국립공원 내 행위(농지조성)허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2016. 9. 2. 경상북도 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지 지목 전(田) 3,012㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 일부에서 휴경지 정리를 위해 잡목제거 및 밭 정비작업을 하는 행위를 허가해 줄 것을 신청했으나, 피청구인은 2016. 9. 6. 청구인의 행위허가 신청은 「자연공원법」 제23조제2항에서 규정한 ‘보전이 필요한 자연 상태에 미치는 영향이 있는 것’으로 판단된다는 이유로 이를 불허가한다고 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 ○○산국립공원이 고향으로 평생 이곳에서 살고 있는데, 이 사건 토지를 농지로 경작하며 살기 위해 관계 법령을 검토 후 근처의 주택까지 함께 매입하였는바, 휴경상태로 십여 년이 경과하여 그 기간이 길지 않아 그 곳에는 잡풀만 무성하고 나무는 잡목 수준이어서 산림환경보존을 위해 농지사용을 제한할 정도가 아니고 인근 농지들도 허가를 받아 농작물을 경작하고 있어 형평성이 없다. 나. 피청구인이 제시한 증거들 중 ○○산국립공원 자원모니터링 및 식생현황 등은 9번 격자에 속하나 이 사건 토지와는 멀리 떨어진 지역이고, 현지조사팀 운영시에도 ○○리 113번지를 조사하기에 청구인이 현장을 정확히 재조사할 것을 요구하였으나 반영되지 않았으며, 이 사건 토지는 경사도 25도 이내로 농지의 형태가 유지되어 있다. 다. 국립공원의 환경보존 만큼이나 청구인의 재산권도 중요하므로 피청구인의 과도한 재량행위에 의해 행위허가 신청을 불허가 처분한 것은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 토지는 ○○산국립공원내의 공원자연환경지구로 지정된 지역으로, 청구인의 신청을 허가할 경우 야생생물 서식지 파괴 및 이 사건 토지와 진입로상의 산림훼손, 그로 인한 토사유출 우려 등 여러 측면에서 「자연공원법」 제23조제2항제3호의 ‘보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치지 아니할 것’이라는 허가 요건에 위배되는 것으로 판단되어 이 사건 처분을 한 것이다. 나. 이 사건 토지는 ○○산국립공원 조사격자 9번 지역(○○마을 일원)인데, 자연천이로 임야화 되어 사실상 농지라고 볼 수 없음에도 지목이 전(田)이라는 이유만으로 이를 허가할 경우 자생적으로 형성된 산림 훼손, 경지정리로 인한 토사유출, 야생동물 서식처 파괴를 유발할 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 벗어나거나 법률의 목적, 평등·비례원칙에 위배되지 않는다. 다. 청구인은 이 사건 토지가 잡목, 잡풀 등으로 인해 바로 경작할 수 없는 상태였음을 인지한 상태에서 이를 매수하였고 공원관리청에서 불허가처분이 있을 경우 농지로 사용할 수 없음을 알고 있었던 점 등을 고려할 때 피청구인은 청구인의 재산권을 과도히 침해하지 않았다. 라. 따라서 이와 같은 상황을 종합적으로 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 자연공원법 제18조, 제23조, 제44조, 제80조 자연공원법 시행령 제14조의3, 제45조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행위허가신청서, 행위허가 검토의견서, 행위허가 현지조사팀 운영결과 보고, ○○산국립공원 자연자원조사·자원모니터링, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 건설부장관은 1976. 