국내근로자공급사업신규허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 충청남도 ○○군 ○○면 ○○리에 있는 ○○항(○○군에서 관할하는 ◎◎ㆍ○○항의 일부를 말한다. 이하 같다)에서 상ㆍ하역작업에 필요한 근로자를 공급하는 사업을 행하기 위하여 2004. 10. 28. 국내근로자공급사업 신규허가 신청서를 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계안정유지 측면에서 ○○항은 ◎◎항운노동조합(이하 "◎◎노조"라 한다)과 ◆◆항운노동조합(이하 "◆◆노조"라 한다)이 이미 근로자공급권을 가지고 있어 청구인에게 새로 근로자공급사업을 허가할 경우 기존 노동조합 조합원의 근로조건이 저하되고 작업량이 감소하여 고용관계가 불안정해지고 노동조합들 사이에 물리적인 충돌이 발생하여 ◎◎ㆍ○○항의 정상적인 운영이 불가능할 것으로 예상된다는 이유로 2004. 11. 19. 청구인에 대하여 국내근로자공급사업신규허가거부처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인에게 근로자공급사업을 허가할 경우 ◎◎노조 및 ◆◆노조 조합원의 고용관계가 불안정해질 것이라는 피청구인의 주장은 다음과 같은 이유로 부당하다. (1) ◎◎노조는 ◎◎항계 및 경기도 일원의 항만을 그 사업영역으로 하고 있으나, ○○군과 ◎◎시의 권한쟁의에 대한 2004. 9. 23.자 헌법재판소 결정에 따라 ◎◎항의 일부가 ○○군으로 편입되었고, ○○군에 편입된 부두는 ◎◎노조의 사업범위를 벗어난다. (2) ◆◆노조는 ○○권에 위치한 ○○철강과 ○○제강의 ◎◎항 하역과 관련된 부분에 대하여만 사업권을 가지고 있고, ○○항은 헌법재판소 결정에 따라 새로이 생긴 항만이므로 ○○항에 대한 사업권은 새로운 조건에 따라 그 범위를 심사하여야 할 것이지 ○○항이 당연히 ◆◆노조의 사업범위 안에 있다고 해석하여서는 아니된다. (3) 설사 청구인의 사업범위가 ◎◎노조와 ◆◆노조의 사업범위와 중복된다고 하더라도 「노동조합 및 노동관계 조정법」에서는 지역별 노조나 산업별 노조는 복수노조를 허용하고 있고, 청구인은 정당하게 노동조합설립 신고필증을 받은 노동조합이므로, 기존 노조 조합원의 고용관계가 불안정해진다는 이유만으로 새로운 노조의 근로자공급사업을 허가하지 않는다면, 결과적으로 기존 노조를 보호하여 독점적인 지위를 부여하는 것이나, 기존 노조를 독점적으로 보호하여야 할 특별한 사유가 있는 것도 아니고, 각 노조가 자유경쟁적인 노조활동을 통하여 고용관계의 안정을 가져오도록 하는 것이 복수노조를 허용하는 취지에 부합한다. (4) 결국, 피청구인의 이 건 처분은 노동조합 사이의 마찰과 근로조건 및 임금수준 저하 등에 대한 정확하지 않은 예측만을 기초로 한 것이고, 설사 그것이 사실이라 하더라도 기존 노동조합을 독점적으로 보호하는 것은 정당하지 못하다. 나. 일반적으로 행정청이 수익적 처분을 거부하는 경우에는 비록 처분제한사유가 있다고 하더라도 신뢰할 만한 정확한 자료를 가지고 중대한 공익상의 필요와 국민의 이익 사이를 비교ㆍ교량하여 결정하여야 할 것이고, 그 거부처분으로 인하여 국민이 받게 되는 불이익이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것이고, 위에서 살핀 바와 같이 피청구인이 청구인에게 근로자공급사업을 허가하지 아니하는 것은 정당한 사유에 근거한 것으로 볼 수 없으므로, 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 ○○항은 ◎◎항과 별도로 분리되어 ◎◎노조의 사업범위 안에 포함되지 아니한다고 주장하나, ◎◎노조는 허가지역을 ◎◎항으로 하여 사업허가를 받았고, 그 후 ◎◎항의 일부가 ○○군으로 관할이 변경되었다고 하더라도 기존의 사업허가가 변경 또는 취소된 것은 아니므로, ◎◎노조는 여전히 ○○항에 대하여도 근로자공급사업을 할 수 있다. 