국립공원구역일부해제청구

1. 사건개요 청구외 건설부장관은 1978. 10. 20. ○○국립공원(당시 명칭 "●●국립공원")을 지정하였고, 위 건설부장관으로부터 업무를 승계한 청구외 내무부장관은 1997. 1. 21. 충청남도 ○○군 ○○면 ○○리 624-1 번지 토지(이하 "이 건 토지"라 한다)가 포함된 ○○국립공원 도면을 고시하였으며, 위 내무부장관으로부터 업무를 승계한 피청구인은 2003. 8. 30. 이 건 토지를 계속 국립공원구역에 포함한 "○○국립공원구역 및 계획변경ㆍ결정(환경부고시 제2003-147호. 이하 "이 건 고시"라 한다)"을 고시하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1999년 10월 이 건 토지를 구입하였는바, 당시 토지이용계획서, 토지대장 및 지적도 등을 확인한 결과 이 건 토지의 용도는 준농림지역이고, 다른 제한사항이 없음을 확인하였으나 2003년 7월경 국립공원구역에 포함되어 있음을 알게 되어 태안군청에 확인한 결과 태안군청에서는 1999년 당시 국립공원구역에 해당된다는 통지를 받지 못하였고, 또 피청구인이 국립공원 구역조정작업을 하고 있어 이 건 토지의 용도가 준농림지역에서 자연환경보전지역으로 바뀔 예정이라는 설명을 들었다. 나. 국토이용계획불일치란 동일 지번의 토지에 개별법상 용도의 차이가 있는 것을 말하는 바, 이 건 토지의 경우 국토이용관리법상 준농림지역으로 되어 있어 개발이 용이하지만 자연공원법상 공원구역으로 지정되어 있어 개발이 어려우므로, 합리적으로 조정을 하여야 하나 피청구인은 이 건 토지를 통하여 국토이용관리법상의 용도를 자연환경보전지역으로 변경하였다. 다. 이 건 토지는 1978. 10. 20. 청구외 건설부장관에 의하여 국립공원구역으로 지정되었으나, 당시 시행되던 국토이용관리법에 의하면 이 건 토지는 산림지역(주로 영림 및 죽목의 집단적 생육과 그에 부수된 용도에 이용되고 있거나 이용될 지역) 중 개간촉진지구(영림목적으로 이용되고 있는 산림지로서 경작지ㆍ대지 등 다른 목적으로 전용할 필요가 있다고 인정되는 지구)로서 이를 공원구역으로 지정함은 부당하고, 또한 당시 국토이용관리법에 의하면 동 법에 의한 토지이용계획은 다른 법령에 의한 토지의 이용에 관한 계획의 기본이 된다고 되어 있으며, 더욱이 보전의 가치가 희박하다고 개간촉진지구로 분류된 지역을 공원구역으로 정한 것은 심히 위법ㆍ부당한 것이라고 할 것이고, 따라서 정부는 늦었더라도 이 건 토지의 국토이용계획 불일치 상태를 해소하여야 함에도 불구하고 피청구인이 이를 고착화시키는 방향으로 이 건 고시를 한 것은 법의 취지와 법규를 위반한 것이다. 라. 한편, 이 건 고시에 의하면 국토이용관리법상 자연환경보전지구이면서 자연공원법상 자연공원구역인 지역도 다수 자연공원구역에서 해제되었고, 자연공원법상 자연공원구역이 아닌데 국토이용관리법상 자연환경보전지구에 편입되어 민원의 대상이 된 지역도 자연환경보전지구에서 해제되었는바, 유독 이 건 토지만은 자연공원구역지정을 유지하면서 지목을 준농림지역에서 자연환경보전지역으로 편입시켜 재산권을 제한한 것은 법적용의 형평성을 저해하는 것이다. 마. 이 건 고시로 자연공원구역에서 해제된 만리포해수욕장이나 신온리 일대는 해안과 접한 지역임에도 공원구역에서 해제하였으나, 이 건 토지는 ○○국립공원과 약 2㎞ 정도 떨어진 곳이고, 해안에서 산을 하나 넘어야 하는 곳에 위치한 지역으로 통상 해안국립공원은 해안에서 100～200m 이내에서 정해진 점 등을 고려할 때 이 건 고시는 법적용의 형평성을 크게 훼손하는 조치이다. 바. 피청구인은 금번 공원구역을 조정하면서 타당성 조사 및 주민의견수렴과정을 거쳤다고 하나, 이 건 토지에 대하여는 1978년 국립공원지정 이후 한번도 구역조정을 한 적이 없는 점, 오히려 국립공원구역 지정당시 자연경관이 수려한 ○○해수욕장과 최근 천연기념물로 지정된 ○○리 사구지역은 공원구역에서 제외된 점, 이 건 토지는 해안에서 멀리 떨어진 내륙에 위치하고 있어 공원의 자원성 측면에서 실질적으로 공원구역의 존치여부를 재검토하였어야 하나 그대로 유지한 점, 이 건 토지는 면적의 90% 이상이 공원에 편입되고 10%만 제외되어 있고, 공원구역이 아닌 10%의 지역도 도로에서 접근이 어려워 토지의 사용이 불가능 한 점 등을 종합할 때 이 건 고시의 기초가 되는 타당성 조사 등은 행정편의주의적인 탁상행정의 산물이라고 생각되므로, 이 건 토지는 국립공원구역에서 해제되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 이 건 토지는 1978. 