3. 30. 건설부공고 제25호로 이 사건 토지가 포함된 105.4㎢를 ○○산국립공원으로 지정·공고하였고, 이 사건 토지가 포함된 지역을 1977. 10. 4. 건설부공고 제112호로 보호계획상 농어촌지역으로 결정·공고하였으며, 1987. 6. 17. 건설부고시 제249호로 용도지구계획상 자연환경지구로 변경·고시하였다. 나. 환경부 고시 제212-55호(2012. 3. 29.)에 따르면, 이 사건 토지의 용도지구는 공원자연환경지구로 지정되어 있다. 다. 이 사건 토지의 등기부등본에 따르면, 이 사건 토지의 지목은 전(田)으로 되어 있고, 청구인은 2016. 7. 15. 매매를 통하여 이 사건 토지의 소유권을 취득하였다. 라. 청구인은 2016. 9. 2. 피청구인에게 행위허가신청을 하였는데, 그 주요 내용에 따르면, 자연공원의 명칭은 ‘○○산국립공원’, 행위의 종류는 ‘잡목제거 및 밭 정비작업’, 행위장소 및 면적은 ‘○○군 ○○읍 ○○리 112번지 지목(전) 3,012㎡’, 행위기간은 ‘2016. 9. 10. ∼ 2016. 10. 31.(50일간)’로 각각 기재되어 있고, 동 신청서에 첨부된 사업계획서에 따르면, 사업목적으로 상기 ○○리 112번지 면적 3,012㎡상에 잡목제거 정비작업 후 특용작물(오미자, 블루베리, 산도라지 등)을 재배하여 지역농가 소득증대에 기여하고자 한다는 취지로 기재되어 있다. 마. 피청구인 소속 직원이 2016. 9. 5. 조사한 후 보고한 행위허가 현지조사팀 운영 결과보고(2016. 9. 6.자) 중 조사자인 팀장의 의견과 판단 근거는 다음과 같다. 다 음 - ○ 조사자 의견 - 팀장(보전과장) : 이 사건 토지에 대한 현지 조사결과 「자연공원법」 제23조제2항제3호 보전이 필요한 자연 상태에 미치는 영향이 있을 것으로 판단됨 ○ 판단근거 - 이 사건 토지는 자원모니터링 조사격자 9번에 포함되어 있으며, 조사격자 내 멸종위기 야생생물 Ⅱ급 새매, 올빼미, 천연기념물 소쩍새, 솔부엉이 등 조류의 서식처로 중요한 지역임 - 상당기간 휴경 상태로 현재 경작지로서의 흔적을 찾아볼 수 없으며, 주변 산림과 동화되어 자연천이가 진행 중으로 생태계 안정화가 된 것으로 판단됨 - 이 사건 토지는 임야로 둘러 있어 경작지의 진입로 개설시 산림 훼손이 우려 바. 피청구인 소속 직원이 위 마.항의 현지조사팀의 보고를 토대로 2016. 9. 6. 작성한 행위허가 검토의견서의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 허가기준 검토 - 용도지구에서의 허용행위기준 적합여부 : 적합 - 공원사업의 시행에 지장여부 : 없음 - 보전을 요하는 자연상태에의 영향여부 : 있음 - 공중의 이용에 현저한 지장여부 : 없음 ○ 종합 의견 - 동 격자 내 멸종위기야생동물 Ⅱ급 새매, 올빼미, 천연기념물 소쩍새, 솔부엉이 등의 서식처로 중요한 지역이고, 또한 상당기간 휴경상태로 현재 경작지로서의 흔적을 찾아볼 수 없으며, 주변 산림과 동화되어 자연천이가 진행 중으로 생태계가 안정화된 것으로 판단 - 따라서 현지 조사 결과 「자연공원법」 제23조제2항제3호 보전이 필요한 자연상태에 미치는 영향이 있는 것으로 판단되어 부득이 불허가함이 바람직할 것으로 사료됨 사. 피청구인은 2016. 9. 6. 청구인의 행위허가 신청은 보전이 필요한 자연 상태에 미치는 영향이 있는 것으로 판단된다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 아. 