서해 5개 도서의 관할권 문제

1. 정전협정 제2조 제13항 ㄴ목에 규정된 서북 5개 도서에 대한 ‘군사통제’의 의미와 UNC에 부여된 권한의 범위 「국제련합군 총사령관을 일방으로 하고 조선인민군 최고사령관 및 중국 인민지원군 사령원을 다른 일방으로 하는 한국 군사정전에 관한 협정」(이하 ‘정전협정’이라 함) 제2조 제13항 ㄴ목은 “황해도와 경기도의 도계선 북쪽과 서쪽에 있는 모든 섬 중에서 백령도, 대청도, 소청도, 연평도 및 우도의 도서군 들을 국제련합군 총사령관의 군사통제(military control)하에 남겨 두는 것을 제외한 기타 모든 섬들은 조선인민군 최고사령관과 중국인민지원군 사령원의 군사통제하에 둔다.”라고 규정하면서 한편으로는 다음 문장에서 “한국 서해안에 있어서 상기 경계선 이남에 있는 모든 섬들은 국제련합군 총사령관의 군사 통제(military control)하에 남겨 둔다.”라고 규정함. 이러한 정전협정의 명문 규정에 의할 때, 서북도서군은 물론 한국 서해안의 섬들 중 상기 경계선 이남에 있는 모든 섬들은 국제연합군 총사령관의 군사통제하에 있게 되는 것임. 서북도서군에 대하여 정전협정에 표현된 유엔군사령관의 군사통제가 어떠한 의미를 가지는지 밝히기 위해서는 군사통제의 통상적 의미를 바탕으로 정전 협정의 문맥 및 정전협정의 대상과 목적을 함께 고려해야 함. 또한 정전협정 체결 이후 서북도서에 대한 후속적 관행도 군사통제의 의미를 밝힘에 있어서 살펴보아야 함. 1) 군사통제(military control)의 통상적 의미 정전협정은 군사통제(military control)의 개념에 대한 정의 규정을 두고 있지 않음. 미국 국방부의 군사용어사전[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에도 군사통제에 대한 개념을 소개하고 있지 않음. 옥스퍼드 사전[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]에서도 군사통제의 개념을 찾을 수 없음. 다만, 웹스터 사전에서는 군사통제의 개념을 “외국 군대에 의한 어느 한 국가에 대한 통제 (the control of a country by military forces of a foreign power)”로 소개하고 있음.[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]] 그러나 군사통제의 의미를 밝힘에 있어 기준이 되는 통상적 의미란 반드시 순수하게 사전적 개념만을 의미하는 것이 아니라 정전협정의 전체 상황 속에서 합리적으로 표시되는 의미를 가리키는 것으로 보아야 하며, 다음에서 검토할 정전협정의 대상과 목적, 문맥, 후속적 관행을 함께 고려 하면서 이해해야 함. 2) 정전협정의 대상과 목적 정전협정의 대상과 목적은 그 서언에서 확인할 수 있음. 정전협정은 그 서언에서 명시하고 있듯이, “쌍방에 막대한 고통과 류혈을 초래한 한국 충돌을 정지시키기 위하여서와 최후적인 평화적 해결이 달성될 때까지 한국에서의 적 대행위와 일체 무장행동의 완전한 정지를 보장하는 정전을 확립할 목적으로” 체결되었으며, 정전협정의 조건과 규정들은 순전히 군사적 성질에 속하는 것으 로서 이는 오직 한국에서의 교전 쌍방에만 적용됨. 3) 정전협정상의 문맥 서북도서군에 대한 군사통제의 의미를 밝히기 위해서는 정전협정의 전 내용이 종합적으로 해석되어야 하며, 해당 특정 부분만을 떼어서 독립적으로 해석하여서는 아니됨. 우선 서북도서군에 대한 군사통제는 정전협정의 체계상 제2조의 “정화 및 정전의 구체적 조치” 부분에 위치하고 있으며, 특히 해당 내용이 규정되어 있는 제13항 ㄴ목은 정전협정의 효력발생 후 적대 상대방 영역에서의 후방, 연해섬들, 해면으로부터 군사역량 등의 철거를 규정하고 있는 점을 고려할 때, 서북도서군에 대한 유엔군사령관의 군사통제는 군사역량 등의 철거의 예외를 설명하기 위해 사용된 용어로 이해됨. 