국가지정문화재현상변경허가신청거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 7. 4. 청구외 ○○시장 및 경상남도지사를 경유하여 피청구인에 대하여 ○○대광전(보물 제○○호)의 보호구역으로부터 약 370m 떨어진 지역에 단독주택을 건립하고자 국가지정문화재 현상변경허가를 신청하였으나, 피청구인은 2002. 7. 30. 위 ○○시장 및 경상남도지사를 경유하여 청구인에 대하여 문화재 주변 경관보존의 필요가 있다는 이유로 허가거부처분을 하였고, 이에 청구인은 2002. 8. 27. 건물 내부설계를 변경하여 재차 문화재 현상변경 허가를 신청하였으나, 피청구인은 2002. 10. 4. 청구인에 대하여 문화재 주변 경관보존의 필요가 있다는 이유로 허가거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 신청지(경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 319-2 소재 대지 762㎡)에는 축사 2동, 퇴비사 2동 등 건물 3동이 존재하고 있으며, 청구인은 위 건물을 철거하고 단독주택을 건립하여 주변에 있는 농지에 감농사 등을 지으며 노후생활을 하기 위해 이 건 허가 신청을 하였는 바, 1차 신청시에 피청구인은 현장답사도 하지 않은 잘못을 인정하여 현장답사를 하였고, 이에 청구인은 재신청을 하였으나 결국 피청구인은 이 건 처분을 하였다. 나. 피청구인은 이 건 처분을 하면서 행정절차법 제21조제1항 및 제22조제3항에서 규정하고 있는 사전통지절차나 의견제출절차를 거치지 아니하였으므로 절차적 위법이 있다. 다. 이 건 신청지는 ○○로부터 약 370m 가량 떨어진 지점에 위치하고 있고 지형상 ○○와의 중간에 구릉지대가 있어 기존 건물도 보이지 않기 때문에 ○○ 주변 경관에 아무런 저해요소가 되지 않을 뿐 아니라 기존의 낡고 흉물스러운 건물들을 철거하고 한식기와잇기와 황토미장 외벽 등 친환경적으로 설계함으로써 오히려 ○○ 주변경관 보존에 도움이 될 것임에도 불구하고 이 건 처분을 한 것은 위법․부당하다. 라. 현재 위 ○○로부터 약 350-400m 떨어진 ○○대광전 진입도로 주위에는 마을이 형성되어 있고 ○○대광전이 보이는 ○○리 370, 374, 375번지에는 일반음식점 6동이 영업을 하고 있음에도 불구하고 이 건 처분을 한 것은 형성평에 어긋난다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 행정절차법의 사전통지나 의견청취절차는 행정청이 일방적으로 국민에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 행정행위를 할 경우에 해당되므로 이 건 허가신청사항에는 동 규정이 적용되지 않는다. 나. 피청구인은 청구인의 신청지에 대하여 관계전문가의 검토 및 현지조사를 실시하였고, 문화재 관련 학식과 경험이 풍부한 권위자로 구성된 문화재위원회에서 동 건을 신중히 검토하여 심의하였는 바, 동 건물은 국가지정문화재의 가시권 내에 있고 문화재 주변 경관을 저해할 우려가 있다고 판단되어 이 건 처분을 한 것이다. 다. 청구인이 주장하는 ○○대광전 진입도로 주위 마을과 일반음식점 6동은 문화재 주변 500m 이내 지역에 건물건립시에 피청구인의 허가를 받도록 규정된 문화재보호법의 조항이 개정(2000. 9. 1. 시행)되기 이전의 사항이므로 이에 대한 주장은 타당하지 않다. 4. 이 건 처분의 위법・부당여부 가. 관계법령 문화재보호법 제20조 문화재보호법시행규칙 제18조의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 국가지정문화재현상변경허가신청서, 문화재위원회 심의결과, 현상변경허가신청불허처분공문, 사업계획서 및 건물설계도 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인이 2002. 7. 4. 청구외 ○○시장과 경상남도지사를 경유하여 피청구인에 대하여 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 319-2번지에 단독주택을 신축하기 위하여 국가지정문화재(○○대광전)현상변경 허가신청을 하였다. (나) 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 268번지에 소재한 ○○ 내에 있는 대광전은 조선시대의 대표적인 목조건축물로서, 1992. 1. 15. 보물 제○○호로 지정되었다. (다) 사업계획서 및 건물설계도에 의하면, 위 신청지는 ○○대광전 보호구역에서 약 370m 떨어져 있으며, 기존 123㎡의 축사를 철거하고 연면적 272.88㎡의 2동 목조(한식기와잇기) 주택의 건립을 내용으로 하고 있다. (라) 2002. 7. 3.