국립공원관리공단 국립공원연구원에서 2008년 12월에 작성한 ‘○○산국립공원 자연자원조사’의 주요 내용에 따르면, 동 조사는 ○○산국립공원 107.425㎢ 전지역을 대상으로 2㎞×2㎞ 격자를 설정하여 총 39개 지역을 대상으로 조사하였으며, 이 사건 토지는 조사격자 중 9번 지역에 해당하고 ○○지구로 표시하였는데, 동 ○○지구에서 확인된 포유류 서식목록(표 6-5)에는 너구리, 오소리, 삵(멸종위기 야생생물 Ⅱ급), 멧돼지, 고라니, 멧토끼, 청설모, 다람쥐가 수록되어 있다. 자. 피청구인이 작성한 ○○산국립공원 자원모니터링의 내용 중 이 사건 토지가 포함된 9번 격자에 해당하는 부분은 다음과 같다. 다 음 - ○ 2010년 12월 작성 - <조류목록 표1-5-2> 새매(멸종위기 야생생물 Ⅱ급) ○ 2012년 12월 작성 - <산림청지정 희귀식물, 표2-4> 쥐방울덩굴·등칡·망개나무·노랑무늬붓꽃(산림청 지정 희귀식물) - <한국특산식물, 표2-5> 고광나무·노랑갈퀴·참갈퀴덩굴·병꽃나무·지리대사초(한국특산식물) - <조류, 표3-2-1> 올빼미 - (기타) … 덤불이나 관목 등 임연식생이 비교적 널리 위치함, 이 서식지는 ○○산 전체 면적에서 낮은 비율로 분포하기 때문에 서식지 다양성과 계절에 따른 먹이터 측면에서 중요한 지역인 것으로 판단, 산림에서 번식하는 텃새종 뿐만 아니라 겨울철새, 통과조류의 지속적인 주요 서식지로 이용되는 것으로 판단 … ○ 2015년 5월 ∼ 10월 조사 - <조류목록, 표1-1-2> 소쩍새, 솔부엉이 등 36종 241개체 - 일반적인 조사방법 : … 주로 등산로를 따라 시속 2km 정도로 이동하며 … - 격자별 조사경로 : 9번 격자는 ○○폭포에서 ○○마을 일원의 탐방로 2km구간 … ○ 최근(2016년 9월∼10월경) - 할미밀망·신나무(국외반출 승인대상 생물자원) - 소나무(침엽교목), 붉나무·조팝나무·회나무·찔레나무·갯버들(낙엽관목류), 댕댕이덩굴(만경목류), 꽃향유·개쑥부쟁이·물억새(초본류), 뽕나무·물푸레나무·떡갈나무(낙엽교목류) 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「자연공원법」 제18조제2항제2호와 같은 법 시행령 제14조의3제2항제1호에 따르면, 공원계획으로 결정된 공원자연환경지구에서 농지 또는 초지 조성행위 및 그 부대시설의 설치는 허용된다고 규정되어 있으나, 같은 법 제23조에 따르면, 공원구역에서 공원사업 외에 ‘나무를 베거나 야생식물을 채취하는 행위’ 등을 하려는 자는 공원관리청의 허가를 받아야 하는데 그 허가는 ① 같은 법 제18조제2항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준에 맞아야 하고, ② 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니하며, ③ 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 주지 아니하고, ④ 일반인의 이용에 현저한 지장을 주지 아니하는 행위에 한하여 할 수 있도록(제23조제2항) 되어 있는바, 그 행위에 대한 허가 여부는 공원관리청이 용도지구 안에서의 허용행위의 기준에 적합하다고 하더라도 공원계획 및 공원사업의 시행에 주는 영향, 미관을 저해하거나 공원의 효용을 해하는지 여부, 보전이 필요한 자연상태에 영향을 미치는지의 여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다고 볼 수 있으며, 이러한 경우 공원관리청의 판단이 재량권의 외적 한계를 벗어나거나 수권법률의 목적, 평등원칙·비례원칙 등의 법원칙에 위배하지 아니하는 한 위법·부당하다고 할 수 없다고 할 것이다. 2) 「자연공원법」 제44조, 제80조, 같은 법 시행령 제45조제2항제5호 등에 따르면, 환경부장관의 위임 또는 위탁을 받은 국립공원관리공단은 같은 법 제23조의 규정에 의한 행위허가(동조제3항의 규정에 의한 국립공원위원회의 심의대상에 해당하는 것을 