국고보조금일부반환명령취소청구등

1. 사건개요 청구인은 ○○농공단지 근로자임대아파트건립사업(이하 "이 건 아파트 건립사업"이라 한다)과 관련하여 피청구인으로부터 보조사업자로 지정되어 보조금 441,360,000원을 교부받아 간접보조사업자인 청구외 (주)○○화학(이하 "○○화학"이라 한다) 등 3개사에게 396,544,000원을 재교부하여 사업을 수행하던 중 간접보조사업자인 위 ○○화학이 임대아파트 69세대에 대해 근저당을 설정하는 등 임의로 재산을 처분한 뒤 부도가 나자 당초 보조사업의 목적을 달성하는 것이 불가능하게 됨을 이유로 피청구인은 청구인에 대해 위 ○○화학에 대한 보조금 교부결정을 취소하고 해당 보조금 342,019,200원과 잔액 44,816,000원 등 총 386,835,200원의 반환명령(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 청구인에게 교부한 ‘근로청소년임대아파트 건립지침’ 및 ‘국고보조금 교부지침’에 따르면 국고보조금은 아파트 건립비로 명시되어 있고 사업주 단체 구성원인 청구외 ○○화학이 동 보조금을 전액 아파트 건축비로 사용하였고 이러한 사실은 ○○지방검찰청 ○○지청이 위 ○○화학에 대해 「보조금의 예산 및 지원에 관한 법률」 위반을 이유로 제기된 고발에 대해 무혐의 처분을 한 사실에서 볼 수 있듯이 명백한 사실이므로 국고보조금을 용도 외로 사용하였거나 교부조건에 위반하였다고 주장하는 피청구인의 주장은 근거 없다 할 것이다. 나. 피청구인은 이미 ‘법원경락 임대아파트에 대한 조치 및 향후 조치기준 시달’을 통해 청구인이 국고보조금에 대한 채권확보조치에도 불구하고 경매 결과 배당을 받지 못하거나 배당금이 보조금 교부결정 취소액에 미치지 못한 경우 국고보조금 관리시 조성된 이자수익금에서 보전함을 승인할 것이라고 공적 견해를 표명하였고, 과거 선례상 청구인이 건립한 ○○ 농공지구 근로자임대아파트 건립사업 당시 경매결과 발생한 미 회수 보조금을 국고보조금 이자수익에서 보전한 사실이 있는바, 이 건 아파트건립사업의 경우 청구인의 피담보채권 확보 노력에도 불구하고 아파트가 경매되어 발생한 보조금 손실액이므로 당연히 보조금 이자수익에서 보전하는 것이 신의의 원칙에 비추어 타당하다 할 것이다. 다. 또한, 피청구인은 청구인의 채권확보조치가 ‘경매’가 발생한 경우 보조금원을 전액 환불받기 위한 조치로 오해하고 있으나, 이 건 아파트 건축공사의 재원은 국민○○기금 60%, 국고보조금 30% 및 사업주 단체기금 10%로 구성되어 있고 채권 설정시 ○○은행(구 ○○은행)이 1순위, 청구인이 2순위로 채권설정을 하도록 되어 있기 때문에 ‘경매’등 불가피한 사유가 발생한 경우에도 보조금을 전액 환수한다는 것은 불가능하다. 라. 청구인은 다른 보조사업자인 지방자치단체, 근로복지공단과 달리 아파트 소유권을 확보하고 직접 건축업자를 선정하고 공사를 수행하는 것이 아니라 중소제조업체로 구성된 사업주단체의 건립신청을 받고 피청구인의 승인을 받아 피청구인의 지침대로 보조사업을 수행하는 자로서, 국고보조금 채권확보를 위하여 아파트 건립부지와 준공된 아파트에 대한 보조금 채권설정 이외에 달리 간접보조사업자인 사업주 단체를 통제할 유효적절한 수단이 없고, 보조사업으로 청구인의 효용이 증가한 사실이 없음에도 불구하고 청구인의 귀책사유가 아닌 간접보조사업자의 부도로 인한 국고보조금의 손실을 청구인에게 부담시키는 행위는 형평의 원칙상 심히 부당하다. 마. 