자 국가지정문화재허가신청공문에 의하면, 경상남도지사는 피청구인에 대하여 청구인의 허가 신청 주택은 국가지정문화재의 가시권 내에 있으며, 건물 평면도의 내용을 보면 주택의 용도가 아닌 타 용도로 사용되어질 우려가 많은 건축물로 판단되는 등 문화재 주변 자연경관의 저해여부에 대한 충분한 검토가 이루어져야 한다는 내용 등이 기재되어 있다. (마) 피청구인 소속 문화재전문위원 청구외 윤○○의 검토의견서에 의하면, 신청지는 ○○의 가시권내에 들어오는 곳으로 사찰주변의 경관을 저해하게 되고 주거가 아닌 숙박영업 형태로 전용될 경우 환경을 저해할 우려가 있다고 기재되어 있다. (바) 2002. 7. 25.자 제7차 ○○위원회의 심의결과서에 의하면, ○○대광전 주변 건물 건립을 위한 국가지정문화재 현상변경은 부결되었고, 이에 따라 피청구인은 2002. 7. 20. 위 ○○시장과 경상남도지사를 경유하여 청구인에 대하여 국가지정문화재현상변경허가거부처분을 하였다. (사) 청구인은 2002. 8. 27. ○○시장과 경상남도지사를 경유하여 피청구인에 대하여 기존 신청의 건물내부 설계를 변경하여 재차 국가지정문화재 현상변경 허가신청을 하였다. (아) 청구외 ○○시장의 2002. 8. 19.자 의견서에 의하면, 청구인의 신청지는 문화재의 가시권 안에 있고 인근의 여타 건축난립 우려 등으로 문화재를 보존해야 한다는 내용 등이 기재되어 있다. (자) 피청구인 소속 문화재전문위원 청구외 장○○의 현지조사 의견서에 의하면, 신청지는 일주문의 동측 능선에 해당되어 건물이 신축되면 사찰 경역이 바로 내려다 보이는 곳이며, 약간의 용도 변경이 있기는 하나 문화재 주변 경관 보호를 위하여 신축을 불허하는 것이 타당하다고 기재되어 있다. (차) 2002. 9. 26.자 제9차 ○○위원회 심의결과서에 의하면, ○○대광전 주변 건물 건립을 위한 국가지정문화재 현상변경은 부결되었고, 이에 따라 피청구인은 2002. 10. 4. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 문화재보호법 제20조제4호 및 동법시행규칙 제18조의2제2항제2호의 규정에 의하면, 국가지정문화재의 외곽경계로부터 500m 이내의 지역에서 당해 국가지정문화재의 보존에 영향을 줄 수 있는 지하 50미터 이상의 굴착행위, 소음․진동 등을 유발하거나 대기오염 물질․화학물질․먼지 또는 열 등을 방출하는 행위 및 당해 국가지정문화재의 일조량에 영향을 미치거나 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치․증설하는 행위를 통해 당해 국가지정문화재(보호물․보호구역과 천연기념물 중 죽은 것을 포함한다)의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하는 경우에는 문화재청장의 허가를 받도록 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인의 신청지는 국가지정문화재인 ○○대광전(보물 제1120호)의 보호구역에서 약 370m 떨어져 있어 국가지정문화재 현상변경의 허가대상지역에 해당되는 점, 해당지역의 지방자치단체장인 ○○시장은 “신청지는 문화재의 가시권 안에 있고 인근의 여타 건축난립 우려 등으로 문화재를 보존해야 한다”는 의견을 피력했고, 경상남도지사는 “신청지는 국가지정문화재의 가시권 내에 있으며, 건물 평면도의 내용을 보면 주택의 용도가 아닌 타 용도로 사용되어질 우려가 많을 건축물로 판단된다”는 의견을 피력한 점, 신청지에 대해 현지조사를 실시한 피청구인 소속 문화재전문위원의 “신청지는 일주문의 동측 능선에 해당되어 건물이 신축되면 사찰 경역이 바로 내려다 보이는 곳이며, 약간의 용도 변경이 있기는 하나 문화재 주변 경관 보호를 위하여 신축을 불허하는 것이 타당하다”는 소견에 따라 ○○위원회에서 부결로 심의하였고 이에 따라 피청구인이 이 건 처분을 한 점 등에 비추어볼 때, 문화재 주변 경관 보호를 위하여 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 이 건 처분이 행정절차법상 사전통지절차나 의견제출절차를 거치지 아니하여 절차적 위법이 있고, 위 ○○로부터 약 350-400m 떨어진 곳에 조성된 마을과 일반음식점 6동이 있는 것으로 보아 형평성에 어긋난다고 주장하나, 행정절차법 제21조제1항 및 제22조제3항의 규정에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 당사자에게 처분 등에 대해 사전통지를 하고, 청문이나 공청회 절차를 거치는 경우 외에는 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있는데 이 건과 같이 새로이 어떤 행위를 하기 위해 허가를 신청한 데에 대하여 거부하는 행위는 동 규정의 “의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분”에 해당되지 않는다고 할 것이고, 청구인이 주장하는 ○○대광전 진입도로 주위 마을과 일반음식점 6동은 문화재 주변 500m 이내 지역에 건물건립시에 피청구인의 허가를 받도록 규정된 문화재보호법 조항이 개정(2000. 9. 1. 시행)되기 이전에 준공된 건물들인 점 등에 비추어 볼 때 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.