즉 정전협정 제13항 ㄴ목은 “본 정전협정이 효력을 발생한 후 십일 이내에 상대방의 한국에 있어서의 후방 과 연해섬들 및 해면으로부터 그들의 모든 군사력량, 보급물자 및 장비를 철거 한다.”라고 규정하면서 여기에서의 연해섬들(coastal islands)이 무엇을 의미하 는지에 대한 설명을 하고 있음. 이렇듯 해당 조항은 군사역량 등의 철거와 그 부연설명을 한 이후에 비로소 이 사건의 핵심 규정인 “황해도와 경기도의 도계선 북쪽과 서쪽에 있는 모든 섬 중에서 백령도, 대청도, 소청도, 연평도 및 우도의 도서군들을 국제련합군 총사령관의 군사통제하에 남겨 두는 것을 제외한 기타 모든 섬들은 조선인민군 최고사령관과 중국인민지원군 사령원의 군사통제하에 둔다(제13항 ㄴ목 4문).”라는 내용을 위치시키고 있는 것임. 그렇 다면 이 규정은 군사역량 등의 철거에 반대되는 개념으로서 군사통제라는 용어를 사용한 것으로 보이며, 군사통제의 실체적 내용은 군정(軍政)의 개념을 염두한 것이 아니라 해당 지역이 교전 쌍방 중 어느 일방의 영역에 속한다는 점을 표현한 것으로 이해됨. 군사통제라는 용어는 서북도서군뿐만 아니라 정전협정의 여러 부분에서 반복적으로 등장하고 있는데, 특히 주목해야 할 부분은 위 문구의 바로 다음에 등장함. 즉 “한국 서해안에 있어서 상기 경계선 이남에 있는 모든 섬들은 국제 련합군 총사령관의 군사통제하에 남겨 둔다(제13항 ㄴ목 5문).”라는 구절이 바로 그것인바, 여기서의 군사통제 대상은 한국 서해안에 있어서의 상기 경계선 이남에 있는 모든 섬들임. 여기서의 군사통제의 개념도 군사역량 등의 철거에 반대되는 개념으로서 해당 섬들이 교전 쌍방 중 공산측이 아닌 유엔군 사령관의 영역에 속한다는 점을 표현한 것으로 볼 수 있음. 만약 서북도서군에 대한 유엔군사령관의 군사통제를 군정(軍政)의 의미로 이해한다면 논리적으로 한국 서해안에 있는 상기 경계선 이남의 모든 섬들도 유엔군사령관의 군정 (軍政)의 대상이라는 결론에 도달하는데, 이러한 해석은 정전협정의 목적을 벗어남은 물론 현실과도 맞지 않는 것임. 다음으로 정전협정상 서북도서군에 대한 규율을 비무장지대에 대한 규율과 비교해 볼 때, 서북도서군에 대한 유엔군사령관의 군사통제는 비무장지대에 대한 유엔군사령관의 권한 내지 책임과 차이가 있으며, 양자를 동일시하는 해석을 할 수는 없음. 정전협정은 군사분계선을 확정함과 아울러 쌍방의 적대행위를 정지하기 위한 핵심 수단으로 비무장지대를 설정하고 이를 완충지대로 함으 로써 적대행위의 재발을 초래할 수 있는 사건의 발생을 방지하는바(제1조 제1항), 비무장지대 내의 군사분계선 이남의 부분에 있어서의 민사행정 및 구제사업(civil administration and relief)은 국제련합군 총사령관이 책임 (responsibility)지며, 비무장지대 내의 군사분계선 이북의 부분에 있어서의 민사행정 및 구제사업은 조선인민군 최고사령관과 중국인민지원군 사령원이 공동으로 책임짐(제1조 제10항). 이러한 명시적 규정과 달리 정전협정은 서 북도서군에 대하여는 유엔군사령관의 군사통제(military control)하에 남겨 둔다고만 하고 있을 뿐이며, 군인 또는 민간인의 출입 통제라든지, 민사행정 및 구제사업에 관한 책임에 대하여는 침묵하고 있음. 