따라서 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대해 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 건축사업은 미혼여성근로자의 주거환경개선 및 실질소득 증대를 위해 중소기업체가 미혼여성근로자를 위한 임대아파트를 신축할 경우 건축비 일부를 무상으로 보조하는 사업으로서, 청구인은 피청구인의 이러한 계획에 따라 아파트를 신축하고자 하는 중소기업체들로 구성된 사업주단체를 간접보조사업자로 선정하고 피청구인으로부터 보조금을 받아 해당 사업주단체에 교부하는 등 이 건 건축사업을 담당하는 보조사업자인 자로서, 나. 『보조금의 예산 및 지원에 관한 법률』에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 보조사업을 수행하여야 함에도 불구하고, 간접보조사업자 중 1인인 ○○화학이 보유하던 69세대의 임대아파트를 피청구인의 승낙 없이 제3자에게 근저당을 설정하고 이후 위 ○○화학의 사업부도로 이 건 아파트에 공무원, 교사, 무직자 등이 입주하고 이후 제3자에게 경락되었음에도 청구인이 근저당 설정 등 채권확보조치를 소홀히 하여 보조금 전부에 대한 배당을 받지 못하였으므로, 보조금의 용도외 사용 및 보조금 교부목적 위반 행위에 대해 관리ㆍ감독을 해태한 사실이 인정된다 할 것이다. 다. 청구인은 이 건 건축사업에서 ○○화학이 보조금의 용도에 따라 건축비로 사용하였고 이는 검찰의 무혐의 처분으로 인정된다고 주장하나, 「보조금의 예산 및 지원에 관한 법률」에서의 ‘보조금의 용도’라 함은 임대아파트 건축뿐만 아니라 준공 후 사업목적을 달성하는지 여부까지 포함하여야 하는 사업 전체과정을 통칭하는 의미이며, 동법 제35조에 따르면 보조금으로 취득한 재산은 사업종료 전은 물론 종료 후에도 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용하지 못하도록 규정하고 있으며, ‘근로청소년임대아파트건립지침’에서 보조사업자인 청구인에게 교부하는 보조사업의 목적이 ‘미혼여성근로자의 주거환경개선 및 모성보호와 주거생활비 절약으로 실질소득 향상과 복리증진’이라는 사실을 명시하여 청구인도 이미 주지하고 있던 사실임에 비추어 여기에서의 ‘보조금의 용도’란 광의로 해석되어야 한다. 라. 청구인은 ‘법원경락 임대아파트에 대한 조치 및 향후조치기준’을 원용하며 보조사업자의 채권확보조치에도 불구하고 경매결과 배당금이 보조금 교부결정 취소액에 미치지 못할 경우 이자수익금에서 보전하도록 하였으므로 이 건 사업의 경우에도 보조금 손실분은 이자수익에서 보전하여야 한다고 주장하나, 보조사업자의 채권확보조치라 함은 사업주단체가 제3자에게 임의로 근저당을 설정하는 것을 사전에 방지하거나 법원 배당금을 우선적으로 확보할 수 있는 조치를 취하는 등 선량한 관리자로서 의무를 다한 경우를 전제로 하는데 청구인의 경우 이러한 사전ㆍ사후적 관리ㆍ감독을 소홀히 하였기 때문에 이러한 고려대상이 될 수 없다 할 것이다. 마. 청구인은 국고보조금 채권확보를 위하여 간접보조사업자인 사업주단체를 통제할 유효적절한 수단이 없고 청구인에게 귀책사유도 발생하지 않았음에도 손실을 청구인에게 부담하게 하는 것은 형평의 원칙상 부당하다고 주장하나, 보조사업자인 청구인은 이 건 건축공사를 위한 사업주 단체 구성시 사업수행능력을 엄격히 심사하고 향후 예견될 사항들에 대한 관리ㆍ감독을 성실하게 하여야 함에도 불구하고 1990. 9. 최초 사업승인을 받은 후 1993. 6. 구성원사 및 시공사의 부도로 5년간 공사가 중단되고 이후 1999. 1. 공사 준공 전 입주자를 모집하는 등 불법임대가 발생하였으며 1999. 3. 도로 미확보로 준공검사가 미승인 되고, 2001. 3. ○○화학이 이 건 아파트를 제3자에게 저당권을 설정하는 등 임의로 재산처분하고 자격이 없는 사람들을 입주시키는 등 보조금 교부 목적과 달리 사업을 수행한 사실이 인정되므로 보조금법 제22조 및 제30조에 근거하여 행한 이 건 처분은 적법하다 할 것이다. 바. 