청구인은 이 곳에서 46년간 살아왔고, 오로지 생계의 수단으로 12년간 매점을 운영해왔는데, 국가지정문화재현상변경허가를 해주지 않아 불법건물이 되어 11월에 강제철거를 기다리는 처지가 되었다고 주장하나, 국가지정문화재현상변경허가는 새로운 건물의 신축이나 증축에 대한 것으로, 기존의 건축물에 대하여 어떠한 효과를 발생시키는 처분이 아니라 할 것이므로, 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.