이렇듯 정전협정은 비무장지대에 대한 규율과는 달리 서북도서군에 대하여는 유엔군사령관의 권한 내지 책임에 대해 별다른 규율을 하지 않고 있으므로, 서북도서군에 대한 유엔군사령관의 권한을 비무장지대에 대한 그것과 동일시할 수는 없음. 4) 후속적 관행 정전협정 제1조 제8항은 비무장지대 내의 어떠한 군인이나 사민이나 그가 들어가려고 요구하는 지역의 사령관의 특정한 허가 없이는 어느 일방의 군사통제하에 있는 지역에도 들어감을 허가하지 않는다고 규정함. 또한 정전 협정 제10항에 따라 비무장지대 내의 군사분계선 이남의 부분에 있어서의 민사행정 및 구제사업은 유엔군사령관이 책임지도록 되어 있으며, 유엔사규정 551-4 「한국 정전협정 준수」3-5에 의하면 유엔군사령관은 유엔사 측 비무장지대 내에서의 모든 건축 및 보수 작업을 포함한 유엔사 측 비무장지대 유지 및 관리 책임이 있으며, 비무장지대 내 모든 건축활동은 유엔군사령관 또는 그로부터 권한을 위임받은 승인권자의 명백한 승인을 받도록 하고 있음. 그러나 이러한 모든 규율은 서북도서에 전혀 적용되지 않음. 즉 서북도서에 출입함에 있어서 유엔군사령관의 허가를 받을 것이 요구되지도 않으며, 서북도서에서 건축 활동을 함에 있어 유엔군사령관의 승인을 받을 필요도 없음. 현재 건축행정을 포함한 행정 일반은 옹진군청에서 담당하고 있음. 정전협정 체결 후의 이러한 후속적 관행은 유엔군사령관이 서북도서군에 대하여 행하는 군사통제의 의미를 해석함에 있어서 고려요소로 작용함. 5) 검토 정전협정이 규정하고 있는 서북도서군에 대한 유엔군사령관의 군사통제 (military control)의 의미는 정전협정의 문맥을 비롯하여 정전협정의 목적과 대상에 비추어 그 통상적 의미를 파악해 볼 때 군사역량 등의 철거에 반대 되는 개념으로서 사용된 것으로 보이며, 군사통제의 실체적 내용은 군정(軍政)의 개념을 염두한 것이 아니라 해당 지역이 교전 쌍방 중 어느 일방의 영역에 속한다는 점을 표현한 것으로 이해됨. 또한 서북도서군에 대한 유엔군사령관의 군사통제는 비무장지대 내에서의 유엔군사령관의 민사행정 및 구제사업에 대한 권한과 동일하게 해석될 수도 없음. 2. 정전협정 제2조 제15항에 따른 서북 5개 도서 연해수역(3해리)에 대한 UNC에 부여된 권한의 범위 정전협정 제2조 제13항 ㄴ목은 서해 5개 도서와 관련하여 “황해도와 경기 도의 도계선 북쪽과 서쪽에 있는 모든 섬 중에서 백령도, 대청도, 소청도, 연평도 및 우도의 도서군들을 국제련합군 총사령관의 군사통제하에 남겨 두는 것을 제외한 기타 모든 섬들은 조선인민군 최고사령관과 중국인민지원군 사령 원의 군사통제하에 둔다.”라고만 규정하고 있을 뿐이며, 서해 5개 도서의 연해수역에 대하여는 아무런 언급을 하지 않고 있음. 더 나아가 정전협정은 유엔군사령관에게 서해 5개 도서 연해수역에 대한 명시적인 권한도 부여하지 않고 있음. 한편 정전협상 과정에서 유엔군측과 공산군측은 연해수역을 둘러싼 견해 차이로 인하여 지상에서의 군사분계선과 같이 쌍방간의 경계를 명확히 구분할 수 있는 해상경계선에 대한 합의에 실패하였고, 이에 따라 유엔군사령관은 1953년 8월 30일 한반도 해역에서 남북간 우발적 무력충돌 발생 가능성을 줄이고 예방 한다는 목적으로 동해 및 서해에 아 해군 및 공군의 초계활동을 한정하기 위하여 북방한계선(NLL, Northern Limit Line)을 설정하였음. 북방한계선 설정은 서해상에서 당시 국제적으로 통용되고 있던 영해 기준 3해리를 고려 하고, 서해 5개 도서와 북한지역의 개략적인 중간선을 기준으로 한 것이었음.[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]] 정전협정에는 서해 5개 도서의 연해수역에 대한 명시적인 규정이 없으나, 위와 같이 서해 5개 도서 연해수역에는 유엔군사령관이 설정한 북방한계선이 존재하며, 이러한 북방한계선은 정전협정의 목적인 남북간의 무력충돌을 방지하고 정전체제를 안정적으로 관리하기 위해 설정된 것으로 현재까지 그러한 기능을 계속 유지하고 있음. 