제외한다)를 할 수 있고, 그 위임·위탁된 업무의 범위에서 그 자연공원의 공원관리청으로 본다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 이 사건 토지가 휴경상태로 십여 년이 경과하여 잡풀만 무성하고 나무는 잡목 수준이어서 산림환경 보존을 위해 농지사용을 제한할 정도가 아니라고 주장하나, 청구인도 매입 당시의 상태로는 이 사건 토지가 정상적인 농작물 재배가 힘들 정도임을 인식하여 행위허가를 신청한 것을 볼 때 산림화가 상당한 정도로 진행된 상태임이 인정되는 점, ○○산국립공원에 대하여 2008년 12월 이후 약 2년 정도의 간격으로 생태 현황을 조사한 결과에 따르면, 멸종위기 야생생물 Ⅱ급인 새매, 올빼미, 삵이 관찰되었고, 천연기념물인 소쩍새, 솔부엉이, 산림청 지정 희귀식물인 쥐방울덩굴, 등칡, 망개나무, 노랑무늬붓꽃, 한국특산식물인 고광나무, 노랑갈퀴, 참갈퀴덩굴, 병꽃나무, 지리대사초, 국외반출 승인대상 생물자원인 할미밀망, 신나무, 그 외에도 침엽교목인 소나무, 낙엽관목류인 붉나무, 조팝나무, 회나무, 찔레나무, 갯버들, 만경목류인 댕댕이덩굴, 초본류인 꽃향유, 개숙부쟁이, 물억새, 낙엽교목류인 뽕나무, 물푸레나무, 떡갈나무 등의 다양한 분류군의 동식물들이 이미 생육하고 있는 사실상의 임야로서 이 사건 토지를 경작지로 만들 경우 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미칠 것으로 보이는 점, 이 사건 허가를 할 경우 이 사건 토지의 인접지역과 전국의 국립공원 내에서 임의로 경작하는 행위 등을 막기 어려워져 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치고 공원관리에 지장을 초래할 것으로 예상되는 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 보이지 아니하므로 이 사건 토지에 대하여 잡목제거 및 밭 정비작업 등의 행위를 할 경우 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치고 공원관리상 지장을 초래할 것이 예상된다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 한편, 청구인은 인근 농지들도 허가를 받아 농작물을 경작하고 있어 형평성이 없다고 주장하나, 행위허가 신청에 대해서는 그 허가신청에 대해 개별적으로 허가요건에 적합한지 여부를 검토한 후 허가여부를 결정하는 것으로, 인접토지에 대해 행위허가가 있었다는 이유만으로 이 사건 처분이 바로 형평성에 위배된다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 또한 청구인은 피청구인의 각종 조사가 정확히 이 사건 토지에 대하여 이루어지지 않았다고 주장하나, ○○산국립공원의 전체 면적은 2008년 12월 기준으로 107.425㎢이고 이 사건 토지가 포함된 9번 격자의 넓이만 4㎢인데 동 국립공원은 전체 면적이 유기적으로 연계되어 있어 대기, 물, 토양 등 자연을 이루는 모든 요소뿐 아니라 그곳에 서식하는 동물 등이 자연스럽게 서로 이동하고 식물 등도 연이어 자생하므로 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치는지 여부에 대한 조사를 이 사건 토지에 국한하여 조사하는 것보다 이 사건에서 살펴본 자연자원조사 또는 자원모니터링에서와 같이 오랜 기간 동안 축적된 피청구인의 국립공원에 대한 관리기법이 더욱 합리적이라 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장도 받아들일 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.