10. 20. 당시 공원법에 의하여 청구외 건설부장관이 ○○국립공원으로 지정ㆍ고시한 지역으로, 청구인의 이 건 행정심판청구는 위 지정일부터 25년이 경과한 후에 제기된 것으로 행정심판법 제18조 소정의 심판청구기간을 도과하여 제기된 것이므로 부적법하다. (본안에 대한 답변) 가. 피청구인은 ○○국립공원구역에 대한 타당성 조사 결과에 따라 2003. 8. 30. 모두 1.966㎢를 공원구역에서 해제하는 이 건 고시를 하였는데, 그 사유는 공원경계부의 집단취락, 단독가옥 조정 및 국토이용계획선 불일치 등이었으나 이 건 토지는 공원구역조정기준에 의한 공원해제 요건(공원경계부의 집단취락, 대규모 농경지 등)에 해당하지 아니하였고, 또한 국토이용계획선 불일치에 따른 공원구역 조정 유무를 파악하였을 때 이 건 토지의 관할 지방자치단체인 청구외 충청남도 도지사로부터 별도의 의견제시가 없었다. 나. 이 건 고시는 약 6년에 걸쳐 각계 각층의 의견을 수렴하여 작성된 공원구역조정기준을 토대로 철저한 현장조사를 거쳐 객관적ㆍ합리적인 (국립공원구역)조정시안을 작성하고, 조정시안에 대하여는 주민 및 지방자치단체의 의견수렴, 관계부처 협의, 국립공원위원회 및 국토정책위원회의 심의 등 일련의 적법절차를 거쳐 최종안을 마련하여 고시한 것으로 행정의 형평성이 저해되었다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 다. 한편, 청구인은 이 건 토지가 자연공원구역으로 지정되었다는 사실을 몰랐다고 주장하나, 이미 청구인이 이 건 토지를 구입하기 전인 1997. 1. 21. 당시 국립공원관리 업무를 담당하고 있던 청구외 내무부장관이 축적 1:5,000의 지형도를 고시(내무부고시 제1997-11호)하고, 도면을 관할 지방자치단체인 청구외 충청남도 도지사에게 송부하였으므로 청구인의 주장은 타당성이 없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격 여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조, 제4조, 제9조제4항 및 제18조 자연공원법 제4조, 제6조, 제7조 및 제8조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○국립공원 상세화도면, 국립공원구역타당성조사기준, ○○국립공원변경고시문, 국립공원구역조정관련 조치계획통보, 국립공원구역조정 관련 면적조정 협의서, 토지이용계획확인서 등을 종합하면, 다음 각호의 사실의 인정할 수 있다. (가) 청구외 건설부장관은 1978. 10. 20. 충청남도 ○○군 및 ○○군 일대 육지 및 해상 327.58㎢를 ●●국립공원으로 지정ㆍ고시하고, 그 지적도면을 건설부와 충청남도에 비치하였는바, 이 건 토지는 동 국립공원에 포함되었다. (나) 위 건설부장관으로부터 국립공원관리업무를 승계한 청구외 내무부장관은 1997. 1. 21. 국립공원계획변경ㆍ결정조서를 작성하고, 이 건 토지가 포함된 자연공원구역 도면(축척 1:5,000)을 국립공원관리공단 ○○관리사무소에 비치하였다. (다) 청구외 ○○군수가 1999. 10. 20. 발급한 토지이용계획확인서에 의하면 이 건 토지지역은 도시계획지구 외이며, 공원구역 및 공원보호구역에 해당없다고 되어 있다. (라) 피청구인은 1999년 7월 국립공원구역 타당성 조사기준을 작성하였는바, 동 기준에 의한 국립공원구역 타당성 조사는 2단계로 이루어져 있고, 1단계는 개별 자연공원의 자원성 평가, 민원문제지역을 평가하여 자연공원구역 조정의 법적 요건에 부합하는 지역을 자연공원구역조정 후보지역으로 선정하고, 다시 2단계에서 자연공원구역조정 후보지역에 대하여 영향성 검토를 거쳐 구역조정 여부를 결정하도록 되어 있다. (마) 피청구인은 2003. 