국가지정문화재현상변경허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 1. 19. 청구외 ○○군수 및 충청북도지사를 경유하여 피청구인에게 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 382-2번지에 근린생활시설을 건축하기 위하여 국가지정문화재현상변경허가를 신청하였으나, 피청구인은 2002. 2. 25. 위 충청북도지사 및 ○○군수를 경유하여 사적주변 경관보존 및 관리상 국가지정문화재현상변경허가는 불가능하다는 통지를 하였고, 청구인이 2002. 4. 1. 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 380번지에 근린생활시설을 건축하기 위하여 다시 국가지정문화재현상변경허가를 신청하였으나, 피청구인은 2002. 4. 29. 위 충청북도지사 및 ○○군수를 경유하여 사적주변 경관보존 및 관리상 국가지정문화재현상변경허가는 불가능하다는 통지(이하 “이 건 처분”이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1983년경 속리산 국립공원의 지정 이전부터 ‘운영상회’라는 업소를 운영하고 있었는 바, 2001. 10. 8. 동 지역이 자연환경보전지역에서 취락지구로 변경되어, 공원법의 규정에 의하면 건물의 증․개축 및 신축이 가능하게 되었으나, 문화재법의 규정에 의하여 동 지역에서의 건축허가는 문화재청으로부터 국가지정문화재현상변경허가를 얻어야 가능하게 되어 있어, 이 건 신청을 하였으나, 피청구인으로부터 거부처분을 받은 것이다. 나. 문화재보호법 제20조제4호 및 문화재보호법시행규칙 제18조제2항의 규정에 의하면, 국가문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 경우 국가문화재의 외곽경계로부터 500m 이내의 지역에서 당해 문화재의 일조량에 영향을 미치거나 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치․증설하는 경우에는 피청구인의 허가를 받도록 되어 있는 바, 청구인이 신청한 신축건물이라는 것이 새로운 건물을 축조하는 것이 아니고 오래 전부터 운영하던 건물(운영상회)이 노후되어 이를 철거하고 거의 같은 규모의 건물을 신축하겠다는 것으로 문화재 주변의 경관을 해할 우려가 전혀 없고 오히려 미관상 권장할 내용이라 할 것이며, 또한 동법시행규칙에서 말하는 일조량에 영향을 미치는 건축물도 아니므로 이를 이유로 한 이 건 처분은 위법한 것이다. 다. 지적도에 의하여 보더라도 청구인의 이 건 토지는 국가지정문화재 지정구역이나 보호구역도 아니고 위 문화재의 외곽경계로부터 500m 이내에 해당하는 지도 의문이라 할 것인데 막연히 문화재 인접지역이라는 사유만으로는 이 건 처분이 적법하다고 할 수 없다. 라. 따라서 이 건 처분은 관계법령을 위반한 위법이 있거나 피청구인의 재량권을 벗어난 부당한 처분이므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 신청지는 국가지정문화재인 사적 제417호 ○○우암송시열유적 하마비와 37.8m 이격된 곳에 위치해 있다. 나. 청구인은 이 건 신청지에 가건물을 짓고 1990년부터 국립공원속리산 관리사무소로부터 매년 점․사용허가를 받아 매점을 운영하고 있었으며, 동 지역은 국립공원법상 자연환경보전지역으로 지정되어 있었던 관계로 건물의 신축이 불가능하였으나, 2001. 10. 8. 동 지역이 취락지구로 변경됨에 따라 건물신축이 가능하게 됨에 따라 청구인은 현존의 가건물을 철거하고 건물을 신축(증축)하기 위하여 청구외 ○○군 및 충청북도지사를 경유하여 2002. 1. 19. 피청구인에게 이 건 청구를 하였다. 다. 문화재보호법 제20조 및 동법시행규칙 제18조의2의 규정에 의하면 지정문화재의 외곽경계로부터 500m 이내에는 문화재주변현상을 변경하는 행위에 대하여는 허가를 받도록 되어 있는 바, 신청지는 해당 문화재지정구역(하마비)과 37.8m 떨어진 지점으로 문화재현상변경허가대상구역에 포함된다. 라. 