국내근로자공급사업허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○ㆍ◎◎항에서 상ㆍ하역작업에 필요한 근로자를 공급하는 사업을 행하기 위하여 2004. 7. 28. 국내근로자공급사업 신규허가신청서를 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계안정유지의 필요성 등을 종합적으로 고려하여 ○○항은 근로자의 신규 수요증가분에 비해 근로자의 공급사업신청이 과다한 상태이고, ○○노동조합(이하 "○○노조"라 한다)이 이미 근로자공급권을 가지고 있는 곳으로, 청구인에 대하여 근로자공급사업을 신규로 허가할 경우 기존 노동조합 조합원의 근로조건이 저하되고 작업량이 감소하여 고용관계가 불안정해지며 노동조합들 사이에 물리적인 충돌이 발생하여 ○○ㆍ◎◎항의 정상적인 운영이 불가능할 것으로 판단된다는 이유로 2004. 10. 27. 청구인에 대하여 국내근로자공급사업신규허가거부처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 자유경제체제는 이익이 발생하는 곳에 신규 기업이 진입하여 아무런 제한 없이 자유경쟁을 하여 부실기업은 퇴출되고 건실한 기업만이 생존하여 건전한 발전을 도모하는 경제체제로, 기존의 ○○노조는 노조 위원장의 취업을 조건으로 한 뇌물수수혐의로 인한 구속사태, 노조 조합원들간의 내분, 항만 내에서의 사고 등 항만 내 노조의 독점으로 인한 폐해가 심각한 수준에 이르러 행정관청이나 하역업체 및 지역주민들로부터 외면을 당하고 있는 실정으로, 항만내 기존 노조의 독점으로 인한 폐해를 종식시키고 양질의 서비스를 제공하기 위해서는 신규 노동조합의 진입이 보장되어야 한다. 나. 피청구인은 청구인에 대하여 근로자공급사업을 신규로 허가할 경우 기존 노동조합과의 사이에 물리적 충돌이 발생하여 ○○항의 정상적인 운영이 불가능할 것이라고 주장하나, 신규로 허가를 받은 노동조합이 상ㆍ하역 계약을 체결하기 위해 부단한 노력을 하는 과정에서 기존의 노동조합과 약간의 불협화음이 발생할 가능성은 있으나, 기존의 노조가 파업 등의 수단을 동원한다면 기존의 노동조합과 하역계약을 체결하였던 하역업체는 기존 노동조합에 파업으로 인한 손해배상청구를 함과 동시에, 신규로 진입한 노동조합과 새로운 하역계약을 체결하게 될 것이므로, 항만 내에 신규로 노동조합이 진입하게 되면 하역업체의 선택권이 확대되어 ○○항의 상ㆍ하역작업은 아무런 문제없이 이루어질 것이므로, 이에 대한 피청구인의 예측은 잘못된 것이다. 다. 피청구인은 청구인에게 새로이 근로자공급사업을 허가할 경우 기존 ○○노조의 고용관계가 불안정해질 것이라고 주장하나, 피청구인이 청구인에 대하여 근로자공급사업을 신규로 허가하여 항만 내에 노동조합이 복수로 존재하게 되면, 노동조합들간의 경쟁으로 더욱 신속하고 정확한 하역작업이 이루어질 수 있게 되어 고객만족도가 높아 질 것이고, 그로 인해 ○○항의 물동량이 증가하게 되어 ○○항이 다른 항만보다 발전하게 될 것이며, 노동조합 조합원들의 수입증가 뿐만 아니라 노동조합의 고용창출의 효과를 발생시키게 될 것이므로, 이에 대한 피청구인의 예측 또한 잘못된 것이다. 라. 청구인 소속 조합원들은 당초 ○○항에 노동조합이 생길 때부터 ○○노조의 조합원이었던 자들로서, ○○노조의 조합원들과는 지역적ㆍ학연적으로 선후배관계를 맺고 있어 청구인이 신규로 근로자공급사업허가를 받게 되면 기존의 ○○노조와는 상생의 관계를 유지ㆍ발전하게 되어 보다 민주화된 ○○항을 이룩할 수 있게 될 것이다. 마. 일반적으로 행정청이 수익적 처분을 거부하는 경우에는 비록 처분제한사유가 있다고 하더라도 신뢰할 만한 정확한 자료를 가지고 중대한 공익상의 필요와 국민의 이익 사이를 비교ㆍ교량하여 결정하여야 할 것인바, 법령상 허가하여야 할 충분한 근거가 있음에도 불구하고 근거없는 잘못된 예측에 의하여 청구인에 대하여 근로자공급사업을 허가하지 아니한 것은 재량권을 자의적으로 행사한 것으로 위법ㆍ부당하다. 