국공유재산용도폐지처분등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 전 438㎡를 소유하고 있는 자로, ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○(국유지), ○○○-○○(국유지), ○○○-○(국유지), ○○○-○○(시유지)번지(이하‘이 사건 토지1’이라 한다)를 통하여 차량 또는 도보로 청구인 소유의 토지로 출입을 하였으나, 피청구인은 이 사건 토지1의 경우 사유지 사이에 낀 폭이 좁고 긴 토지로서「도로법」등 관련법령에 의해 개설된 도로가 아닌「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」상 지목이 도로일 뿐이고, 도로로서 기능을 하지 못하는 사유로 2013. 10. 24. 이 사건 토지1에 대해「국유재산법」제40조 및 같은 법 시행령 제37조, 「공유재산 및 물품관리법」제11조 및 같은 법 시행령 제8조에 따라 용도폐지(이하‘이 사건 처분1’이라 한다)를 하였다. 피청구인은 2013. 11. 19. 이 사건 토지1에 대해 용도폐지에 따른 지목변경 후 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○번지의 토지는 한국자산관리공사에, ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 토지는 ○○시 회계과에 인계하였고, ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○번지의 토지는 2014. 7. 10. 청구외 ○○○에게 매각되었고, ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지(이하‘이 사건 토지2’라 한다) 토지는 2014. 12. 11. 청구외 ○○○ 및 ○○○에게 매각처분(이하‘이 사건 처분2)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 전 438㎡를 소유하고 있는 자로, 청구인 소유의 토지를 출입함에 있어, 오래전부터 지적도상의 도로가 있으므로 그 도로를 통하여 차량 또는 도보로 출입을 하여 왔는데 도로 일대의 땅을 소유하고 있는 청구외 ○○○과 ○○○이 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지 전과 ○○○-○ 사이에 있는 도로와 ○○동 ○○○번지 전을 포장한 뒤에는 포장한 도로 등을 통하여 청구인 소유의 토지를 차량 또는 도보로 출입을 하였다. 그러던 중 2013. 9. 예전처럼 청구인 소유의 토지를 출입하고자 하였으나, 도로 일부에 고랑이 파여지고 큰 바위 등이 놓여 있어 출입을 할 수 없어 청구인은 청구외 ○○○과 그 남편인 ○○○에게 청구인의 통행을 방해하고 있는 고랑을 메우고 바위를 치워 줄 것을 요청하였으나 응하지 않아 청구인은 2013. 9. 25. 내용증명을 보내 통행로상의 위 통행방해물들을 제거해 줄 것과 이에 응하지 않으면 민·형사상의 조치를 할 수 밖에 없다고 통지하였고, 이들은 위 통행방해물을 제거하여 청구인 소유의 토지로 출입할 수 있도록 함에 따라 청구외 ○○○ 및 ○○○과의 도로로 인한 분쟁이 종료된바 있다. 그런데 2015. 1. 또다시 청구외 ○○○과 ○○○이 청구인 소유의 토지로 출입하기 어렵도록 통행방해물을 설치하므로 이들에게 항의하였더니 청구인이 통행하던 도로는 도로로서의 용도가 폐기되었고, 도로로서의 용도가 폐지된 뒤 모두 불하받았으므로 청구인의 통행을 불허하니 앞으로는 이들 소유의 토지를 통하여 출입을 하지 말라고 하였다. 2) 청구인 소유의 토지로 출입하는 도로가 용도폐지 된 뒤 청구외 ○○○과 ○○○ 부부에게 불하되었다는 주장에 도저히 납득을 할 수 없어 도로 용도폐지 및 불하와 관련된 경위를 알고자 피청구인에게 정보공개신청을 하였으나 거부처분을 받았고, 다시 정보공개처분에 대해 이의를 신청하여 피청구인과 한국자산관리공사로부터 도로용도폐지와 불하에 관한 일부 문서를 받게 되었다. 