나. 청구인은 ◆◆노조는 ○○권에 위치한 ○○철강과 ○○제강에만 국한하여 근로자공급사업을 할 수 있다고 주장하나, ◆◆노조는 충청남도 ◇◇ㆍ◆◆ㆍ□□ㆍ■■ㆍ△△ㆍ▲▲ㆍ○○ 및 ☆☆을 허가지역으로 근로자공급사업권을 갖고 있고, 현재는 ○○철강과 ○○제강에 근로자공급사업을 하고 있는데, ◆◆노조가 ○○철강과 ○○제강에만 국한하여 근로자공급을 하여야 한다는 근거는 없고, ○○항은 ○○군에 있는 이상 당연히 ◆◆노조의 사업범위 안에 있다. 다. ◎◎항 및 ○○군 지역의 하역작업이 지금까지 원만하게 진행되어 왔으나, 청구인에 대하여 근로자공급사업을 신규로 허가할 경우에는 하역권을 확보하기 위하여 여러 노조 조합원 사이에 마찰이 발생하고 임금저하 등 근로조건의 악화가 초래되어 근로자의 고용관계가 현재보다 불안정해질 것으로 보인다. 라. 청구인은 노동조합으로 적법하게 노조설립신고증을 받은 청구인에 대하여 근로자공급사업을 허가하지 아니한다면 법에서 복수노조을 받았다고 해서 현재 적정하게 운영되고 있는 ◎◎항의 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계 안정 등을 무시할 수는 없는 것이고, ○○군에 이미 3개의 노조가 설립되었는데, 적법하게 설립된 각 노조에 모두 근로자공급사업을 허가하여야 한다면, 자유경쟁 체제를 통하여 경쟁력이 없는 노조가 도태되어 하나의 독립된 노조를 만드는 과정에서 각 노조간 마찰과 임금저하 등 근로조건의 악화가 초래될 것이고, 그에 따라 근로자의 고용관계는 불안정해질 것으로 판단된다. 마. 청구인은 마치 피청구인이 아무런 자료도 없이 주관적인 판단에 의하여 이 건 처분을 하였다고 주장하나, 피청구인은 ◎◎지역 관할인 ○○사무소에 접수된 ○○조합 등 4개 노조 및 □□지역 관할인 ◆◆지방노동사무소에 접수된 □□항운노동조합의 근로자공급사업신청 건에 관한 자료를 참조하여 이 건 처분을 결정하였다. 바. 결국, 동일 지역에 수 개의 노조가 설립될 수 있는 상태에서 무분별한 근로자공급사업의 허가는 오히려 영세 노조를 양산하여 고용관계를 악화시키고 지역 주민의 권익에도 악영향을 미칠 것으로 보이므로, 피청구인이 청구인에 대하여 근로자공급사업신규허가를 거부한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 직업안정법 제33조 동법 시행령 제33조 및 제37조 동법 시행규칙 제36조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 노동조합설립신고증, 국내근로자공급사업 신규허가 관련 불허가 통보, 근로자공급사업 허가 관련 검토보고서, 청구인의 사업계획서, 국내근로자공급사업 신규허가 신청서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 충청남도 ○○군 ○○면 ○○리에 있는 ○○항 내 하역업에 필요한 인력의 공급사업을 목적으로 2004. 10. 8. 설립되어 같은 날 ○○군수에게 설립신고를 하였고, 2004. 10. 14. ○○군수로부터 노동조합설립신고증을 교부 받았다. (나) 청구인은 2004. 10. 28. 다음과 같은 근로자 공급계획 등이 포함된 사업계획서 및 관련서류를 첨부하여 국내근로자공급사업 신규 허가신청을 피청구인에게 하였다. - 청구인의 근로자 공급계획- <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115688229"> </img> (다) 피청구인의 직원인 서○○이 2004. 11. 18. 