바.「노동조합 및 노동관계 조정법」에서는 지역별 노조나 산업별 노조는 복수노조를 허용하고 있는바, 청구인은 정당하게 노동조합설립 신고필증을 받은 노동조합임에도 불구하고 피청구인이 기존의 노동조합의 조합원들의 고용관계가 불안정해진다는 이유로 신규로 근로자공급사업을 허가하지 아니하는 것은 결과적으로 기존의 노동조합의 독점적 지위를 보호하겠다는 취지로 보이고, 기존의 노동조합의 독점적 지위를 보호하여야 할 만한 특별한 사유가 있는 것도 아니므로, 피청구인이 청구인과 같이 새로운 노동조합에 대하여 근로자공급사업을 불허가하는 것은 부당하고, 청구인에 대하여 근로자공급사업을 허가하는 것이「노동조합 및 노동관계 조정법」상 복수노조를 허용하는 취지에도 부합한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가.「직업안정법 시행령」제33조 제3항에 의하면, 노동부장관이 근로자공급사업을 허가하는 경우 국내근로자공급사업에 대하여는 노동조합의 업무범위와 당해 지역별·직종별 인력수급상황 및 고용관계안정유지 등을 종합적으로 고려하여야 한다고 되어 있는바, 피청구인이 이러한 사항들을 종합적으로 고려하여 청구인에 대하여 근로자공급사업을 불허가한 처분은 적법ㆍ타당하다. 나. ○○항은 물동량의 증가추세 및 동부두의 5번 선석의 추가증설 등의 상황을 고려하면 최대 140명의 근로자공급에 대한 신규 수요가 발생할 것으로 예상되나, 2004. 10. 25. 현재 ○○시에 노동조합 설립신고서를 제출한 노동조합은 총 16개(총조합원수 911명)이고, 이 중 4개 조합(총조합원수 300명)은 피청구인에 근로자공급사업의 신규허가신청서를 제출하였는바, 근로자공급이 인력수요를 훨씬 초과하고 있다. 다. 또한, 청구인에 대하여 신규로 근로자공급사업을 허가하게 될 경우 당해 지역 내에서 발생하게 될 인력수요에 비해 신규로 진입하게 된 노동조합의 조합원들 수가 월등히 많게 되어 기존 노동조합의 조합원들의 임금이 저하되는 등 근로조건이 악화되고 작업량 감소로 인하여 근로자의 고용관계가 불안정해질 우려가 있으므로, 피청구인이 이러한 제반 사정을 고려하여 행한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 라. 2002년 전라남도 ○○군 소재 △△항의 경우 △△노동조합에 대하여 신규로 근로자공급사업 허가를 하였으나, 항만내 하역권 확보를 위한 기존 노동조합과의 치열한 물리적 충돌이 있었고, 그로 인해 결국 △△노동조합은 1년간 단 한차례도 근로자공급을 한 실적이 없어 2003. 8. 14. 근로자공급사업 허가가 철회된 사례에 비추어 볼 때, 기존의 노동조합이 근로자공급사업을 영위하고 있는 상황에서 신규 노동조합에 새로이 근로자공급사업 허가를 하게 되면 신규 노동조합과 기존의 노동조합 간에 물리적 충돌이 발생하게 되어 ○○ㆍ◎◎항의 정상적인 운영이 불가능해 질 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 직업안정법 제33조 동법 시행령 제33조 및 제37조 동법 시행규칙 제36조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 노동조합설립신고증, 국내근로자공급사업 신규허가 관련 불허가 통보, 근로자공급사업 허가 관련 검토보고서, 청구인의 사업계획서, 국내근로자공급사업 신규허가 신청서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2004. 7. 19. 노동조합의 명칭을 "경평항운 노동조합", 노동조합의 형태를 "단위노조(지역별)", 설립신고연월일을 "2004. 7. 14."로 하여 ○○시장으로부터 노동조합설립신고증을 교부받았다. (나) 청구인은 2004. 8. 18. 