청구인이 피청구인과 한국자산관리공사로부터 받은 문서에 의하면, 청구외 ○○○은 2013. 10. 이 사건 토지1이 자신의 소유토지에 접하여 있으며 지목, 현황상 도로의 기능이 전무하고 도로부지로 이용되고 있지 않다는 허위의 주장을 하면서 용도폐지 후 자신의 토지 등과 연계하여 하나의 대지로 사용하고자 하므로 용도폐지를 하여 달라고 신청함에 따라 피청구인은 담당직원을 현장으로 출장을 보내 현장 확인을 하였고, 용도폐지 신청된 이 사건 토지1을 청구인이 청구인 소유 토지의 출입을 위해 도로로 사용하고 있다는 것을 담당직원의 출장복명서에 의해 확인하였음에도(청구인의 정보공개요청에 출장복명서는 제공하지 아니하였지만 현장 확인직원이 허위로 출장복명서를 제출하지 않았을 것이라 생각한다.) 청구외 ○○○, ○○○의 국·공유재산 용도폐지 신청을 받아들여 2013. 10. 24. 이 사건 토지1에 대해 이 사건 처분1을 하였고, 용도폐지처분을 한 뒤 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○번지 토지는 한국자산관리공사에 매각을 이관하여 한국자산관리공사는 청구외 ○○○과 2014. 7. 10. 국유재산매매계약을 체결하여 매도하였으며, 이 사건 토지1는 피청구인이 2014. 12. 11. 용도폐지를 신청한 청구외 ○○○, ○○○과 이 사건 처분2를 하였다. 위와 같은 피청구인의 이 사건 토지1의 도로용도폐지와 매도로 위토지 매수인들은 이 사건 토지1을 통해 청구인 소유의 토지로 출입을 할 수 없도록 하였다. 3) 피청구인은 이 사건 토지1의 용도폐지를 위해 도로기능 상실 검토보고서를 작성함에 있어 ○○시 ○○구 도로관리과가 ‘이 사건 토지1의 도로용도폐지로 인한 인근 토지 진출입 단절로 인한 맹지 발생에 대한 검토가 필요하다.’는 의견을 제시하였음에도 마치 용도폐지에 아무런 문제가 없다고 의견을 제시한 것처럼 용도폐지에 대한 의견을‘의견없음’이라고 작성하여 누가 보아도 이해할 수 없는 다른 검토보고서를 작성하여 용도폐지 처분을 하는 위법을 저질렀다. 뿐만 아니라 피청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 도로 일부를 ○○동 ○○○-○○번지 토지 243㎡와 ○○○-○○번지 토지 53㎡로 각각 분할하였는데 이러한 피청구인의 도로분할은 이 사건 토지1의 용도폐지를 신청한 청구외 ○○○에게 「국유재산법」제40조제3항제17호에 의해 매각할 국유지와 맞닿는 사유토지의 소유자에게 매각할 경우 수의계약으로 매각할 수 있다는 규정을 적용하기 위한 것으로도 보인다. 이와 같이 국유의 도로를 분할하여 용도폐지를 한 뒤 용도폐지를 신청한 사람에게 매각하는 것을 전제로 허위주장과 사실과 다른 용도폐지 검토보고서에 기한 이 사건 토지1의 용도폐지는 위법한 것이어서 취소되어야 한다. 4) 이 사건 토지1의 용도폐지는 앞에서 본바와 같이 위법한 것이고, 청구외 ○○○과 ○○○은 허위의 주장으로 이 사건 토지1의 용도폐지와 매수신청을 하였으나, 피청구인과 청구외 ○○○, ○○○간의 시유재산매매계약서 제4조제3항은 매각재산과 관련하여 매수인이 허위진술 또는 부실한 증명서류를 제출하였거나 부정한 방법으로 매수한 사실이 발견된 경우 매도인은 위 매매계약을 해제할 수 있도록 규정하고 있다. 그러므로 피청구인은 이와 같은 허위 주장으로 국가기관 또는 지방자치단체를 기망하여 도로의 용도를 폐지하게 한 뒤 불하를 받는 행위를 예방하기 위해서라도 이 사건 처분2를 취소하여야 할 것이다. 5) 행정처분의 당사자가 아닌 경우라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 그 처분의 취소를 구할 수 있다 할 것인바(대법원 2000. 4. 25. 