따라서 청구인의 이 건 청구는 당연히 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 보조금의 예산 및 지원에 관한 법률 제2조, 제22조, 제30조, 제31조 및 제35조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 근로청소년임대아파트건립지침, 고발장 및 검찰처분사본, 법원경락임대아파트에 대한 조치 및 향후기준, 국고보조금확정 및 일부반환명령, ○○농공단지근로청소년임대아파트 관리ㆍ운영현황, 국고보조금채권설정협조요청서등 각 사본의 기재를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1990. 10. 강원도 ○○군 소재 10개 사업주들은 ‘○○농공단지운영협의회’를 구성하여 강원도 ○○군 ○○읍 ○○리 506-1에 근로자 임대아파트를 건립한다는 것을 조건으로 피청구인으로부터 사업승인을 받았으며, 1991. 5. 29. 구성원사가 1개 추가되었고 건립세대가 30세대가 늘어 총 11개의 구성원사가 15평형 80세대(5층 3개동)의 아파트 건립공사를 추진하였고, 비용부담은 국민○○기금 60%, 국가보조금 30%, 사업주단체 10%로 구성하도록 하였으며, 이에 이 건 심판청구가 제기된 현재 ○○은행(구 ○○은행)은 814,000,000원(대출잔액: 146,000,000원)을 대출하였고, 청구인은 피청구인으로부터 441,360,000원을 교부받아 396,544,000원을 사업주 단체에 교부하고 잔액 44,816,000원을 보유한 상태이다. (나) 사업추진과정에서 간접보조사업자인 구성원사 11개사 중 8개 구성원사의 부도 등으로 1993. 6.～ 1998. 7. 기간 동안 공사가 중단되었고, 1998년 당시 구성원사[○○화학, ○○ACT(주), (주)○○개발]로 남아있던 ○○ ACT(주)등 3개사가 ○○화학에 이 건 공사를 위임하여 2000. 12. 9. ○○화학이 공사를 완공하고 준공승인을 받았다. (다) 피청구인이 1990. 12. 처음 통지하고 1994. 11. 개정 통지한 ‘근로청소년 임대아파트 관리운영지침’에 따르면, 당해 사업은 근로청소년의 주거환경개선 및 실질소득을 증진시킬 목적으로 실시하며 입주자격은 사업장에 근무하는 미혼여성근로자로 제한(94년 고지에 따르면 미혼여성근로자 외에도 당해 사업장에 근무하는 근로자 및 그 가족으로 범위를 넓혔음)하고, 사업주체는 노동부장관으로부터 보조사업 승인을 받아 아파트를 건립하는 지방자치단체, 근로복지공단, 사업주 조합 등이고 보조사업의 소유권은 사업주체에게 있으며 사업주체가 사업주조합인 경우 개별 구성원사 단위로 소유권을 분할 할 수 있도록 하였으며, 재산처분 제한사유 는 첫째, 노동부장관의 승인 없이 국고보조금 교부 목적(근로자에게 임대사용)에 위배되는 용도에 사용하거나 양도, 교환, 대여 또는 담보에 제공할 수 없고, 둘째, 재산처분은 준공일로부터 5년 동안 제한기간을 받도록 하였으며, 보조금교부결정 취소 및 반환사유로는 노동부장관의 승인 없이 근로청소년 및 그 가족을 입주시키는 경우와 노동부장관의 승인 없이 양도ㆍ양수 또는 담보로 제공하는 경우 등으로 기재되어 있다. (라) ○○화학은 건축공사가 진행 중이던 1999. 1. 무자격 입주자들에게 아파트 불법 임대 및 자사 지분 아파트 69세대에 대하여 2001. 1. 22.과 2002. 2. 15. 청구외 ○○새마을금고, 이○○, 오○○ 등에게 각각 근저당을 설정하였으며 청구인도 국고보조금 채권 확보의 목적으로 2001. 9. 4. 피담보채권액에 해당하는 근저당을 설정하였다. (마) 이에 청구인은 1999. 4. 26. 근로자임대아파트 불법임대행위 중단 및 원상회복을 위 ○○농공단지운영협의회 위원장에게 통보하였고, 2001. 