국내근로자공급계획을 "월간 300명, 연간 3,600명", 업무구역을 "○○항 일원"으로 하여 국내근로자공급사업 신규허가신청을 하였고, 신규허가신청시 공급대상사업체수는 기재하지 아니하였다. (다) 청구인이 국내근로자공급사업 신규허가신청시 첨부한 사업계획서에 의하면, 청구인의 근로자 공급계획은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117628419"> </img> (라) ○○지방해양수산청이 피청구인의 자료요청에 대하여 첨부한 2004. 8. 26.자 ○○항내 근로자공급사업 관련 자료에 의하면, 금년도 부두증설에 따른 근로자 순증인원은 30명 내외로서, 기존에 운영중인 하역회사가 소속되어 있는 ◎◎협회와 ○○연맹간 노사평화와 안정적 노무공급을 위하여 유일교섭 단체협약을 체결하여 동협약이 유효한 상태이므로 하역회사 단독으로 근로공급계약을 체결할 수는 없을 것으로 판단되고, 위와 같은 실정을 감안할 때 노조의 난립 및 근로자 공급과잉 으로 인한 노동조합 간 갈등으로 ○○ㆍ◎◎항은 물론 전국 항만의 운영상 심각한 문제를 야기할 우려가 있다고 기재되어 있으며, 향후 연도별 항만개발계획은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=117630333"> </img> (마) 피청구인의 직원인 윤○○의 2004. 10. 25.자 근로자공급사업 허가관련 검토보고서의 주요 내용은 다음과 같다. ① 노동조합의 업무범위: 청구인이 업무범위를 ○○항내 하역업무로 명시하여 기존의 ○○노조와 같은 지역에서 같은 업무를 수행하게 되고, 서부두의 행정구역 변경으로 충남서부노조와 업무범위가 중복됨 ② 당해 지역별ㆍ직종별 인력수급상황: ○○항(동부두 및 서부두)은 2002년부터 현재까지 계속해서 물동량이 증가하고 있는 추세이고, 기존의 ○○노조는 조합원의 신규채용 규모를 적게 하여 2002년 1월경부터 같은 해 7월경까지의 조합원의 월평균 임금이 569만원 수준에 달하고 있어 기타 다른 항만 소속 조합원의 평균임금에 비해 높은 수준이며, 금년 11월경에는 동부두 5번 선석이 증설 개장될 예장이어서 ○○항 내에는 신규 인력수요가 있는 것이 사실인바, 신규 인력수요는 기존의 ○○노조 조합원의 임금을 ○○노조에서 계획하고 있는 대로 월 370만원 수준으로 낮출 경우 발생하는 인원 110명, 여기에 동부두 5번 선석 증설에 따른 순증인원 30명을 더할 경우 최대로 140여명 정도이나, ○○노조는 조합원의 임금이 급격히 저하되지 아니하는 선(대략 월 370만원)에서 신규로 조합원 40～50명의 충원을 계획하고 있으며, 2004. 10. 25. 현재 ○○항내 신규 근로자공급사업을 영위하기 위해 ○○시에 노동조합설립신고를 한 노동조합이 총 16개(총조합원수 911명)에 달하고 이 중 청구인 조합 등 4개 조합(총조합원수 300명)이 당소에 국내근로자공급사업 신규허가신청서를 제출하였는바, 국내근로자공급사업 허가신청서를 제출한 신설 노동조합 전체에 근로자공급사업 허가를 할 경우 인력수요에 비해 공급이 초과하는 문제가 발생하게 됨 ③ 고용관계 안정유지: 근로자에 대한 수요보다 공급이 월등히 많은 경우 기존 노동조합 조합원의 임금 등 근로조건이 저하될 뿐만 아니라 고용관계 자체도 안정적으로 유지되기 어려울 것이고, 근로자공급사업 신규허가 신청서를 제출한 노동조합에 근로자공급사업을 허가할 경우 노조들 사이에 첨예한 대립이 예상되고, 노동조합 간의 물리적인 충돌로 인해 ○○항의 정상적인 운영이 불가능하게 되며, 이에 따라 고용관계도 안정적으로 유지되기 어려울 것임 ④ 청구인의 안정적 상ㆍ하역계약 체결 가능 여부: 청구인은 근로자공급사업 허가를 받게 되면 하역회사와 즉시 계약체결이 가능하다고 주장하고 있으나, 이를 뒷받침할 만한 어떠한 자료도 제출하지 못한 상태이고, ○○항내 최대 하역회사인 ○○항만(주)의 상무와 전화통화를 하여 확인한 