국립공원계획변경결정처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 2001. 10. 8. 자연공원법 제15조 및 제16조의 규정에 의거하여 ○○공원계획을 변경결정ㆍ고시하여 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 소재 635번지, 636번지, 637-2번지, 637-5번지, 637-7번지 및 637-8번지 등 6필지의 토지를 취락지구에서 자연환경지구로 변경하자, 청구인들은 2002. 1. 5. 이를 취소하라는 취지의 행정심판을 청구하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 ○○리 일대 중 지형이 가파른 임야지구여서 신규개발이 어렵고 마을 연접 부분에 거대한 계곡이 관통하고 있는 ○○마을의 경우에는 외곽주택으로부터 밖으로 50m를 훨씬 초과한 지역까지 자연취락지구로 지정하면서도, 도로와 접한 평지이고 10여년 동안 자연취락지구로 지정되어 있었으며 1998. 1. 21. 건축물신축에 따른 공원점ㆍ사용허가까지 받은 바 있는 ○○마을 소재 이 건 토지는 자연취락지구로 지정하지 않았는 바, 이는 형평의 원칙에 크게 벗어난 것이다. 나. 구체적으로 보면, ○○마을의 경우 당초 시안은 기존의 취락지구 중심으로 작성되었다가 지역협의회의 대표를 맡고 있는 청구외 김○○의 부친인 청구외 김△△의 소유토지가 있는 점이 고려되어 기존 취락지구에 추가로 좌우 양편에 거대한 계곡을 2개소나 끼워 각각 120m 및 80m가 확대편입되었으며, 이 건 청구 이후에는 착오로 잘못 지정하였다는 구실로 우측 부분은 해제되기도 하였다. ○○마을의 경우에도 기존 취락지구 중심의 시안에 양편으로 각각 120m와 30m가 확대편입되었는데, 120m를 확대한 곳은 현저한 지형지물로서 폭 13m인 계곡이 있고 경사도가 60°이상 된다. 반면 이 건 토지가 소재한 ○○마을의 경우에는 가장 큰 마을이므로 집단화원칙에 따라 추가확대 요구가 있었음에도 불구하고 오히려 기존 취락지구였던 이 건 토지들이 제외되었는 바, 피청구인이 현저한 지형물이라는 이유로 경계선으로 삼은 소하천은 실제로는 농로변 배수로에 해당하고 물도 거의 말라 있는 개천에 불과하며, 이 건 토지들은 평탄지인데다가 그 거리도 동 개천에서 불과 100m 내에 있다. 이상과 같이 ○○마을 및 ○○지구는 모두 거대한 계곡을 끼고 있고 급경사지여서 취락개발이 용이하지 않은데도 취락지구로 확대변경해 준 반면, 청구인의 토지는 실개천을 끼고 있을 뿐이고 도로변 평탄지여서 개발시 별도의 토목공사가 불필요한 전형적인 취락지구의 요건을 갖추고 있음에도 취락지구에서 제외한 것은 평등의 원칙을 정면으로 위반한 것이다. 다. 한편, 피청구인이 국립공원구역 조정안을 확정하기 전에 행정기관의 의견을 수렴하였을 당시 전라북도 ○○시 ○○내면장은 2000. 10. 28. ○○지구는 기존 자연취락지구로서 절대 자연환경지구로 변경되어서는 안된다고 하였고, ○○시장도 2001. 9. 18. ○○지구의 경우 휴경답을 문전옥답으로 바꾸어야 하고 농가소득을 올려야 할 절박한 필요성이 있다는 등의 사유를 들어 자연취락지구로 지정되어야 한다는 의견을 제시하였으며, 전라북도지사 또한 2001. 4. 17. 자연취락지구 구역 재조정을 요구하였으나, 피청구인은 관계법령에 근거한 구체적인 조정기준 또는 조정사유 등에 대한 정당한 해명 없이 하루아침에 자연취락지구를 해제하였다. 피청구인은 위 자치단체장들의 의견들은 자연취락지구를 시안상의 경계선인 소하천으로부터 330m까지 무리하게 확대하도록 하는 것이었기 때문에 이를 수용하지 않았다고 주장하나, 과연 사심없는 도지사 등의 의견은 무리한 것이고 이해관계가 있는 지역협의대표의 의견은 무리한 것은 아니었는지는 차치하고, 위 소하천에서 불과 100m 내에 있고 수십년간 취락지구로 지정되어 있던 이 건 토지들마저 제외시킨 것은 무리한 행정행위라 하지 않을 수 없다. 라. 