1. 11. 청구외 ○○은행과 함께 ○○화학대표를 만나 기존 사업주단체에게 대출된 국민○○기금 814,000,000원(대출잔액: 146,000,000원)의 채무승계문제를 논의하였고, 2001. 1. 30.～ 2001. 7. 7. 기간 동안 네 차례에 걸쳐 기존의 선순위 근저당권 및 가압류를 해지하고 국민○○기금에 근거한 ○○은행(구 ○○은행)을 1순위로 하고 자신의 국고보조금 채권을 2순위로 하는 근저당권 설정변경을 완료하도록 위 ○○화학에 통지하였고, 근저당권 설정 및 구성원사 변경의 문제를 2001. 9. 10. ○○화학 대표와 협의하여 위 ○○화학 대표로부터 청구인보다 앞선 선순위 근저당권을 2001. 9. 30. 까지 해지하겠다는 확답을 받았다. (바) 근로청소년임대아파트 관리ㆍ운영현황에 따르면, 사업주체인 구성원사는 위 ○○화학, ○○ACT(주), (주)○○개발 등 3개 회사이며, ○○화학은 2001. 1. 9. 이 건 임대 아파트에 대한 소유권보존등기를 완료한 뒤, 자신의 소유 69세대 건축물에 대하여 청구외 ○○새마을금고(근저당설정금액: 570,200,000원), 이○○(근저당설정금액: 7,000,000원), 오○○(근저당설정금액: 100,000,000원) 등에게 근저당권을 설정한 상태였으며, ○○종합화학(주)는 2001. 2. 17. 사업거래상 매매대금 103,185,000원에 대하여 위 ○○화학 소유 69세대에 대해 가압류 조치를 한 상태였다. (사) 2001. 11. 5. 청구외 ○○종합화학(주)는 103,185,000원의 채권에 대한 변제권을 실현하기 위해 위 ○○화학 소유 아파트 69세대를 경매신청 하였고, 2001. 11. 19. 청구외 오○○ 또한 추가로 경매를 신청하여 2003. 4. 위 ○○화학 소유 69세대가 총 583,868,000원에 경락되었으며 청구인에게는 54,702,693원이 배당되었다. (아) 청구인은 2001. 11. 9. ○○화학에 대해 이 건 임대아파트를 ○○새마을금고(68세대) 및 청구외 이○○(1세대) 등에게 담보로 제공하여 금전을 차용하고 근저당권 및 전세권을 설정하도록 하여 재산상 이득을 취하는 등 국고보조금으로 형성된 아파트에 대한 재산처분제한행위를 위반하였고, 동 아파트 건립 후에는 노동부장관이 정한기간(준공 후 5년)동안 근로자임대의 목적으로만 사용하여야 함에도 공무원, 교사, 무직자 등 입주자격이 없는 일반인에게 임대행위를 함으로써 보조금의 용도외 사용 및 보조금 교부 목적을 위반하였음을 이유로 검찰에 고발하였으나, ○○지방검찰청 ○○지청은 청구인의 위 고발에 대해 불기소 처분(혐의 없음)을 하였다. (자) 피청구인이 청구인의 질의에 대해 1995. 3. 24.자 회신한 법원경락임대아파트에 대한 조치 및 향후기준 시달에 따르면, ○○중앙회를 통해 건립 지원한 ○○아파트 가운데 임대아파트가 경락된 날로부터 2월 이내에 경락 인수업체가 ○○아파트로 계속 사용할 의사를 밝히지 않는 경우 원칙적으로 보조결정의 취소 및 반환조치를 하여야 하나, 경락으로 인한 교부결정의 취소의 경우 ○○중앙회의 채권확보 조치에도 불구하고 법원경매 결과 무배당 또는 배당금이 보조결정 취소액에 미치지 못한 경우 국고보조금 관리시 조성된 이자수익금에서 보전하도록 승인통지 하였다. (차) 국고보조금교부지침에 따르면, 사업주체는 건립부지를 보조금 채권확보 대상 물권으로 제공하여 매매계약가등기를 설정하거나 근저당권을 설정하도록 하였고, 국민○○기금 대출에 따라 ○○은행(현 ○○은행)이 근저당권을 설정시 ○○중앙회는 이미 설정된 가등기 또는 근저당권을 말소하여 ○○은행의 근저당권설정이 가능하도록 하고 사업주체는 ○○중앙회를 ○○은행의 후순위로 하여 재차 가등기 하도록 하였다. (카) 피청구인은 2004. 1. 19. 