선고 98두7923 판결), 청구인은 청구외 ○○○, ○○○의 허위주장에 기한 이 사건 토지1의 용도폐지신청과 이를 간과한 피청구인의 위법한 이 사건 처분1 및 그에 따른 피청구인의 토지 매도로 청구인 소유의 토지를 출입할 수 있는 도로를 상실하는 직접적이고 구체적인 피해를 입게 되었으므로 이 사건 청구를 할 수 있는 법률상의 이익이 있는 경우에 해당한다 할 것이어서 이 사건 심판청구에 이른 것이다. 상대방이 있는 행정처분은 상대방에게 통지됨으로서 그 효력이 발생하는 것이므로 상대방은 그 통지에 의해 처분이 있음을 알 수 있어 「행정심판법」이 정한 기간 내에 행정심판의 청구가 가능하나 이 사건 처분1과 매각의 제3자인 청구인은 그와 같은 처분이 있음을 알지 못하여「행정심판법」이 정한 기일 내에 행정심판을 제기하지 못하였다. 그러나 행정처분의 상대방이 아닌 제3자는「행정심판법」제27조제3항의 청구기간 내에 심판청구를 하지 아니하였다 하더라도 그 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 같은 조항 단서에서 규정하고 있는 기간을 지키지 못한 정당한 사유가 있는 때에는 해당한다고 보아 심판청구기간의 제한을 받지 않는다고 해석하여야 할 것(대법원 1988. 9. 27. 선고 88누29 판결)이라고 판시하고 있어, 제3자인 청구인이 이 사건 처분1,2가 있었음을 알지 못하였음은 앞에서 본바와 같으므로 청구인이 이 사건 청구 기간을 지키지 못한 정당한 사유가 있다 할 것이다. 6) 「행정심판법」제13조제1항에서 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있도록 규정하고 있으며, 우리의 통설과 대법원 판례는 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 경우에는 청구인의 적격을 인정하고, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법률에 의해 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 공익보호의 결과로 국민일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다고 하고 있다. 「도로법」제1조는 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있도록 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바지함을 목적으로 하고 있고, 같은 법 제3조는 도로의 건설, 관리, 안전 등에 관한 국가의 책무를 규정하고 있는 것으로 보아 국가와 지방자치단체는 국민이 안전하고 편리하게 이용하도록 하고 공공복리 향상을 위해 도로를 관리할 의무가 있다. 그런데 피청구인은 이러한 의무에 위배하여 청구인 소유의 토지에 출입을 하던 이 사건 토지1의 용도폐지와 매각청구를 이 사건 토지1 인근에 토지와 건물 등을 소유하고 있는 청구외 ○○○, ○○○이 신청을 하였으면 청구인에게 용도폐지신청에 대한 의견을 제시토록 하여야 함에도 청구인 몰래 용도폐지신청을 받아들여 이 사건 토지1의 용도를 폐지하고 매각함으로써 청구인이 공로에서 청구인 소유 토지로 출입을 할 수 없도록 하였으므로, 청구인은 피청구인의 이러한 위법, 부당한 용도폐지처분으로 인하여 직접적이고 구체적인 피해를 보게 되어 이에 대해 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이며, 청구인의 이러한 법률상 이익은 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적 이익과 같은 간접적 이익이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 이익이 아니므로 청구인의 이 사건 당사자적격에는 아무런 문제가 없다. 7) 청구인 이 사건 토지1의 용도폐지 되었음을 알게 된 날은 2015. 1. 13.이다. 청구인은 2015. 1. 13. 지인인 청구외 ○○○과 함께 ○○시 ○○구청에서 이 사건 토지1의 토지대장 등을 발급받아 봄으로써 이 사건 토지1이 용도폐지 된 뒤 불하되었다는 것을 알게 되었고, 다음날인 2015. 