1. 16. 청구외 충청남도 도지사에게 국립공원구역 조정과 관련하여 공원구역 최종 조정안의 경계선과 국토이용계획선 또는 현황지형 등이 불일치하거나 구적오차 등으로 경계선 및 면적조정이 불가피한 경우에는 의견을 제출하고, 제출된 의견에 따라 공원구역의 조정여부를 검토할 계획임을 통보하였다. (바) 청구외 충청남도 도지사는 2003. 2. 10. 구적 오차 및 지형불일치를 이유로 ○○국립공원 안의 충청남도 ○○군 ○○면 ○○리 만리포 지구, 같은 도 ○○군 ○○읍 ○○리 백사장 지구 및 같은 도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○리 지구 등에 대한 공원구역조정면적 협의안을 피청구인에게 제출하였으나 이 건 토지와 관련한 내용은 없다. (사) 피청구인은 2003. 8. 30. 이 건 고시를 하였는바, 동 고시에 의하면 ○○국립공원구역중 충청남도 ○○군 ○○면 ○○리 일원 등 1.966㎢(국토이용계획선 불일치 조정 0.316㎢ 포함)를 공원구역에서 해제하고, 충청남도 ○○군 ○○면 ○○리 일원 0.090㎢를 공원구역에 편입하였으며, 이 건 토지에 대한 공원구역 지정해제는 포함되어 있지 아니하다. (2) 먼저 이 건 행정심판청구가 행정심판법 제18조의 규정에 의한 행정심판제기기간을 준수하지 아니하였다는 피청구인의 주장에 대하여 살피건대, 행정심판법 제18조제3항의 규정에 의하면, 심판청구는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못하도록 되어 있는 바, 통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우에는 그 처분의 상대방인 불특정 다수인이 현실적으로 고시일 또는 공고일에 그 행정처분이 있었음을 알 수 있었다고 할 수 없어 그 처분이 있었던 날을 기준으로 심판청구기간을 기산하는 것이 타당할 것이고, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 이 건 처분을 공고한 날은 2003. 8. 30.이고, 청구인이 이 건 심판청구를 한 날이 2003. 12. 1.로서 청구인의 이 건 심판청구는 행정심판청구기관을 도과하여 제기된 것이라고 볼 수 없으므로 이에 대한 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 다음으로 본안에 대하여 살피건대, 자연공원법 제4조의 규정에 의하면, 환경부장관은 관할 시ㆍ도지사의 의견을 들은 후 관계중앙행정기관의 장과 협의하고 공원위원회와 국토정책위원회의 심의를 거쳐 국립공원을 지정하고, 동법 제8조제1항제2호의 규정에 의하면, 공원구역 및 공원보호구역에 대한 타당성여부를 검토한 결과 자연공원의 지정기준에 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우 이를 폐지하거나 그 구역을 축소변경할 수 있도록 되어 있는데, 자연공원의 지정 및 그 폐지 또는 구역의 축소변경은 관계행정청이 법령의 범위 안에서 공원자원의 효율적 관리를 위하여 전문적 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 따라 이루어지는 것이라고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 건 처분을 함에 있어서 소정의 절차를 거쳤고, 기타 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 그 절차상 또는 내용상 하자가 있다고 볼만한 사정이 존재하지 아니할 뿐만 아니라, 공공성을 띤 공원지구의 경계선을 공원지구 내의 모든 토지소유자의 개별적인 사정을 고려하여 변칙적으로 변경되어서는 아니된다고 할 것이고, 또한 청구인의 토지가 공원지구에서 제외되어야 하는 객관적인 근거가 될 수없다 할 것이므로 청구인의 토지가 이 건 자연공원지구에서 제외되어야 한다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.