청구인에 대하여 간접보조사업자의 구성원사인 (주)○○화학이 자신의 소유의 임대아파트 69세대를 제 3의 채권자에게 근저당을 설정하는 등 임의로 재산을 처분하여 보조금 교부조건을 위반하였고, 동 아파트가 대부분 개인에게 경락되어 당초 보조사업의 목적달성이 불가능하게 됨에 따라 『보조금의 예산 및 관리에 관한 법률』제22조 및 제30조에 따라 (주)○○화학 소유의 임대아파트 69세대에 대한 교부결정을 취소하고 해당보조금 342,019,200원 및 미 집행액 44, 816,000원 등 합계 386,835,200원을 반환할 것을 청구인에게 통보하였다. (2) 이 건 처분이 위법ㆍ부당한지 살펴본다. (가) 『보조금의 예산 및 지원에 관한 법률』 제2조, 제22조, 제30조제1항, 제31조 및 제35조의 규정에 의하면, 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 보조금을 재원의 전부 또는 일부로 사용하는 보조사업자 및 간접보조사업자는 법령의 규정, 보조금 교부결정의 내용 또는 법령에 의한 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 사업을 수행하여야 하며 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 되며 중앙관서의 장은 보조사업자 등이 보조금을 다른 용도에 사용하거나 법령의 규정, 보조금의 교부결정의 내용 또는 법령에 의한 중앙관서의 장의 처분에 위반한 때 및 허위의 신청이나 기타 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 때에는 보조금의 교부결정의 전부 또는 일부를 취소하고, 보조금의 교부결정을 취소한 경우에 그 취소된 부분의 보조사업에 대하여 이미 보조금이 교부되어 있을 때에는 기한을 정하여 그 취소한 부분에 해당하는 보조금의 반환을 명하도록 되어 있다. (나) 위 인정사실에 의하면, 청구인이 후순위의 근저당권을 설정하여 보조금액의 대부분을 회수할 수 없는 상황에 놓인 점은 인정되나, 피청구인이 청구인에게 통지한 ‘국고보조금 교부지침’에 의하면 청구인은 국고보조금 채권확보조치를 수행함에 있어서 항상 ○○은행보다 후 순위로 근저당권 등을 설치하도록 규정하고 있었고 이 건 공사의 경우에도 ○○은행이 기존채무의 승계문제로 위 ○○화학에 대해 약 814,000,000원에 대한 근저당권을 설정하지 못한 상태에서 청구인으로서는 ○○은행보다 우선하여 근저당권을 설정하기가 어려운 정황이 인정되는 점, 청구인은 2001. 1. 30.～ 2001. 7. 7. 기간 동안 네 차례에 걸쳐 기존의 선순위 근저당권 및 가압류를 해지하고 자신의 국고보조금 채권을 선순위로 하는 근저당권 설정변경을 완료하도록 위 ○○화학에 통지하였고 위 ○○화학 대표로부터 청구인보다 앞선 선순위 근저당권을 해지하겠다는 확답을 받았으며 이에 응하지 않자 위 ○○화학을 검찰에 고발하는 등 나름대로의 관리ㆍ감독의 의무를 다한 점, 이 건 임대사업과 관련한 소유권이 사업주체에게 있으며 사업주체가 사업주조합인 경우 개별 구성원사 단위로 소유권을 분할할 수 있도록 하였기 때문에 청구인은 소유권자의 동의 하에 채권을 설정하는 것 외에 달리 간접보조사업자인 사업주 단체를 통제할 유효적절한 수단이 없는 점, ‘법원경락 임대아파트에 대한 조치 및 향후조치기준’에 따르면 보조사업자의 채권확보조치에도 불구하고 경매 결과 배당금이 보조금 교부결정 취소액에 미치지 못할 경우 이자수익금에서 보전하도록 하였으며 청구인은 과거 이러한 보조금 이자수익으로 보전한 사실이 있는 점 등을 종합적으로 고려하면 피청구인의 이 건 처분은 너무 가혹한 처분이어서 부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.