1. 14. 피청구인에게 정보공개를 신청하였다. 그러므로 피청구인의 행정심판 기간도과 주장은 이유 없다. 피청구인은 시유재산의 매매계약은 행정처분이 아니고 사법상의 법률행위에 불과하므로 이 사건 토지2의 시유재산매매계약 취소청구는 행정심판 대상이 아니라고 주장하나, 이 사건 토지2의 매매계약은 청구외 ○○○, ○○○의 허위 주장에 따라 이 사건 토지1의 용도폐지와 이 사건 토지2의 매각이 이루어 졌다. 더욱이 피청구인은 「○○시 공유재산조례」제39조제2호 나항 규정의 동일인 소유의 사유토지와 경계선의 2분의 1 이상이 서로 맞닿아 합필이 불가피한 토지로 연접사유 토지가 없는 경우에는 수의계약을 할 수 있다는 규정에 맞추기 위해 도로를 분할하기도 하는 위법을 저질렀다. 피청구인과 청구외 ○○○, ○○○ 간의 시유재산 매매계약서 제4조제3항은 매각재산과 관련하여 매수인의 허위진술 또는 부실한 증명서류를 제출하였거나 부정한 방법으로 매수한 경우 매도인인 피청구인은 매매계약을 해지하도록 규정하고 있고, 가사 피청구인의 주장대로 이 사건 토지2의 매매계약이 행정심판의 대상이 아니라 하더라도 피청구인은 스스로 매매계약을 해지해야 함이 정의에 맞는 할 것이다. 8) 피청구인이 이 사건 토지1은 「도로법」상 도로가 아니라 지적관련 법률에 의한 지목이 도로인 토지일 뿐이라는 주장에 대해 이 사건 토지1 중 ○○동 ○○○-○○ 도로 73㎡는 당초 면적이 전 1㎡이었다가 2001. 2. 20. 지목이 도로로 변경 되었고, ○○동 ○○○-○○ 도로 28㎡와 ○○동 ○○○-○○ 도로 18㎡, ○○동 ○○○-○○ 도로 26㎡를 합병하여 도로 73㎡가 되었고, ○○동 ○○○-○○와 합병한 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○은 지목이 모두 전으로 있다가 2001. 2. 20. 도로로 변경되었다. ○○동 ○○○-○ 도로 813㎡는 2013. 9. 30. 면적을 773㎡로 정정하였고, 2013. 11. 19. ○○동 ○○○-○○ 도로 243㎡, ○○○-○○ 도로 187㎡, ○○○-○○ 도로 53㎡로 각각 분할하였고, 이 중 ○○동 ○○○-○○ 도로 243㎡와 ○○○-○○ 도로 53㎡은 용도폐지 후 청구외 ○○○에게 수의계약으로 매각되었으나, ○○동 ○○○-○6 도로 187㎡와 ○○동 ○○○-○ 도로 290㎡는 현재 도로로서의 기능을 하고 있으며 이 사건 토지1 중 ○○동 ○○○-○ 도로 142㎡는 2013. 11. 9. ○○동 ○○○-○ 도로 115㎡로 분할하여 청구외 ○○○에게 매각하였고 잔여 토지 27㎡는 여전히 도로로서의 기능을 다하고 있는 것을 보면 이 사건 토지1은 「도로법」 등에 의해 개설된 도로가 아니라는 피청구인의 주장은 사실을 잘 알지 못하는 주장이거나 허위의 주장이라고 볼 수밖에 없다 할 것이다. 국토교통부 국유재산 관리규정 제23조에 행정재산이 사실상 공용 또는 공공용으로 사용할 필요가 없는 때에도 용도폐지를 하기 위하여서는 민원유발요인과 대체도로 필요여부를 고려하라고 규정하고 있음에도 피청구인은 이 사건 토지1의 용도폐지를 함에 있어 이해관계가 있음을 누구라도 알 수 있는 청구인에게는 전혀 알리지도, 의견을 묻지 아니하고 청구인 몰래 용도폐지 후 매각을 하였고, ○○시 ○○구청 도로관리과의 맹지발생에 관한 의견제시에도 대체도로개설 등 아무런 대책없이 이 사건 토지1의 용도를 폐지한 뒤 용도폐지를 신청한자에게 수의계약으로 매각하는 위법한 처분을 한 것이므로 이 사건 처분1,2는 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지1의 용도폐지 처분과 관계없이 청구인 소유의 토지에 도보로 통행이 가능한 토지(○○동 ○○○-○○, 도로)가 접해 있기 때문에 청구인은 이 사건 토지1에 대하여 국민일반이 공통적으로 가지는 일반적 이익과 같이 간접적이거나 경제적 이익을 가질 뿐이고, 따라서 청구인은 이 사건 토지1에 대한 용도폐지 처분의 취소를 구할 직접적이고 구체적인 이익, 즉 법률상의 이익을 가진다고 보기 어렵다. 