청구인은 신청 건물이 문화재 주변의 경관을 해할 우려가 전혀 없고 오히려 미관상 권장할 내용이라 할 것이며, 또한 동법시행규칙에서 말하는 일조량에 영향을 미치는 건축물도 아니라고 주장하나, 이 건 처분 사유는 ‘당해 국가지정문화재의 일조량에 영향을 미치는 건축물’에 해당하기 때문이 아니라 ‘당해 국가지정문화재의 ---경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치 또는 증설하는 행위’에 해당되어 이 건 처분을 한 것이므로 청구인의 주장은 이유없다. 마. 청구인은 청구인의 이 건 토지는 국가지정문화재 지정구역이나 보호구역도 아니고 위 문화재의 외곽경계로부터 500m 이내에 해당하는 지도 의문이라 할 것인데 막연히 문화재 인접지역이라는 사유만으로는 이 건 처분이 적법하다고 할 수 없다고 주장하나, 이 건 토지는 청구인의 주장과 같이 국가지정문화재 지정구역 또는 보호구역은 아니나, 그 외곽경계로부터 500m 이내에 해당된다는 것은 청구인이 제출한 신청서에 첨부된 지적도 등의 자료에 의하여 분명하고, 피청구인은 문화재보호법 제20조 및 동법시행규칙 제18조의2의 규정에 따라 이 건 처분을 한 것으로 막연히 문화재인접지역이라는 이유로 이 건 처분을 한 것이 아니므로 청구인의 위 주장은 이유없다. 바. 피청구인은 이 건 심판청구가 제기 된 후, 해결책을 강구하기 위하여 피청구인 소속직원(담당학예연구관 윤○○, 담당주사 김○○, 충청지역 보수․정비담당사무관 김◎◎)을 보내어 현지조사를 실시한 결과, 청구인은 현존건물의 양성화를 목적으로 이 건 신청을 한 것이고, 신청지역의 특성상 새로운 건물이 증축되면, 주변 공지에 대한 건축행위의 규제가 어렵게 될 것이라는 보고를 함에 따라, 청구인에 대하여 문화재현상변경허가는 할 수 없으나, 현재의 가건물에 대한 현상유지는 불가피하다는 의견을 충청북도지사(○○군수)에게 회신한 것이다. 사. 이와 같이, 청구인이 현존 가건물을 철거하고 새로이 신축하는 것에 대하여 사적주변 경관보존 및 관리상 국가지정문화재현상변경허가는 불가능하다는 이유로 한 피청구인의 이 건 처분은 적법․타당하므로 이 건 심판청구는 기각되어야 할 것이고, 청구인이 현존 건물을 양성화하는 것이 목적이라면 문화재현상의 변경의 대상이 아니라 할 것이어서, 문화재현상변경허가를 구할 법률상의 이익이 없다할 것이므로 이 건 청구는 각하되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법・부당여부 가. 관계법령 문화재보호법 제11조, 제20조 문화재보호법시행규칙 제18조의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 국가지정문화재현상변경등허가신청서, 국가지정문화재현상변경허가신청에 대한 회신, 문화재위원회 심의결과, ○○우암송시열유적 사적지정예고 관보, ○○우암송시열유적 사적지정예고 통보, ○○우암송시열유적 사적지정고시, 현지조사결과, ○○우암송시열유적주변 건축허가관련 의견 회신 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1999. 12. 17. 문화재위원회의 심의를 거쳐, 1999. 12. 29.자 관보에 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 375-3 등에 소재한 ○○우암송시열유적에 대하여 문화재지정고시를 하였다. (나) 피청구인의 1999. 12. 22.자 국가지정문화재(사적) 통보에 의하면 수신처는 ‘충청북도지사’로, 통보내용은 ‘동 지정사실을 ○○군 및 토지소유자(관리자포함), 이해관계인 일반인 등이 알 수 있도록 조치(통보, 게시 등)할 것’으로, 문화재명은 “사적 제417호 ○○우암송시열유적”으로, 지정범위는 ‘하마비, 화양서원지, 만동묘지, 송시열묘역 및 신도비, 읍궁암, 암서재 및 주변의 애각’으로 각각 기재되어 있다. (다) 청구인이 2002. 1. 19. 청구외 ○○군수 및 충청북도지사를 경유하여 피청구인에게 국가지정문화재현상변경허가신청서를 제출하였고, 피청구인은 2002. 2. 25. ‘사적주변 경관보존 및 관리상 국가지정문화재현상변경허가는 불가능하다’는 회신을 하였다. (라) 청구인이 2002. 