한편 정전협정 제2조 제17항은 “본 정전협정의 조항과 규정을 준수하며 집행하는 책임은 본 정전협정에 조인한 자와 그의 후임 사령관에게 속한다. 적대 쌍방 사령관들은 각각 그들의 지휘하에 있는 군대 내에서 일체의 필요한 조치와 방법을 취함으로써 그 모든 소속 부대 및 인원이 본 정전협정의 전체 규정을 철저히 준수하는 것을 보장함. 적대 쌍방 사령관들은 호상 적극 협력 하여 군사정전위원회 및 중립국감독위원회와 적극 협력함으로써 본 정전협정 전체 규정의 문구와 정신을 준수하도록 한다.”라고 규정하고 있으므로, 유엔군 사령관에게는 정전협정 전체 규정의 문구와 정신을 준수할 책임이 있다고 볼 수 있음. 그런데 서해 5개 도서 연해수역에 유엔군사령관이 설정한 북방 한계선은 정전체제를 관리하기 위한 목적과 기능을 수행하고 있는바, 유엔군 사령관은 북방한계선 인근에서의 남북간의 우발적 무력충돌을 방지하고 정 전체제를 안정적으로 관리하기 위해 필요한 조치와 방법을 취할 수 있을 것임. 연평도 근해에 해양수산부 주관으로 인공어초를 설치하는 것에 대하여 유엔군사령관이 정전협정상 어떠한 권한을 가지는지 여부는 인공어초 설치와 이로 인한 남북간 우발적 무력충돌 가능성 여부를 기준으로 판단해야 할 것임. 즉 연평도 근해에 인공어초를 설치하는 것이 남북간 군사적 긴장조성, 더 나아가 남북간 우발적 무력충돌 가능성과 전혀 관계가 없다면 유엔군사령관은 이에 대하여 정전협정상 아무런 권한을 행사할 수 없을 것임. 그러나 연평도 근해에는 남북간 우발적 무력충돌을 방지하기 위해 유엔군사령관이 설정한 북방한계선이 존재하는바, 만약 인공어초 설치 지역이 북방한계선에 매우 근접하고, 아측 해군전력 일부가 인공어초 설치 지역 인근에 대기중이었으며, 아측의 인공어초 설치 사실을 북측이 사전에 인지하지 못하였다면 유엔군사령 관의 입장에서 본다면 북한의 오판에 따른 남북간 우발적 무력충돌 가능성을 전적으로 배제하기는 어려울 수 있으며, 이 경우에는 정전협정 준수 책임을 지고 있는 유엔군사령관이 남북간 무력충돌의 가능성을 방지하기 위하여 필요한 조치와 방법을 취할 수도 있을 것으로 보임. 다만, 유엔군사령관의 이러한 책임과 권한은 정전협정 준수를 위한 목적과 한계 내에서 인정되는 것이며, 이것이 서북도서군에 대한 군정(軍政) 권한이 인정된다는 의미는 아님. 서북 도서 연해수역에 인공어초를 설치함에 있어서 남북간 우발적 무력충돌을 방지하기 위한 구체적 방법이 무엇인지에 대하여는 관련 부서간 논의를 통해 해결해야 할 것임. 3. 정전협정 체계상 UNC에서 관할하는 책임지역의 범위 및 그와 관련된 권한의 범위 정전협정 제1조 제10항은 “비무장지대 내의 군사분계선 이남의 부분에 있어서의 민사행정 및 구제사업은 국제련합군 총사령관이 책임진다.”라고 규정하고 있음. 또한 정전협정 제1조 제5항은 “첨부한 지도에 표시한 부분의 한강 하구의 항행 규칙은 군사정전위원회가 이를 규정한다.”라고 하고 있으며, 이에 따라 군사정전위원회가 정한 규칙인 「한강하구에서의 민용선박 항행에 관한 규칙 및 관계 사항」제4조는 “정전협정 중 군사분계선을 확정함에 관한 규정과 제9항, 제10항 및 제13항 ㄱ목에서 사민이 비무장지대에 들어가는 것을 제 한하는 각항 규정을 제외하고 비무장지대에 적용되는 모든 규정은 모두 한 강 하구 수역에도 적용된다.”라고 규정함. 이러한 규정들을 종합해 볼 때, 유 엔군사령관은 유엔사 측 비무장지대와 한강하구 수역에서의 민사행정 및 구 제사업에 관한 책임을 진다고 볼 수 있음. 끝.