청구인은 2015. 1. 14. 피청구인에게 최초 이 사건 토지1과 관련 정보공개청구를 하였고, 2015. 1. 20. 피청구인에게 진정서를 제출하였는데 진정서 내용 중‘올해 1월초에 이 사건 토지1의 용도가 폐지되어 불하되었다는 것을 알았다.’고 되어 있으며, 2015. 4. 9. 이 사건 행정심판청구서가 접수된 것 등에 비추어 볼 때, 청구인은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일이 경과되어 행정심판을 청구하였다고 보아진다. 따라서 청구인은 「행정심판법」제27조제1항‘행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.’를 위반하여 이 사건 행정심판을 청구하여 이는 부적법한 청구라 할 것이다. 이 사건 토지2의 시유재산 매매계약은 사법상 계약의 일종으로서 「행정심판법」제2조제1호의 처분인‘행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 법집행으로서의 공권력의 행사’에 해당하지 않는다. 따라서 청구인의 이 사건 시유재산 매매계약 취소청구는 대상적격을 갖추지 못한 부적법한 청구라 할 것이다. 더구나 청구인이 매매계약 취소를 구한 이 사건 토지2는 좁고 긴 모양의 폐도로서 동일한 소유의 사유토지와 경계선이 2분의 1 이상이 서로 맞닿아 합필이 불가피한 토지로 연접사유 토지가 없는 경우에 해당하므로 이 사건 처분2는 타당하고, 매매계약에 대한 의사결정은 소유자인 피청구인의 재량에 속한다. 이 사건 토지2는 「공유재산 및 물품관리법」제29조, 같은 법 시행령 제38조, 「○○시 공유재산관리조례」제39조 규정에 따라 적법하게 매각되었다. 2) 이 사건 토지1은 사유지 사이에 낀 폭이 매우 좁은(최소 약1.2m) 가늘고 긴 토지로서 「도로법」등 관련법령에 의하여 개설된 도로가 아닌 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」상 지목이 도로일 뿐이고, 이 사건 토지1 중 ○○동 ○○○-○ 115㎡와 ○○동 ○○○-○○ 73㎡는 도로구조물(경계석, 가로화단)이 설치되어 있어 대로(국지도 ○○호선)와 차단된 상태로 도로로서 기능을 할 수 없었으며, 이 사건 토지1은 청구외 ○○○의 사유지에 낀 토지여서 용도폐지를 하였다고 하여 일반통행에 지장을 주거나 대체도로의 개설 필요성이 대두될 가능성이 전혀 없고, 토지의 형상이 가늘고 길기 때문에 장래 다른 행정목적으로 이용될 가능성 또한 없으며, 청구인 소유의 토지에 도보로 통행이 가능한 토지인 ○○동 ○○○-○○번지 도로가 접해있기 때문에 이 사건 토지1의 용도폐지와 직접적인 이해관계가 없다. 따라서 피청구인은 「국유재산법」제40조 및 같은 법 시행령 제37조, 「공유재산 및 물품관리법」제11조 및 같은 법 시행령 제8조에 따라 이 사건 토지1을 용도폐지 하였으며, 2013. 11. 19. 지목변경 후 한국자산관리공사, ○○시 회계과에 각 인계하였다. 3) 청구인이 청구인 소유의 토지에 진입하기 위해 이 사건 토지1을 이용하였다고 하지만, 이 사건 토지1은 대로(국지도 ○○호선)변과 경계석으로 차단되어 있어 이 사건 토지1 외의 사유지를 통하여야만 청구인 소유의 토지에 진입이 가능하고, 이 사건 토지1 중 가로폭이 약 1.2m정도의 구간도 존재하기 때문에 차량통행을 할 경우 이 사건 토지1과 접해있는 토지 ○○동 ○○○-○, ○○○-○○번지를 밟고 통행할 수밖에 없으므로 독자적으로 도로로서의 기능을 하지 못하였다. 따라서 이 사건 토지1의 용도폐지 및 이 사건 토지2의 처분은 「국유재산법」제3조 및 「공유재산 및 물품관리법」제3조의2에 따라 적법하게 처리되었다. 