4. 1. 피청구인에게 다시 제출한 국가지정문화재현상변경허가신청서에 의하면, 사업명은 ‘근린생활시설(소매점 및 일반음식점) 부지조성’으로, 사업장 위치는 ‘충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 380번지’로, 근린생활시설의 면적은 ‘138㎡’로 각각 기재되어 있다. (마) 피청구인 소속 문화재위원회의 2002. 4. 19.자 회의록에 의하면 신청내용은 “위치 : ○○리 380번지(하마비에서 37.8m, 만동묘에서 101.5m 이격). * 기 허가신청지 382-2에서 위치를 변경(약 20m 이격)하여 재신청한 것임”으로, 문화재전문위원 윤○○의 검토의견은 “신청지는 우암사적지 종합정비사업을 추진하고 있는 인접지역으로 건물의 신축, 증․개축 등은 제한되어야 할 것임. 신청 설계도는 조립식건물(주택)로 경관을 해치게 될 것임”으로, 회의결과 부결된 것으로 기재되어 있다. (바) 피청구인이 2002. 4. 29. 위 충청북도지사 및 ○○군수를 경유하여 청구인에게 통보한 국가지정문화재 현상변경허가 신청에 대한 회신에 의하면, ‘사적주변 경관보존 및 관리상 국가지정문화재현상변경허가는 불가능하다’고 기재되어 있다. (사) 피청구인 소속 학예연구관 윤○○, 행정사무관 김○○ 및 지적주사 박○○가 작성한 2002. 5. 29.자 출장복명서에 의하면, 출장일시는 “2002. 5. 28.”으로, 신청지 위치는 “○○리 382-2,3,4, 380번지, 하마비(○○리 385-2 외) 기준 37.8m 이격”으로, 규모는 “부지조성 691㎡, 지상 1층, 건/연면적 138㎡”로, 문화재현상변경거부처리 경위는 “동 신청건은 ○○군에서 추진중인 사적지 주변 정비사업 계획부지내 전시관 건립부지로 예정되어 있어, 이의 원활한 추진을 위한 목적 및 사적지 입구에 위치하고, 하마비에서 가까운 거리에 위치하고 있어 거부처분 하였다”로, 조사자의견은 “동 건은 기존 마을 내에 1990년부터 기 건립․운영해오고 있던 가건물의 양성화를 목적으로 허가신청한 것으로, 그 동안 국립공원관리공단측에서 무허가 가건물에 대한 점․사용허가를 1년 단위로 신청인들에게 해 주었으나, 주민들의 계속적인 건의로 인해 2001. 10. 8. 동 지역을 자연환경보전지역에서 취락지구로 변경하여, 주민들의 의견을 수용함으로써, 공원법상 건물신축이나 증․개축이 가능하도록 완화조치하였음. 그러나 2000년에 개정된 문화재보호법 제20조 및 동법시행규칙 제18조의2의 규정에 의하면 국가지정문화재현상변경허가를 받지 않으면 새로운 건물의 신(증)축이나 기존 건물의 개․보수가 불가능하며, 신청인들의 가건물도 공원법에 의거 철거되어야 할 대상임(2002년 11월 철거 기한). ○○군에서도 사적주변 경관보존을 위해 ‘정비사업’의 추진을 진행중임. 그러나, 신청인을 포함한 주민들은 40년 이상 거주해오던 마을을 포함한 정비계획에 동의할 수 없으며, ○○군의 정비사업 추진과정에서도 주민들의 의견을 수렴하지 않은 채 추진한 것은 비민주적인 관료정치의 행태라며 비난하고 있는 입장이어서, 주민들의 동의는 동 정비사업추진의 선결과제로 보임. 이와 같은 여건을 고려할 때, 동 신청건에 대하여 허가를 할 수는 없으나, 무허가로 방치할 경우, 신청인들이 기득권을 주장하며 계속적으로 민원을 제기(현재, 행정심판 및 소송준비)가 예상되어 이에 따른 불필요한 행정력의 낭비요인이 되므로, 주변지역에 대한 새로운 건물의 신축이나 증축은 일체 불허하는 조건으로 현존 건물에 대해서만 인정(양성화)해 주는 것이 유일한 해결책으로 생각됨”으로 각각 기재되어 있다. (아) 피청구인이 2002. 5. 29. 청구외 충청북도지사에게 발송한 ‘○○우암송시열유적 주변 건축허가관련 의견 회신’에 의하면 “사적지 주변에 기 건립되어 있는 신청인 소유 가건물을 철거하고 새로이 신축 또는 증축하는 것은 향후 사적주변에 연쇄적인 건축물 신․증축을 유발할 우려가 있어 사적 주변경관보존․관리상 바람직하지 않다고 보여짐. 