바에 의하면 ○○항에 있는 하역회사는 모두 한국항만하역협회에 가입되어 있는데, 한국항만하역협회는 ○○노조의 상급단체인 전국○○연맹간에 유일교섭단체임을 인정하는 단체협약을 체결하였고, 항만 근로를 위한 사전 교육권한이 전국○○연맹에 있어 신설 노조가 근로자공급사업을 허가받더라도 하역계약을 체결하기 어려울 것으로 보임 (바) 피청구인은 청구인이 제출한 사업계획서 등 관련자료를 검토한 결과, 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계안정유지의 필요성 등을 종합적으로 고려할 때 ○○ㆍ◎◎항은 근로자의 신규 수요증가분에 비해 근로자공급사업 허가신청이 과다한 상태이고, 기존의 ○○노조가 이미 근로자공급권을 가지고 있는 곳으로, 청구인에 대하여 근로자공급사업을 새로이 허가할 경우 기존 노동조합 조합원의 근로조건이 저하되고 작업량이 감소하여 고용관계가 불안정해지고 노동조합들 사이에 물리적인 충돌이 발생하여 ○○항의 정상적인 운영이 불가능할 것으로 판단된다는 이유로 2004. 10. 29. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가)「직업안정법」제33조제1항의 규정에 의하면, 근로자공급사업을 하기 위하여는 노동부장관의 허가를 받도록 되어 있고, 동법 시행령 제33조제1항에는 근로자공급사업을 하고자 하는 자는 사업소의 명칭ㆍ소재지 및 대표자, 근로자 공급계획 및 공급대상사업체수 등을 기재한 허가신청서를 제출하도록 되어 있으며, 동조제2항에는 국내근로자공급사업의 경우는「노동조합 및 노동관계 조정법」에 의한 노동조합이 동사업의 허가를 받을 수 있는 자로 되어 있고, 동조제3항에는 노동부장관이 제2항의 규정에 의하여 근로자공급사업을 허가하는 경우 국내근로자공급사업에 대하여는 노동조합의 업무범위와 당해 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계안정유지 등을 종합적으로 고려하도록 되어 있는바, 행정청은 이러한 제반 여건을 감안하여 허가 여부를 결정함에 있어 상당한 재량이 부여되어 있다고 할 것이다. (나) 청구인은 피청구인이 기존 노동조합 조합원들의 고용관계가 불안정해진다는 등의 이유로 청구인의 근로자공급사업 신규허가신청을 거부한 것은 정당한 사유없이 기존 노동조합의 독점적 지위를 보호하는 것으로 부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 근로자공급사업계획서를 제출하면서 연도별로 근로자공급계획 인원만을 제출하고 공급대상사업체수를 기재하지 아니하였고, 근로자공급사업의 허가를 받게 되면 하역회사와 즉시 계약체결이 가능하다는 청구인의 주장을 입증할 만한 객관적인 자료가 없어 청구인의 근로자공급계획은 실현가능성이 낮을 수 있다고 판단되는 점, 피청구인은 기존의 ○○노조가 신규 조합원 40～50명의 충원을 계획하고 있고, 2004. 10. 25. 당시 ○○ㆍ◎◎항내 신규 근로자공급사업을 영위하기 위해 ○○시에 노동조합설립신고를 한 노동조합이 총 16개(총조합원수 911명)에 달하고 이 중 청구인 조합 등 4개 조합(총조합원수 300명)이 당소에 국내근로자공급사업 신규허가신청서를 제출하였는바, 국내근로자공급사업 허가신청서를 제출한 신설 노동조합 전체에 근로자공급사업 허가를 할 경우 수요에 비해 공급이 초과하는 문제가 발생하게 되어 기존 노동조합의 노조원들의 고용관계가 불안정해질 가능성이 있다고 판단하여 이 건 처분을 한 것으로, 이러한 피청구인의 판단은 일응 합리적인 것으로 보이고 달리 피청구인의 판단이 잘못되었다고 볼 만한 객관적인 사정도 없으므로, 피청구인이 직업안정법령에 의거하여 노동조합의 업무범위와 당해 지역별ㆍ직종별 인력수급상황 및 고용관계안정유지 등을 종합적으로 고려하여 행한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.