위와 같이 청구인의 이 사건 청구는 행정심판의 청구인 적격 및 대상적격을 갖추지 못하였고, 청구기간을 도과하였으므로 각하되거나, 피청구인의 이 사건 처분1과 이 사건 처분2는 적법·타당하게 처리되었는바, 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제3조(국유재산 관리·처분의 기본원칙) 국가는 국유재산을 관리·처분할 때에는 다음 각 호의 원칙을 지켜야 한다. <개정 2011.3.30.> 1. 국가전체의 이익에 부합되도록 할 것 2. 취득과 처분이 균형을 이룰 것 3. 공공가치와 활용가치를 고려할 것 3의2. 경제적 비용을 고려할 것 4. 투명하고 효율적인 절차를 따를 것 제40조(용도폐지) ① 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도를 폐지한다. <개정 2011.3.30.> ② 중앙관서의 장은 제1항에 따라 용도폐지를 한 때에는 그 재산을 지체 없이 총괄청에 인계하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산은 그러하지 아니하다. <개정 2011.3.30.> 1. 관리전환, 교환 또는 양여의 목적으로 용도를 폐지한 재산 2. 제5조제1항제2호의 재산 3. 공항·항만 또는 산업단지에 있는 재산으로서 그 시설운영에 필요한 재산 4. 총괄청이 그 중앙관서의 장에게 관리·처분하도록 하거나 다른 중앙관서의 장에게 인계하도록 지정한 재산 제48조(매각) ① 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 매각할 수 있다. 1. 중앙관서의 장이 행정목적으로 사용하기 위하여 그 재산에 대하여 제8조제4항에 따른 행정재산의 사용 승인이나 관리전환을 신청한 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 다른 법률에 따라 그 처분이 제한되는 경우 3. 장래 행정목적의 필요성 등을 고려하여 제9조제4항제3호의 처분기준에서 정한 처분제한 대상에 해당하는 경우 4. 제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 경우 외에 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가가 관리할 필요가 있다고 총괄청이나 중앙관서의 장이 지정하는 경우 ② 중앙관서의 장이 소관 특별회계나 기금에 속하는 일반재산 중 대통령령으로 정하는 일반재산을 매각하려는 경우에는 총괄청과 협의하여야 한다. [전문개정 2011.3.30.] 제52조(매각계약의 해제) 일반재산을 매각한 경우에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 그 계약을 해제할 수 있다. 1. 매수자가 매각대금을 체납한 경우 2. 매수자가 거짓 진술을 하거나 부실한 증명서류를 제시하거나 그 밖의 부정한 방법으로 매수한 경우 3. 제49조에 따라 용도를 지정하여 매각한 경우에 매수자가 지정된 날짜가 지나도 그 용도에 사용하지 아니하거나 지정된 용도에 제공한 후 지정된 기간에 그 용도를 폐지한 경우 【국유재산법 시행령】 제37조(용도폐지) ① 중앙관서의 장은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제40조제1항에 따라 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다. <개정 2011.4.1.> 1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우 3. 법 제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우 ② 중앙관서의 장은 용도폐지한 행정재산으로서 철거 또는 폐기할 필요가 있는 건물, 시설물, 기계 및 기구가 있으면 이를 지체 없이 철거 또는 폐기하고 총괄청에 인계하여야 한다. <개정 2011.4.1.