다만, 현존 가건물을 현상태로 유지하는 것은 불가피하다고 봄”으로 기재되어 있다. (2) 문화재보호법 제20조 및 문화재보호법시행규칙 제18조의2제2항제2호의 규정을 종합하면, 국가지정문화재(보호물 및 보호구역을 포함한다)의 외곽경계로부터 500m 이내의 지역에서 국가지정문화재의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하는 경우에는 문화재청장의 허가를 받도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 신청지는 문화재지정구역인 하마비(충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 385-2 외)와 37.8m 정도 떨어져 있어 국가지정문화재현상변경의 허가대상지역에 해당되는 점, 이 건 신청에 대한 문화재전문위원의 최초 검토의견은 “신청지는 우암사적지 종합정비사업을 추진하고 있는 인접지역으로 건물의 신축, 증․개축 등은 제한되어야 할 것임. 신청 설계도는 조립식건물(주택)로 경관을 해치게될 것임”으로 되어있고, 문화재위원회의 토의결과 거부로 의결됨에 따라 피청구인이 이 건 처분을 한 점, 피청구인 소속 직원의 출장복명서에 의하면 문화재현상변경거부처리 경위에 대하여 “동 신청건은 ○○군에서 추진중인 사적지 주변 정비사업 계획부지내 전시관 건립부지로 예정되어 있어, 이의 원활한 추진을 위한 목적 및 사적지 입구에 위치하고, 하마비에서 가까운 거리에 위치하고 있어 거부처분 하였다”로, 조사자 의견에는 “---○○군에서도 사적주변 경관보존을 위해 ‘정비사업’의 추진을 진행중임.---동 신청건에 대하여 허가를 할 수는 없다”로 각각 기재되어 있는 점, 피청구인이 청구외 충청북도지사에게 발송한 ‘○○우암송시열유적 주변 건축허가관련 의견 회신’에 의하면 “사적지 주변에 기 건립되어 있는 신청인 소유 가건물을 철거하고 새로이 신축 또는 증축하는 것은 향후 사적주변에 연쇄적인 건축물 신․증축을 유발할 우려가 있어 사적 주변경관보존․관리상 바람직하지 않다고 보여짐”으로 기재되어 있는 점 등에 비추어볼 때, 이 건 처분이 특별히 사실관계를 오인하였거나 재량을 일탈하였다고 볼 만한 점은 인정되지 아니하므로, 사적주변 경관보존 및 관리상 국가지정문화재현상변경허가는 불가능하다는 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 신청 건물이 문화재 주변의 경관을 해할 우려가 전혀 없고 오히려 미관상 권장할 내용이라 할 것이며, 또한 동법시행규칙에서 말하는 일조량에 영향을 미치는 건축물도 아니라고 주장하나, 문화재보호법 제20조 및 문화재보호법시행규칙 제18조의2제2항제2호의 규정에 의한 ‘문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치․증설하여 국가지정문화재의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위’라 함은 반드시 문화재의 일조량에 영향을 미치는 건축물을 건축하는 것뿐만 아니라, 전체적으로 문화재의 주변경관을 저해하거나, 문화재의 보존을 위한 조치를 하는데 장애가 될 시설물의 설치 등을 포함한다고 할 것이어서, 문화재의 일조량에 영향을 미치지 않는다는 사실만으로 문화재의 보존에 영향을 미치지 않는다고 할 수 없다 할 것이므로, 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이다. 또한, 청구인은 국가지정문화재 지정구역이나 보호구역도 아니고 위 문화재의 외곽경계로부터 500m 이내에 해당하는 지도 의문이라 할 것인데 막연히 문화재 인접지역이라는 사유만으로는 이 건 처분이 적법하다고 할 수 없다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면 이 건 신청지는 문화재지정구역인 하마비(충청북도 ○○군 청천면 ○○리 385-2 외)와 37.8m 정도 떨어져 있어 국가지정문화재현상변경의 허가대상지역에 해당됨이 분명하고, 이에 따라 피청구인이 문화재위원회의 심의를 거쳐 이 건 처분을 한 것이 분명하다 할 것이므로, 청구인의 위 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.