작성한 국내근로자공급사업 허가관련 검토보고서의 주요 내용은 다음과 같다. ① 노동조합의 업무범위 : 청구인이 업무범위를 ○○항 내 하역업무로 명시하여 기존의 ◎◎노조와 같은 지역에서 같은 업무를 수행하게 되고, 서부두의 행정구역 변경으로 ◆◆노조에서 ○○항 연락소를 설치함에 따라 ◆◆노조와 업무범위가 중복됨. ② 당해 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 : 서부두 5ㆍ6 컨테이너 전용부두는 아직 준공되지 아니한 상태이고, 서부두 3ㆍ4는 2006년 6월이 아니라 2007년 8월 준공될 예정이며, 2004년 10월말 현재 서부두 1ㆍ2는 ◎◎노조에서 1일 30명씩 공급하고 있어 청구인은 이 부두에 근로자를 공급할 수 없고, ◎◎노조는 신규조합원 40-50명의 충원을 계획하고 있으며, ◆◆노조는 ○○항 연락소를 설치하고 연락소장을 비롯하여 17명의 지역주민으로 구성된 조합원을 확보하였고, ◎◎ㆍ○○항 내 근로자공급사업을 허가 받기 위하여 2004. 10. 25. 현재 ◎◎시에 노동조합설립신고를 한 노동조합이 총 16개에 조합원수가 911명에 달하며, 2004. 11. 17. 현재 ○○군에 노동조합설립신고를 한 노동조합이 총 3개에 조합원수가 235명이고, 국내근로자공급사업 허가신청서를 제출한 노동조합 전체에 근로자 공급사업 허가를 할 경우 수요에 비해 공급이 초과하는 문제가 발생함. ③ 고용관계 안정유지 : 근로자에 대한 수요보다 공급이 월등히 많은 경우 기존 노동조합 조합원의 임금 등 근로조건의 저하될 뿐만 아니라 고용관계 자체도 안정적으로 유지하기 어려울 것이고, 근로자공급사업 신규허가 신청서를 제출한 노동조합에 근로자공급사업을 허가할 경우 노조들 사이에 물리적 충돌이 일어나 ◎◎ㆍ○○항의 정상적인 운영이 불가능하게 되며, 이에 따라 고용관계도 안정적으로 유지되기 어려울 것임. ④ 청구인의 안정적 상하역계약 체결 가능 여부 : 청구인은 근로자공급사업 신규허가 신청서를 제출하면서 근로자공급 대상사업체(하역회사)를 제시하지 못한 채 막연히 근로자공급계획 인원만 제출한 상태이고, ◎◎항에 있는 하역회사는 모두 ◆◆협회에 가입되어 있는데, ◆◆협회는 ◎◎노조의 상급단체인 ◎◎연맹간에 유일교섭단체임을 인정하는 단체협약을 체결하였고, 항만 근로를 위한 사전 교육권한이 ◎◎연맹에 있어 신설 노조가 근로자공급사업을 허가받더라도 하역계약을 체결하기 어려울 것으로 보임. (라) 한편, 위 근로자공급사업 허가관련 검토보고서에 첨부된 ‘유사사례(□□사무소의 ☆☆조합 설립 및 공급사업 취소 경위)’에 의하면 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. ① ○○항은 ○○서부항운노조의 업무구역이었으나 동 노조의 항만연락소 조합원 288명이 조합내부 문제를 이유로 2002년 7월 ○○서부항만하역노동조합을 설립하고 ○○시와 ○○군을 업무구역으로 하는 근로자공급사업 허가를 2002. 7. 15. 목포고용안정센터로부터 받았음. ② 이와 별도로 지역주민들이 조합원으로 가입하고 설립한 ○○대불항운노조가 ○○군을 업무구역으로 하는 근로자공급사업 허가를 2002. 7. 18. 대불고용안정센터로부터 받았음. ③ 이후 양 노동조합은 ○○군내 하역권 확보를 위하여 조합원간 다툼이 장기간 발생하고, 관계기관에 물량확보를 요구하는 진정을 제기하는 등 고용관계가 상당기간 불안한 상태로 유지되어 오다가 근로자공급사업허가 1년이 경과하도록 ○○대불항운노조의 공급사업 실적이 없어 직업안정법 제36조 및 같은 법 시행규칙 제42조에 의거하여 직권으로 허가가 취소됨. (마) 피청구인은 청구인이 제출한 사업계획서 등 관련자료를 검토한 결과, 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계안정유지 측면에서 ○○항은 ◎◎노조과 ◆◆노조이 이미 근로자공급권을 가지고 있어 청구인에게 새로 근로자공급사업을 허가할 경우 기존 노동조합 조합원의 근로조건이 저하되고 작업량이 감소하여 고용관계이 불안정해지고 노동조합들 사이에 물리적인 충돌이 발생하여 ◎◎ㆍ○○항의 정상적인 운영이 불가능할 것으로 예상된다는 이유로 2004. 11. 19. 