> 【공유재산 및 물품관리법】 제11조(용도의 변경 또는 폐지) 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제16조에 따른 공유재산심의회(이하 "공유재산심의회"라 한다)의 심의를 거쳐야 한다. 1. 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도를 변경하거나 폐지하려는 경우 2. 일반재산을 행정재산으로 용도 변경하려는 경우 [전문개정 2010.2.4.] 【공유재산 및 물품관리법 시행령】 제8조(용도의 변경 또는 폐지) 법 제11조제1호에 따라 지방자치단체의 장은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재산의 일부 또는 전부에 대하여 그 용도를 변경하거나 폐지할 수 있다. <개정 2010.8.4.> 1. 행정재산이 사실상 행정 목적으로 사용되지 않게 된 경우 2. 행정재산인 국제경기장 등 체육시설, 국제회의장 등 회의시설, 국제전시장 등 전시장, 그 밖의 공공시설로서 그 일부를 원래 용도로 사용하지 아니하기로 한 경우 3. 법 제43조의3에 따른 위탁재산의 개발을 위하여 필요한 경우 [전문개정 2009.4.24.] 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 토지1 토지대장 및 등기사항전부 증명서(토지), 피청구인 도로기능상실 국공유재산 용도폐지 검토보고, 보존부적합 시유지 매각건의, 시유재산 매매계약 체결 관련 문서 등의 기록을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 전 438㎡를 소유하고 있는 자로, 이 사건 토지1을 통하여 차량 또는 도보로 청구인 소유의 토지로 출입을 하였으나, 피청구인은 이 사건 토지1의 경우 사유지 사이에 낀 폭이 좁고 긴 토지로서「도로법」등 관련법령에 의해 개설된 도로가 아닌「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」상 지목이 도로일 뿐이고, 도로로서 기능을 하지 못하는 사유로 2013. 10. 24. 이 사건 토지1에 대해「국유재산법」제40조 및 같은 법 시행령 제37조, 「공유재산 및 물품관리법」제11조 및 같은 법 시행령 제8조에 따라 이 사건 처분1을 하였다. 나) 피청구인은 2013. 11. 19. 이 사건 토지1에 대해 용도폐지에 따른 지목변경 후 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○번지의 토지는 한국자산관리공사에, ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 토지는 ○○시 회계과에 인계하였고, ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○, ○○○-○○, ○○○-○번지의 토지는 2014. 7. 10. 청구외 ○○○에게 매각되었고, 이 사건 토지2는 2014. 12. 11. 청구외 ○○○ 및 ○○○에게 이 사건 처분2를 하였다. 다) 청구외 ○○○ 소유의 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 전 1㎡, 동소 ○○○-○○번지 전 28㎡, 동소 ○○○-○○번지 전 18㎡, 동소 ○○○-○○번지 전 26㎡는 2001. 1. 20. 피청구인에게 공공시설물로 무상귀속되었고, 2001. 2. 20. 위 토지의 지목이 도로로 변경과 함께 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○○번지 도로 73㎡로 합병이 되었다. 라) 이 사건 토지1의 토지대장에 의하면 2013. 11. 19. 지목이 도로에서 전 및 대지로 변경된 사실을 확인할 수 있다. 2) 「국유재산법」제40조제1항 및 같은 법 시행령 제37조제1항에서 행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 그 용도를 폐지하여야 한다고 규정하고 있고, 「공유재산 및 물품관리법」제11조제1항 및 같은 법 시행령 제8조에서 지방자치단체의 장은 행정재산이 사실상 행정 목적으로 사용되지 않게 된 경우 그 재산 일부 또는 전부에 대하여 그 용도를 변경하거나 폐지할 수 있다고 규정하고 있다. 