결국 이 건 처분은 토지형상 및 기본계획을 고려하지 않고 행해졌고, 객관적인 행정기관의 의견과도 정면으로 배치되며, 형평의 원칙에도 크게 위배되는 것으로서, 청구인들에게 경제적ㆍ정신적으로 큰 고통을 주고 있으므로, 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지들은 일명 ○○마을 일원으로서 1973. 12. 12. ○○공원계획 수립시 축척 1:50,000 지형도상에 농어촌지구로 지정된 이후 1986. 12. 31. 자연공원법상 취락지구로 변경됨에 따라 1987. 6. 17. 취락지구로 변경고시되었는데, 당시에는 취락지구 조정에 따른 구체적인 기준이 없었다. 이후 1997년부터 전국 20개 국립공원에 대하여 타당성 조사가 추진되었는데, 1단계로는 「국립공원구역타당성조사기준」을 마련하였고, 2단계로는 각 공원별로 타당성 조사를 하였다. 이후 관계부처협의 및 공원위원회 심의 등 법적 절차를 거쳐 2001. 10. 8. 축적 1:5,000 지형도에 자연취락지구를 확정하였는 바, 이 건 토지들도 위 절차를 거친 결과, 자연취락지구에 포함되지 않게 되었다. 나. 피청구인은 각계각층의 전문가들이 참여한 연구용역을 통해 마련한 「국립공원구역타당성조사기준」에 의하여 새로이 지정하고자 하는 자연취락지구는 현행 주택을 기준으로 일정한 범위를 정하되 기존 취락지구에 대하여도 다시 기준을 적용하여 재지정할 것을 원칙으로 하였을 따름이며 종전의 취락지구라고 하여 특별히 별도의 기준을 적용한 것은 아니다. 따라서 종전에 취락지구였으며 건축물 신축을 위한 점ㆍ사용허가를 받은 바 있어 자연취락지구로 지정되어야 한다는 청구인의 주장은 자연취락지구의 조정기준 및 조정취지에 맞지 않는다. 다. 또한 위 기준에 의하면 자연취락지구는 원칙적으로 취락의 맨 외곽에 있는 주택으로부터 밖으로 50m를 취락지구의 경계로 하되 지형 등 현지여건을 고려하여 신축적으로 조정하도록 되어 있는 바, 이 건 토지들이 소재한 ○○마을은 최외곽지역 주택으로부터 15m 거리에 현저한 지형지물에 해당하는 소하천이 있어 동 하천을 경계로 자연취락지구 조정시안을 작성하였고, 청구인이 형평에 맞지 않는다고 주장하는 ○○마을에 대하여도 외곽계곡을 기준으로 경계를 설정하여 조정시안을 작성하였으며, 이러한 조정시안에 대하여 지역협의회의 의견을 검토하여 현지여건에 따른 신축적 적용으로 인정되는 의견은 적극 수용한 반면, ◎◎지역과 같이 취락지구 경계로 설정한 소하천을 건너 약 330m까지 경계를 확대할 것을 요구하는 의견은 구역조정 기준과 상충될 뿐만 아니라 타당성조차 결여된 것으로 판단하여 이를 반영하지 않았다. 한편, ○○마을의 경우 기초자료 조사시의 착오로 인해 자연취락지구에 임야지역이 일부 포함되어 있던 것을 현지확인을 통해 확인 후 임상이 양호한 임야지역은 자연취락지구에서 제외한다는 위 기준에 의거하여 즉시 자연환경지구로 변경하는 시정조치를 하였다. 따라서 지역간 형평성 원칙을 위배하였다는 청구인의 주장 또한 이유없다 할 것이다. 라. 결론적으로, 금번 국립공원 구역조정은 국립공원내 자연환경을 체계적으로 보존하고 지역주민들의 생활불편을 해소하기 위해 국립공원 지정 후 처음으로 공원구역 및 공원내 용도지구를 전면 재조정한 것으로서, 전국 20개 국립공원에 동일하게 적용되는 구역조정기준에 따라 지역주민 및 지방자치단체의 의견수렴, 관계부처 협의 등 적법절차를 거쳐 조정안이 수립된 것이므로, 사인간의 토지매매와 연관하여 동 처분이 타당하지 못하고 형평성에 어긋난다는 청구인의 주장은 전혀 타당성이 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항 자연공원법 제12조, 제15조, 제16조 및 제18조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 토지대장, 공원점ㆍ사용허가서, 국립공원타당성조사기준, 자연취락지구조정도면, 의견제출서, 지리산국립공원계획변경결정고시 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 토지대장에 의하면, 이 건 6필지의 토지들의 소재는 “전라북도 ○○시 ○○면 ○○리”로, 지목은 “답”으로 되어 있고, 각 토지들의 지번별 소유권자는 637-5는 “김○○”으로, 637-7은 “정○○”으로, 637-2 및 637-8은 “양○○”으로, 635 및 636번지는 “○○구씨 ◎◎파 ○○구례종중”으로 되어 있으며, 부동산매매계약서에 의하면, 소○○은 2001. 