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 「직업안정법」 제33조제1항의 규정에 의하면, 근로자공급사업을 하기 위하여는 노동부장관의 허가를 받도록 되어 있고, 동법 시행령 제33조제1항에는 근로자공급사업을 하고자 하는 자는 사업소의 명칭ㆍ소재지 및 대표자, 근로자 공급계획 및 공급대상사업체수 등을 기재한 허가신청서를 제출하도록 되어 있으며, 동조제2항에는 국내근로자공급사업의 경우는 「노동조합 및 노동관계 조정법」에 의한 노동조합이 동사업의 허가를 받을 수 있는 자로 되어 있고, 동조제3항에는 노동부장관이 제2항의 규정에 의하여 근로자공급사업을 허가하는 경우 국내근로자공급사업에 대하여는 노동조합의 업무범위와 당해 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계안정유지 등을 종합적으로 고려하도록 되어 있어 행정청은 이러한 제반 여건을 감안하여 허가 여부를 결정함에 있어 상당한 재량이 부여되어 있다고 할 것이다. (나) 청구인은 피청구인의 이 건 처분은 노동조합 사이의 마찰과 근로조건 및 임금수준 저하 등에 대한 정확하지 않은 예측만을 기초로 한 것이므로 위법ㆍ부당하다고 주장하므로, 이에 대하여 살핀다. 먼저,「직업안정법 시행령」 제33조제1항에는 근로자공급사업을 하고자 하는 자는 근로자 공급계획 외에도 공급대상사업체수를 제출하도록 되어 있으나 청구인은 근로자공급 대상사업체(하역회사)를 제시하지 못한 채 연도별로 근로자공급계획 인원만 제출한 상태인 점, 청구인의 사업계획서에는 근로자 30명을 공급하기로 되어 있는 서부두 1ㆍ2는 ◎◎노조에서 이미 1일 30명씩 공급하고 있어 청구인은 이 부두에 근로자를 공급하기 어려울 것으로 보이고, 동 사업계획서에는 2006년 6월 준공예정으로 근로자 60명을 공급하기로 되어 있는 서부두 3ㆍ4는 사실상 2007년 8월 준공예정으로 2년 후의 하역량을 예측하기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 청구인의 근로자공급계획은 그 실현가능성이 낮을 수도 있음이 예상된다. 다음, 피청구인의 검토보고서에 의하면, ◎◎노조는 신규조합원 40-50명의 충원을 계획하고 있고 ◆◆노조는 ○○항 연락소를 설치하고 연락소장을 비롯하여 17명의 지역주민으로 구성된 조합원을 확보한 상태에서, ◎◎ㆍ○○항 내 근로자공급사업을 허가 받기 위하여 ◎◎시 및 ○○군에 노동조합설립신고를 한 노동조합이 각각 16개(조합원수 : 911명) 및 3개(조합원수 : 235명)로서 국내근로자공급사업 허가신청서를 제출한 노동조합 전체에 근로자 공급사업 허가를 할 경우 수요에 비해 공급이 초과하는 문제가 발생한다고 보았는데, 이러한 피청구인의 판단은 일응 합리적인 것으로 보이고, 청구인 또한 피청구인의 이러한 판단이 잘못되었다고 볼 만한 객관적인 자료를 제시하지 못하고 있으며, 이와 유사한 사례인 ○○대불항운노조의 경우 같은 구역 내 하역권 확보를 위하여 두 조합원간 다툼이 장기간 발생하여 결국 근로자공급사업허가 후 1년이 경과하도록 공급사업실적이 없어 허가가 취소되었던 점 등에 비추어 볼 때, 청구인에게 근로자공급사업을 신규로 허가할 경우 인력수급의 불균형과 이로 인한 근로조건 악화 및 노동조합 간의 마찰이 초래되지 않을 것이라 단정하기 어렵다. 그렇다면, 청구인은 직업안정법시행령 제33조제3항의 규정에 의한 ‘지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계안정유지’ 등 근로자공급사업의 허가기준에 적합하다고 볼 수 없을 것이므로, 이미 허가받아 근로자 공급사업에 투입되고 있는 근로자들의 근로조건의 저하 및 하역량 확보를 위한 노동조합 조합원들간 마찰 등을 이유로 한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.