「행정심판법」제2조제1호에서‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고, 같은 법 제5조제1호에서 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이라고 명시하고 있다. 「행정심판법」제13조제1항에서 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제27조제1항 및 제3항에서 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하며, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지1이 도로로서 기능을 다하고 있음에도 피청구인은 청구외 ○○○ 및 ○○○의 허위 주장으로 사실을 잘 알지 못한 상황에서 이 사건 토지1의 용도폐지는 위법한 처분으로 이 사건 처분1은 취소되어야 하며, 이 사건 토지2에 대한 매매계약은 청구외 ○○○ 및 ○○○의 허위 주장에 따른 위법한 용도폐지로 인해 이루어진 계약이므로 이 사건 처분2 또한 취소되어야 한다고 주장한다. 4) 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판 청구가 적법한지 살펴본다. - 이 사건 처분1에 대하여 살피건대, 이 사건 토지1은 지목상 도로로 되어 있을 뿐, 「도로법」상 도로로서 지정 공고되어 도로의 형태를 갖춘 도로가 아니며, 그 이용관계에 있어 그 도로에 관하여 특정한 권리나 법령에 의하여 보호되는 이익이 특정한 개인에게 부여되는 것이라고까지 말할 수 없고, 피청구인이 이 사건 토지1이 현황상 도로로서의 기능을 상실하였다는 사유로 한 용도폐지에 대해 「도로법」및 관계 법령에서 청구인과 같은 특정 개인에게 용도폐지의 취소를 신청할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리를 인정하고 있지 않으며, 이 사건 처분1로 인하여 이 사건 토지1을 이용할 수 없게 됨으로써 불이익을 받게 되었다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로는 공용재산인 이 사건 토지1의 성질상 특정개인인 청구인의 생활에 개별성이 강한 직접적이고 구체적인 이익을 부여하고 있어 청구인에게 그로 인한 이익을 가지게 하는 것이 법률적인 관점으로 이유가 있다고 인정되는 특별한 사정이 있다고 인정하기 부족하므로 청구인에게 이 사건 처분1의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다고 할 것으로 「행정심판법」제13조제1항의 규정에 따른 청구인 적격이 없는 자의 심판청구이다. - 이 사건 처분2에 대하여 살피건대, 대법원은‘「국유재산법」의 규정에 의하여 총괄청 또는 그 권한을 위임받은 기관이 국유재산을 매각하는 행위는 사경제 주체로서 행하는 사법상의 법률행위에 지나지 아니하며 행정청이 공권력의 주체라는 지위에서 행하는 공법상의 행정처분은 아니라 할 것이므로 국유재산매각신청을 반려한 거부행위도 단순한 사법상의 행위일 뿐 공법상의 행정처분으로 볼 수 없다(대법원 1986. 6. 24. 선고 86누171 판결 참조)고 판시한 바, 이 사건에서 피청구인과 청구외 ○○○ 및 ○○○은 대등한 위치에서이 사건 토지2의 매매계약이 체결되었다고 보아야 할 것으로, 「행정심판법」제2조에서 처분의 개념을 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖의 이에 준하는 행정작용으로 정의하고 있어, 비록 피청구인이 지방자치단체라 하더라도 청구인보다 우월한 지위에서 공권력을 행사하였다고 볼 수 없으므로 행정심판의 대상이라고 판단되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.