9. 10. 위 635 및 636번지 토지를 위 종중으로부터 8,000만원에 매수하기로 계약한 것으로 되어 있다. (나) 이 건 토지들이 소재한 ○○마을 일원은 1973. 12. 12.자 ○○공원계획결정(건설부공고 제120호)에 의해 농어촌지구로 지정되었다가, 1987. 6. 17. ○○공원계획변경(건설부고시 제246호)에 의해 취락지구로 변경되었다. (다) 공원점ㆍ사용허가서(1998. 1. 21.)에 의하면, 청구외 양○○는 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 637-2 및 637-4번지 토지에 대하여 건축물(주택 및 창고) 신축을 위한 공원점ㆍ사용허가를 받은 것으로 되어 있다. (라) 피청구인이 1999. 7. 19. 확정한 「국립공원구역 타당성 조사기준」에 의하면, 자연취락지구에 대한 조정기준은 다음과 같다. o 지정기준 - 주거의 집단규모는 5호 이상을 지정대상으로 함. - 기존의 취락지구는 지구지정기준에 의거하여 재지정함을 원칙으로 하며, 재지정시 최소대지 규모의 확보를 위하여 불가피한 경우에는 추가로 지정할 수 있음. o 동일취락지구 집단화 기준 - 동일취락지구 집단화기준은 주택 본체와 주택 본체사이 100m 이내를 원칙으로 하되 지역특성상 ±10% 허용범위를 인정함. - 기정 취락지구 경계에 인접한 취락지구 밖의 자연환경지구내 기존 주택은 맨 외곽주택으로부터 100m 이내로 연결될 경우 취락지구에 편입함. o 자연취락지구의 경계선 - 원칙적으로 취락의 맨 외곽에 있는 주택으로부터 밖으로 50m를 취락지구의 경계선으로 하되, 지형 등 현지여건을 고려하여 신축적으로 조정 가능. o 기타사항 - 취락지구가 해안과 접해 있을 때는 해안선에서 가장 가까운 지목상 대지를 경계로 함. - 취락지구의 외곽부에 입지한 임상이 양호한(녹지자연도 7등급 이상)임상지역과 경사도 30% 이상으로 자연환경 파괴 우려가 높은 지역은 제외함. - 현 토지이용상 취락지로 활용개발이 어려운 염전지역은 제외함. - 재해위험지역이나 예상지역은 지정대상에서 제외함. (마) 피청구인은 위 조사기준을 토대로 2000년 6월경 각 국립공원별 해제ㆍ편입대상지역 선정 및 공원내 5개 용도지구의 조정계획 등을 골자로 하는 조정시안을 작성한 후, 각 지방자치단체(각 시ㆍ도는 주민대표, 환경단체 등이 참여하는 지역협의회를 운영함)를 통하여 지역주민의 의견을 수렴하였는데, 청구외 전라북도지사가 2000. 12. 6. 피청구인에 제출한 국립공원구역조정안에 의하면, ○○, ◎◎ 및 ○○마을에 대한 환경부시안, 주민의견 및 지역협의회안의 내용은 아래와 같다. (단위 : ㎢) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=64495487"></img> ※ 피청구인의 시안에는 이 건 토지들이 포함되어 있지 않고, 지역협의회의 안에는 포함되어 있음. ※ 지역협의회에서 추가로 편입을 요구한 구역은 ○○ 및 ○○마을의 경우 피청구인의 시안의 경계로부터 120m까지이고, ○○마을의 경우 330m까지임. (바) 전라북도 ○○시 산내면장이 2000. 10. 8. ○○시장에게 제출한 의견서에 의하면, ○○마을의 경우 자연취락지구를 이 건 토지들을 포함하여 0.084㎢로 할 것을 요구한 것으로 되어 있고, 전라북도지사가 2001년 4월경 피청구인에게 제출한 의견서에 의하면, 자연취락지구에 대한 구역을 재조정하되 ○○마을의 경우 0.084㎢로 조정하여 줄 것을 요청한 것으로 되어 있으며, ○○시장이 2001. 9. 18. 전라북도지사에게 제출한 의견서에 의하면, ○○마을의 경우 주변에 전ㆍ답이 많이 산재해 있으나 휴경으로 남아 있어 농가소득을 올리지 못하고 있는 형편이므로 이를 취락지구로 조정하여 농가소득에 큰 도움을 주도록 선처를 바란다는 내용이 기재되어 있다. (사) 피청구인은 2001년 2월경 최종 조정안을 작성한 후, 자연공원법 제11조의 규정에 의거하여 시ㆍ도지사의 의견 수렴, 농림부, 건설교통부 등 관계중앙행정기관과의 협의 및 2001. 9. 20. 제46차 국립공원위원회의의 심의를 거쳐 2001. 10. 8. 이 건 처분을 하였다. (아)○○공원계획변경결정고시(환경부고시 2001-125호, 2001. 10. 8.)에 의하면, ○○, ◎◎ 및 ○○자연취락지구의 면적은 각각 “51,000㎡”, “44,500㎡” 및 “61,650㎡”로 되어 있다. (자) ○○자연취락지구의 경계는 동 지구내 외곽주택으로부터 약 13m 정도의 거리에 있는 폭 1m 내외의 소하천을 기준으로 설정되었고, 이 건 토지들은 동 경계로부터 약 100m 내의 거리에 위치하고 있다. (차) 피청구인은 2002. 1. 29. ◎◎자연취락지구에 포함되어 있던 임야 13,540㎡를 자연취락지구에서 자연환경지구로 변경하는 내용의 ○○국립공원계획변경결정을 고시하였다. (2) 먼저 이 건 청구의 행정심판적격여부에 대하여 살피건대, 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기하도록 규정되어 있는 바, 이 건 행정심판 청구의 대상이 되는 6필지의 토지 중 전라북도○○시 ○○면 ○○리 637-2번지 및 637-8번지 토지는 청구인들의 소유지가 아니므로 청구인들이 동 토지들에 대하여 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없으므로, 동 토지들에 대한 청구는 부적법한 청구라 할 것이다. 다음으로 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살피건대, 자연공원법 제12조의 규정에 의하면 국립공원에 관한 공원계획은 피청구인이 관할 시ㆍ도지사의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고 국립공원위원회의 심의를 거쳐 결정하도록 되어 있고, 동법 제15조의 규정에 의하면 결정된 공원계획을 변경하는 때에도 위 규정을 준용하도록 되어 있으며, 동법 제18조제1항의 규정에 의하면 자연보존지구, 자연환경지구, 자연취락지구, 밀집취락지구 및 집단시설지구 등 각 용도지구는 공원계획으로 결정하도록 되어 있는 바, 이러한 공원계획의 결정 및 변경결정과 용도지구의 결정은 공원계획결정권자인 피청구인이 자연생태계와 자연 및 문화경관을 보전ㆍ관리하여 지속적으로 이용하고자 하는 자연공원법의 취지에 따라 법령의 범위내에서 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 행하는 재량행위라 할 것이다. 그런데 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 건 공원계획변경결정을 함에 있어 관할 시ㆍ도지사의 의견청취, 관계 중앙행정기관의 장과의 협의 및 국립공원위원회의 심의 등 자연공원법에서 정하고 있는 절차를 준수하였고, 이 건 관련자연취락지구에 대한 조정 또한 피청구인이 전체 국립공원내의 자연취락지구에 공통적으로 적용되는 객관적인 조정기준을 정한 후 이를 기준으로 당해 지역의 지형 등 현지여건을 고려하여 한 것으로서 특별히 그 판단에 있어 재량의 범위를 일탈하거나 남용한 점이 있었다고 보이지도 않는다. 그렇다면 이 건 토지들 중 635번지, 636번지, 637-5번지 및 637-7번지 토지를 자연취락지구의 범위에 포함되지 않는 것으로 한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 소재 637-2번지, 637-8번지의 토지에 대한 ○○공원계획변경결정처분취소청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.